● 孫國(guó)茂

開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制改革的現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策
——以寧波市為例

● 孫國(guó)茂

開(kāi)發(fā)區(qū)是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極，也是推動(dòng)城市快速發(fā)展的新空間。寧波市近年來(lái)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與開(kāi)發(fā)區(qū)的快速發(fā)展緊密相關(guān)。

寧波市自1984年設(shè)立首家開(kāi)發(fā)區(qū)——寧波經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)以來(lái)，各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展迅速。目前，全市共有省級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)20個(gè)，其中國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)5個(gè)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)5個(gè)、省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）10個(gè)，參照省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)管理的其他開(kāi)發(fā)區(qū)6個(gè)。截至2012 年底，全市20個(gè)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域累計(jì)開(kāi)發(fā)土地370多平方公里，入園企業(yè)2萬(wàn)余家，從業(yè)人員超過(guò)100萬(wàn)人，以全市4%的土地面積，完成了全市近一半的生產(chǎn)總值、近四成的固定資產(chǎn)投資和近三成的地方財(cái)政一般預(yù)算收入，為推動(dòng)寧波市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。結(jié)合實(shí)際，全市各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)采取了不同的管理體制，詳見(jiàn)表1。

表1 寧波市開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制類(lèi)型表

目前，開(kāi)發(fā)區(qū)的核心競(jìng)爭(zhēng)力已經(jīng)從政策優(yōu)勢(shì)向綜合實(shí)力轉(zhuǎn)型，其功能已由原來(lái)的土地開(kāi)發(fā)、招商引資、園區(qū)建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)榧涌鞂?shí)現(xiàn)城市化的重要手段和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要平臺(tái)，成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的重要引擎。但同時(shí)，開(kāi)發(fā)區(qū)普遍存在轉(zhuǎn)型升級(jí)困難、原有靈活高效體制優(yōu)勢(shì)弱化、社會(huì)管理事務(wù)日趨繁重、與屬地政府關(guān)系不順等問(wèn)題。

一是開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量多，但綜合實(shí)力不強(qiáng)。寧波各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量眾多，但規(guī)模小、布局散、輻射和集聚效應(yīng)不夠明顯。從對(duì)比數(shù)據(jù)來(lái)看，2012年，廣州市廣州開(kāi)發(fā)區(qū)和南沙開(kāi)發(fā)區(qū)共實(shí)現(xiàn)工業(yè)增加值1924.8億元，創(chuàng)造稅收653億元，寧波所有開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)增加值為1578.18億元，稅收為597.19億元，尚不及廣州兩大開(kāi)發(fā)區(qū)。同時(shí)，近年來(lái)，與國(guó)內(nèi)其它開(kāi)發(fā)區(qū)的差距有所擴(kuò)大，在商務(wù)部 2011 年綜合考評(píng)中，寧波經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、大榭開(kāi)發(fā)區(qū)分別居國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)第24 位和第47 位，均比2009年后退了9位。

二是要素資源制約突出，發(fā)展后勁不足。開(kāi)發(fā)區(qū)普遍面臨著土地、資金、能源、人才等要素不足和資源環(huán)境約束增強(qiáng)等多重挑戰(zhàn)。在土地供應(yīng)方面，除杭州灣、梅山產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和寧海三門(mén)灣等少數(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)域擁有較豐富的土地資源外，其他開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)國(guó)土資源部門(mén)核準(zhǔn)的可開(kāi)發(fā)面積已基本開(kāi)發(fā)完畢，要素資源瓶頸制約嚴(yán)重。如保稅區(qū)5.7平方公里規(guī)劃控制面積已基本開(kāi)發(fā)完成后，面臨著空間制約、功能突破、產(chǎn)業(yè)提升、競(jìng)爭(zhēng)激烈的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，與在同一行政區(qū)域內(nèi)的梅山保稅港區(qū)在保稅物流倉(cāng)儲(chǔ)、大宗商品交易、國(guó)際貿(mào)易等方面的競(jìng)爭(zhēng)也日趨嚴(yán)重；東錢(qián)湖旅游度假區(qū)由于產(chǎn)業(yè)培育不足，2012年財(cái)政收入只有9.5億元，同比減少17%，且70%依賴(lài)于房地產(chǎn)。因此，迫切需要通過(guò)整合實(shí)現(xiàn)擴(kuò)容提升，走節(jié)約集約發(fā)展之路。

