劉菊生，萬 紅

（武漢市公安局，湖北 武漢 430023）

根據(jù)公安部國際合作局和武漢市公安局黨委的統(tǒng)一安排，2013年9月8日至26日，筆者隨團(tuán)赴英國參加社會治安防控體系學(xué)習(xí)培訓(xùn)。學(xué)習(xí)培訓(xùn)中，英國國際治安問題專家、倫敦大學(xué)國王學(xué)院法學(xué)院犯罪學(xué)與刑事司法學(xué)教授本·鮑凌、劍橋大學(xué)三一學(xué)院教授帕切特、英國皇家聯(lián)合學(xué)院國家安全智囊團(tuán)成員和南威爾士大學(xué)警務(wù)科學(xué)系教官等7名專家學(xué)者重點講授了警務(wù)改革、犯罪預(yù)防機(jī)制、社區(qū)警務(wù)工作職能等內(nèi)容。其間還觀摩了社區(qū)支持警察培訓(xùn)，參觀了劍橋科技園、倫敦伊斯靈頓區(qū)政府社區(qū)預(yù)防犯罪中心，了解警務(wù)科技最新成果，交流探討社區(qū)綜合預(yù)防犯罪方法。通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)，發(fā)現(xiàn)中英兩國警務(wù)工作各有所長，均以警務(wù)改革為牽引，把警務(wù)工作重心放在社區(qū)，從而進(jìn)一步堅定了深化社區(qū)警務(wù)工作的信心。

一、英國社區(qū)警務(wù)特點

英國位于歐洲西北部，四面環(huán)海，國土面積24.2萬平方公里，人口6000萬，由英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭四個地方自治區(qū)域組成，實行君主立憲制。英國開啟了世界第一次工業(yè)革命，科技發(fā)展促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，亦為警務(wù)科學(xué)提供了發(fā)展空間。英國85個郡均設(shè)立了警察局，約有正規(guī)警察（police officers）16萬、志愿警察（special constables，或譯為特別警察）1.3萬，社區(qū)支持警察（community support officers）和文職人員（police staff）0.7萬。由于多年堅持推行以社區(qū)警務(wù)為主的警務(wù)工作，英國社會治安比較平穩(wěn)。其社區(qū)警務(wù)工作主要有以下四個方面的特點。

（一）法律固化警務(wù)改革，改革引領(lǐng)社區(qū)警務(wù)

按照通說，世界先后進(jìn)行了五次警務(wù)革命：第一次為1829年英國人羅伯特·比爾提出建立職業(yè)警察制度，第二次為20世紀(jì)20年代的警察專業(yè)化運(yùn)動，第三次為20世紀(jì)中期的警察現(xiàn)代化運(yùn)動；第四次為20世紀(jì)60年代英國人約翰·安德遜倡導(dǎo)的社區(qū)警務(wù)運(yùn)動，第五次是近年來由英美兩國倡導(dǎo)實施的信息主導(dǎo)警務(wù)戰(zhàn)略。從中可見英國為世界警務(wù)改革所做的貢獻(xiàn)。英國每次警務(wù)改革的方案均提交議會或國會，以法律形式固定下來，其倡導(dǎo)的“公眾即警察，警察即公眾”、警力“無增長改善論”是至今仍為大多國家奉行的警務(wù)工作準(zhǔn)則。同時，英國警方也十分注重“微警務(wù)改革”。2011年，英國警方針對報警電話999經(jīng)常被市民濫用的問題，推出了101非緊急事件報警電話，減少了警力浪費(fèi)。2012年，新上臺的保守黨政府為了讓警察工作更加公開透明，對1964年以來建立的警察管理體制進(jìn)行改革，通過選舉產(chǎn)生“治安刑事管理委員會”，并由其負(fù)責(zé)警察局長的任免，共同制定并監(jiān)督實施五年期的“減少犯罪計劃”。