三是社會(huì)管理任務(wù)加重，職責(zé)關(guān)系亟需理順。

大多數(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)承擔(dān)了管理所在區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的任務(wù)，且隨著企業(yè)的進(jìn)駐，人口不斷集聚，社會(huì)管理任務(wù)日趨繁重。一方面開(kāi)發(fā)區(qū)需要承擔(dān)越來(lái)越多的社會(huì)管理、公共服務(wù)職責(zé)，一些開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)機(jī)構(gòu)、人員隊(duì)伍不斷擴(kuò)大，開(kāi)發(fā)區(qū)越來(lái)越像一級(jí)政府。同時(shí)，市級(jí)部門(mén)將開(kāi)發(fā)區(qū)與縣（市）區(qū)政府一樣對(duì)待，布置各類(lèi)考核、會(huì)議等任務(wù)。另一方面，當(dāng)?shù)卣捎陂_(kāi)發(fā)區(qū)體制和利益關(guān)系，不愿介入開(kāi)發(fā)區(qū)的教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事務(wù)管理和公共服務(wù)，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)與屬地政府之間的矛盾不斷顯現(xiàn)。例如，杭州灣新區(qū)與慈溪市在海洋管理、教育衛(wèi)生、城市管理、社會(huì)保障、林業(yè)（森林公安）、環(huán)境保護(hù)、司法等方面職責(zé)分工不清，長(zhǎng)此以往不利于杭州灣新區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)。

四是執(zhí)法主體資格不明確，存在法律障礙。由于管委會(huì)系政府派出機(jī)構(gòu)，工商、質(zhì)監(jiān)、食品藥品安全、規(guī)劃、環(huán)保、城市管理、安全生產(chǎn)、旅游等監(jiān)管執(zhí)法缺乏執(zhí)法主體資格，絕大多數(shù)由市級(jí)有關(guān)部門(mén)承擔(dān)，少數(shù)由當(dāng)?shù)卣袚?dān)，造成執(zhí)法隊(duì)伍多、行政成本高、多頭執(zhí)法等問(wèn)題。特別是由當(dāng)?shù)卣袚?dān)的執(zhí)法任務(wù)，由于管理體制和利益關(guān)系，當(dāng)?shù)卣惶敢庖矝](méi)有全力承擔(dān)，造成監(jiān)管不到位的問(wèn)題。如杭州灣新區(qū)內(nèi)有20多個(gè)行政村，近10萬(wàn)人將入住，新建的世紀(jì)城迫切需要開(kāi)展城市管理執(zhí)法工作，但按現(xiàn)行法律法規(guī)，新區(qū)管委會(huì)不具備執(zhí)法主體資格，管理存在困難。

五是內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制效用逐步遞減。除2002年寧波經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和北侖區(qū)合并外，其他開(kāi)發(fā)區(qū)基本上沒(méi)有作過(guò)大的體制調(diào)整。在設(shè)立之初，開(kāi)發(fā)區(qū)大都建立了以職位、薪酬為主的激勵(lì)機(jī)制，以吸引各類(lèi)人才，為開(kāi)發(fā)區(qū)初期快速發(fā)展提供了保障，但經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)期的發(fā)展，開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制效用在逐步遞減。目前，開(kāi)發(fā)區(qū)基本上沒(méi)有采用年薪制等現(xiàn)代分配方式，薪酬體系基本類(lèi)同于普通機(jī)關(guān)事業(yè)單位，缺乏科學(xué)的獎(jiǎng)懲機(jī)制。同時(shí)，由于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)少、用人機(jī)制不靈活，干部上升空間有限，高端人才引進(jìn)困難，制約了開(kāi)發(fā)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展。而且開(kāi)發(fā)區(qū)機(jī)構(gòu)日趨龐雜，人員不斷膨脹。雖然存在社會(huì)管理、公共服務(wù)職責(zé)任務(wù)不斷增加的因素，但總體上精簡(jiǎn)高效的體制優(yōu)勢(shì)在逐步弱化。

開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)入“二次創(chuàng)業(yè)”轉(zhuǎn)型是新時(shí)期發(fā)展的大趨勢(shì)，開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制改革是發(fā)展思路和發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整。當(dāng)前，寧波經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了新的階段，開(kāi)發(fā)區(qū)能不能創(chuàng)新體制、激發(fā)活力，事關(guān)寧波市創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展和現(xiàn)代化港口城市建設(shè)的大局。

第一，加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌推進(jìn)改革

目前，發(fā)改委負(fù)責(zé)物流等服務(wù)業(yè)園區(qū)（城市功能區(qū)）認(rèn)定管理，外經(jīng)貿(mào)局負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)認(rèn)定管理，科技局負(fù)責(zé)高新區(qū)認(rèn)定管理，經(jīng)信委負(fù)責(zé)聯(lián)系工業(yè)園區(qū)。從總體上看，各級(jí)各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)與主管部門(mén)間并沒(méi)有建立日常的工作溝通機(jī)制，市政府也沒(méi)有成立統(tǒng)一協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)管理的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，從而未能真正形成各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)定位、發(fā)展方向和產(chǎn)業(yè)的集約、集聚和集群發(fā)展整體規(guī)劃，為此建議成立開(kāi)發(fā)園區(qū)綜合發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌全市開(kāi)發(fā)區(qū)改革發(fā)展，改變目前開(kāi)發(fā)區(qū)分散管理的問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)開(kāi)發(fā)園區(qū)綜合管理?？紤]到開(kāi)發(fā)園區(qū)統(tǒng)籌管理涉及面廣、協(xié)調(diào)要求高，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室宜設(shè)在綜合性較強(qiáng)的發(fā)展改革部門(mén)，結(jié)合新一輪政府機(jī)構(gòu)改革，同步劃轉(zhuǎn)分散在各部門(mén)的開(kāi)發(fā)園區(qū)管理職責(zé)。同時(shí)，可建立領(lǐng)導(dǎo)小組例會(huì)制度，由市主要領(lǐng)導(dǎo)召集，主要制定發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)解決開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展中遇到的困難和問(wèn)題。

第二，深化開(kāi)發(fā)園區(qū)管理體制改革，促進(jìn)各類(lèi)開(kāi)發(fā)園區(qū)整合提升

管理區(qū)域清晰的開(kāi)發(fā)區(qū)，重在做大做強(qiáng)，宜實(shí)行獨(dú)立運(yùn)作體制，建議朝新型行政區(qū)方向發(fā)展，進(jìn)一步理順與屬地政府關(guān)系，在行政資源、政策資源、要素資源等方面予以重點(diǎn)傾斜。如寧波杭州灣新區(qū)，由于其位置獨(dú)特，發(fā)展空間大，建議通過(guò)地方性法規(guī)賦予其海洋海涂、林業(yè)、環(huán)境保護(hù)、文化、教育、衛(wèi)生等方面的管理權(quán)限；國(guó)土、規(guī)劃、地稅、質(zhì)監(jiān)、城管、環(huán)保等機(jī)構(gòu)，可探索實(shí)行直接設(shè)置，確保集中、高效地行使行政職能。

同一行政區(qū)劃內(nèi)，有兩個(gè)或兩個(gè)以上的開(kāi)發(fā)區(qū)，可探索設(shè)立大的開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)，對(duì)外繼續(xù)保留原各管委會(huì)牌子。也可探索實(shí)行開(kāi)發(fā)區(qū)與所在行政區(qū)“政區(qū)合署”，開(kāi)發(fā)區(qū)與行政區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)班子交叉兼職，管委會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與行政區(qū)工作部門(mén)統(tǒng)籌設(shè)置。管委會(huì)可單獨(dú)設(shè)置招商引資、園區(qū)綜合服務(wù)等少數(shù)機(jī)構(gòu)，開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)社會(huì)管理事務(wù)由行政區(qū)統(tǒng)籌管理，以解決開(kāi)發(fā)區(qū)執(zhí)法主體資格缺失、職責(zé)權(quán)限不清等問(wèn)題。如北侖區(qū)內(nèi)有5個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)和海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，走“政區(qū)合一”的改革道路較為適宜。

借助高新區(qū)、保稅區(qū)（保稅港區(qū)）獨(dú)特的功能優(yōu)勢(shì)、政策優(yōu)勢(shì)，可通過(guò)“一區(qū)多園”、“飛地拓展”等形式，推進(jìn)資源共享和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。在有關(guān)縣（市）區(qū)開(kāi)發(fā)區(qū)建立細(xì)分產(chǎn)業(yè)園區(qū)，通過(guò)品牌輸出、技術(shù)轉(zhuǎn)移、項(xiàng)目申報(bào)、聯(lián)合招商以及搭建人才、資本、信息共享平臺(tái)等途徑，將國(guó)家、省、市現(xiàn)行的各項(xiàng)支持國(guó)家高新區(qū)、保稅區(qū)建設(shè)發(fā)展的優(yōu)惠政策覆蓋至各專(zhuān)業(yè)園區(qū)，積極探索合作共贏模式，為創(chuàng)新型城市發(fā)展提供支撐。

對(duì)部分已委托屬地統(tǒng)籌管理，開(kāi)發(fā)建設(shè)、社會(huì)管理等職責(zé)履行總體較順的市屬開(kāi)發(fā)區(qū)，宜繼續(xù)采取傳統(tǒng)運(yùn)作模式，由開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)承擔(dān)開(kāi)發(fā)建設(shè)、招商等經(jīng)濟(jì)類(lèi)工作，社會(huì)事務(wù)仍由當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌管理，促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)與行政區(qū)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、聯(lián)動(dòng)發(fā)展。開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)保持少量機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)開(kāi)發(fā)建設(shè)任務(wù)。