（二）“鄰里安全計劃”使警務(wù)與社區(qū)深度融合

英國的社區(qū)概念形成較早，是以傳統(tǒng)的教區(qū)和選區(qū)來劃分的，而且自治理念在社區(qū)居民中約定俗成。約翰·安德遜用“警務(wù)樹”比喻推廣社區(qū)警務(wù)，認(rèn)為樹干是警察機(jī)關(guān)，樹葉、樹枝、果實是警察機(jī)關(guān)的各部門和各警種，樹下的土壤是社區(qū)、學(xué)校、工廠、企業(yè)和家庭。秉承這一理論，英國警方從20世紀(jì)80年代正式推行“鄰里安全計劃”（safe neighborhood），在每個社區(qū)建立社區(qū)安全鄰里警務(wù)小組，一般由1名警長、2名警員、3名社區(qū)支持警察以及若干社區(qū)志愿者組成，負(fù)責(zé)巡邏、聯(lián)系居民和制止違反社會秩序行為。警方將其工作職責(zé)統(tǒng)一為10余項易于操作、利于監(jiān)督的工作承諾，主要包括確保社區(qū)安全、公正對待所有人等，而且公開小組成員信息，明確社區(qū)巡邏、答復(fù)咨詢、接聽報警電話以及到達(dá)各類案件現(xiàn)場的時間。尤其規(guī)定應(yīng)對涉及重要群體和弱勢群體的案件做出快速反應(yīng)，每月至少應(yīng)與社區(qū)居民見一次面，告知工作情況。社區(qū)警務(wù)工作小組十分注重培育社區(qū)居民自主防范意識和能力，鼓勵社區(qū)內(nèi)的學(xué)校、社會組織參與社區(qū)警務(wù)工作，吸收志愿警察，呼吁公眾提供犯罪線索。

為保證“鄰里安全計劃”的落實，政府組建社區(qū)支持警察，增加文職人員，發(fā)展保安行業(yè)。英格蘭和南威爾士地區(qū)按每一社區(qū)3人的標(biāo)準(zhǔn)招聘社區(qū)支持警察。社區(qū)支持警察僅在社區(qū)工作，擁有正規(guī)警察21項工作職權(quán)中的1項，可以直接處理發(fā)生在社區(qū)的7種具體違法行為。而且社區(qū)支持警察年收入較正規(guī)警察略少（南威爾士正規(guī)警察平均年收入約2.2萬英鎊，社區(qū)支持警察平均約1.8萬英鎊）。2013年6月份，南威爾士警察局共招錄194名社區(qū)支持警察和226名社區(qū)安全鄰里警務(wù)小組警察，并在網(wǎng)上公布了小組名稱與管轄人口。2013年9月27日，我們通過倫敦伊斯靈頓區(qū)預(yù)防犯罪管理處負(fù)責(zé)人琳女士了解到，按法律規(guī)定，每個區(qū)必須有一個預(yù)防犯罪管理處，其所在處共有43人，由2名警察、監(jiān)獄工作人員、社會工作者、志愿警察、獨(dú)立訪問者組成，其中28人（含2名警察）全天工作，15人定時工作。該區(qū)共有9個社區(qū)安全鄰里警務(wù)小組，均由這2名警察負(fù)責(zé)組織，除非發(fā)生大的災(zāi)難或恐怖襲擊，否則他們不得離開社區(qū)。

（三）“三級圍欄”構(gòu)建社會主動預(yù)防格局

約翰·安德遜提出社會契約理論，即個人有權(quán)利要求警察提供安全服務(wù)，但要履行與國家的契約，將以防為主、以公眾自防為主的理念根植于公眾思想意識。培訓(xùn)中，本·鮑凌教授對此進(jìn)行了深刻闡述，認(rèn)為英國犯罪預(yù)防有“三級圍欄”。第一級是面向全社會的初級“圍欄”，規(guī)定政府要保證提供干凈的水和空氣，提供可使公眾保持身體健康的條件，讓社會底層的孩子受教育，減少社會不平等，讓家長知道孩子的朋友并做孩子的榜樣，讓公眾懂得保持健康并不傷害他人健康、不接觸酒和毒品。第二級是針對高危人群的“圍欄”，規(guī)定政府和警察要關(guān)心窮人和精神病人，關(guān)心輟學(xué)學(xué)生和在公共場所長大的孩子，關(guān)心失業(yè)人員，關(guān)心鄰里關(guān)系不好的人，給予他們經(jīng)濟(jì)上和精神上的幫助。衛(wèi)生或勞動管理部門、學(xué)校、家長必須發(fā)揮作用，警察要幫助家庭處理好家長與孩子的關(guān)系。英國政府認(rèn)為前兩個階段使用警力少，成本低，所以全社會對犯罪預(yù)防的執(zhí)行力主要體現(xiàn)在這兩個層級。