針對(duì)縣（市）區(qū)屬開(kāi)發(fā)區(qū)，建議根據(jù)區(qū)域發(fā)展特點(diǎn)分類(lèi)布局。其中，中心城區(qū)土地等要素資源已十分有限，不宜建立開(kāi)發(fā)區(qū)，對(duì)已設(shè)立的開(kāi)發(fā)區(qū)要明確過(guò)渡期限，適時(shí)進(jìn)行整合和調(diào)整；其他縣（市）區(qū)在一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)原則上設(shè)一個(gè)省級(jí)或市級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，現(xiàn)有的其他開(kāi)發(fā)區(qū)可調(diào)整為主開(kāi)發(fā)區(qū)的功能園區(qū)，推動(dòng)“一區(qū)多園”發(fā)展模式，功能園區(qū)的管理機(jī)構(gòu)僅作為縣（市）區(qū)開(kāi)發(fā)區(qū)的辦事機(jī)構(gòu)。同時(shí)，進(jìn)一步明確縣（市）區(qū)屬開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的職能，主要是承擔(dān)開(kāi)發(fā)建設(shè)職能，其財(cái)政、社會(huì)事務(wù)管理、行政執(zhí)法等職責(zé)原則上由所在政府統(tǒng)籌管理。

第三，規(guī)范開(kāi)發(fā)區(qū)機(jī)構(gòu)編制管理

國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)主要以開(kāi)發(fā)建設(shè)、招商引資等為主，同時(shí)可根據(jù)發(fā)展需要，明確市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)等職責(zé)。省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)一般在5個(gè)左右，主要承擔(dān)招商引資、規(guī)劃建設(shè)、安全生產(chǎn)等職責(zé)，社會(huì)管理事務(wù)由屬地政府承擔(dān)。

第四，進(jìn)行立法探索，進(jìn)一步明晰執(zhí)法主體資格

寧波作為副省級(jí)市、較大市，擁有地方立法權(quán)，建議制定出臺(tái)《寧波重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域管理?xiàng)l例》，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的性質(zhì)、定位和目標(biāo)，管委會(huì)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理職責(zé)與權(quán)限等作出規(guī)定，以促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)持續(xù)、穩(wěn)定、快速發(fā)展。

①政府主導(dǎo)型。開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)作為政府的派出機(jī)構(gòu)，獲得政府授權(quán)，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)進(jìn)行全面管理，為入?yún)^(qū)企業(yè)提供服務(wù)，是一種準(zhǔn)政府管理體制。這一管理體制具有扁平、精簡(jiǎn)、高效特征，管委會(huì)是政府“管理下移、審批前移”的載體，有利于資源高效集聚、產(chǎn)業(yè)功能快速形成，有利于按照政府意圖統(tǒng)一快速推進(jìn)開(kāi)發(fā)建設(shè)，可操作性強(qiáng)。缺點(diǎn)是管委會(huì)缺乏獨(dú)立的行政主體資格，職權(quán)不對(duì)等，容易與屬地政府、同級(jí)政府各部門(mén)產(chǎn)生摩擦和關(guān)系不順。

②政區(qū)合一型。主要有兩種形式，一是經(jīng)濟(jì)功能區(qū)與區(qū)域所在行政區(qū)的合并，二是在經(jīng)濟(jì)功能區(qū)和調(diào)整行政區(qū)劃基礎(chǔ)上，成立新的綜合區(qū)域。其特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)主要是兼具了開(kāi)發(fā)區(qū)和行政區(qū)的雙重功能，精簡(jiǎn)了行政成本，體制較為靈活高效，仍存在著開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)法律地位不明確，條塊管理矛盾難以有效解決，財(cái)權(quán)與事權(quán)難統(tǒng)一和向傳統(tǒng)行政體制回歸疑問(wèn)等問(wèn)題。

③委托管理型。將開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的行政區(qū)委托管委會(huì)管理，主要形式是管委會(huì)代管某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，開(kāi)發(fā)區(qū)類(lèi)似準(zhǔn)行政區(qū)；或是將市屬開(kāi)發(fā)區(qū)委托屬地政府統(tǒng)籌管理。這一體制的優(yōu)點(diǎn)是拓展了開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展空間，擁有較大的行政管理權(quán)限，實(shí)現(xiàn)了轄區(qū)內(nèi)開(kāi)發(fā)建設(shè)和社會(huì)事務(wù)管理的相對(duì)統(tǒng)一，缺點(diǎn)是管轄權(quán)限的調(diào)整也會(huì)帶來(lái)一定的矛盾和職責(zé)不順，還需要進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)。

（作者系寧波市委組織部副部長(zhǎng)、市編辦主任）