第三級是針對預(yù)防再次犯罪的“圍欄”，具體又分為“情景預(yù)防”和“社會預(yù)防”兩種方法?！扒榫邦A(yù)防”包括增加犯罪難度、增加犯罪成本和減少犯罪收益；“社會預(yù)防”包括了解罪犯母親在懷孕時的生活狀況，對家庭、學(xué)校、職業(yè)教育進(jìn)行督管，加強(qiáng)酒和毒品管理。由于三級防范“圍欄”預(yù)防體系的建立，政府、警察和公眾法律責(zé)任明晰，警察和公眾預(yù)防犯罪的主動性較強(qiáng)。比如，最近，英國電信公司研制出家用電器被盜裝置，使得犯罪分子得手后不僅無法使用，而且可以通過電器中的動態(tài)芯片技術(shù)進(jìn)行定位報警。倫敦和其他城市安裝了很多自行車、摩托車安全停車架，并專門設(shè)計了鎖車輪的裝置。諾丁漢郡學(xué)校十分重視犯罪預(yù)防，向警察提供重點學(xué)生的考勤表，對家中無人的學(xué)生延長在校時間，為孩子培養(yǎng)一項興趣愛好。同時，社工也應(yīng)及時反映和制止家庭暴力。諾丁漢郡政府為防止酒和毒品對青少年犯罪的影響，加強(qiáng)控制與二者相關(guān)的“夜經(jīng)濟(jì)”，嚴(yán)格審查賣酒人的資格，嚴(yán)格限制賣酒的區(qū)域和時間，嚴(yán)管夜間營運(yùn)的出租車。而警察的主要職責(zé)是努力確保人們安全，讓人們感覺安全，幫助人們樹立安全自信。

（四）“民考”標(biāo)準(zhǔn)落實，公眾滿意度高

“公眾認(rèn)可”是英國建立警察制度時確立的首要警務(wù)工作原則。2002年，頒布實施《警察改革法》，明確要求警方與當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)合作，實現(xiàn)警務(wù)服務(wù)的最大價值。英國警察局普遍設(shè)有公共關(guān)系部門，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)警察與公眾關(guān)系，宣傳防范知識，公正客觀地公開警務(wù)工作重點。倫敦警方針對黑人青少年抵觸警察盤查的問題，委托青少年研究中心開展了問卷調(diào)查活動，在征求意見的同時，主動宣傳盤查在預(yù)防犯罪中的作用。警方培訓(xùn)部門根據(jù)問卷調(diào)查結(jié)果設(shè)立了一線警員盤查技巧培訓(xùn)課程。諾丁漢郡治安管理委員會首席執(zhí)行官里查向我們介紹，英國警方定期會向社會公布績效考核指標(biāo)，指標(biāo)包括受害人對警察服務(wù)的滿意程度、犯罪率、結(jié)案率、懲治率、見警率以及政府機(jī)構(gòu)對警察的滿意度。他還介紹，英國政府為提高警察機(jī)關(guān)公信力，建立了警察投訴委員會，獨(dú)立處理公眾對警察投訴。他所在的警察投訴委員會定期組織社區(qū)居民安全感調(diào)查，作出評價，并向警方反饋。我們在英國政府網(wǎng)站上查到了所有地區(qū)每月的發(fā)案總數(shù)及安全提示。2013年5月1日，新華網(wǎng)曾引用的一項最新公布的民意調(diào)查結(jié)果顯示，英國人最信任的組織機(jī)構(gòu)是國家醫(yī)療服務(wù)系統(tǒng)和警察機(jī)關(guān)。

二、中英社區(qū)警務(wù)比較之啟示

（一）應(yīng)用“揚(yáng)棄”的方法看待英國警務(wù)機(jī)制

中英兩國國情不同，警務(wù)機(jī)制各有特點，不能全盤照搬照抄。雖然英國警務(wù)理論豐富，警務(wù)機(jī)制科學(xué)，社會治安防控體系相對完善，但由于其近年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩，再加上受第三世界人口大量涌入、政治體制地方自治、財產(chǎn)私有等因素的影響，政府過分強(qiáng)調(diào)公眾自治，因此，視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)不一，各地警察局相對獨(dú)立、通氣不夠、重復(fù)勞動等問題時有發(fā)生。所以，我們應(yīng)擯棄其地方過度自治的弊端，借鑒其社會預(yù)防體系，借助“大政府”優(yōu)勢，落實社會治安防控體系建設(shè)保障，因情施策，因地制宜。

（二）警務(wù)改革是構(gòu)建社會治安防控體系的“共同鑰匙”

英國現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制的建立經(jīng)歷了80多年的歷史，五次警務(wù)革命和數(shù)次小改革均以防案增效為目標(biāo)，一脈相承?？梢灶A(yù)見，全球警務(wù)戰(zhàn)略將是英國為下一次警務(wù)革命所做的貢獻(xiàn)。從這個意義上看，我們更應(yīng)堅定不動搖地推進(jìn)警務(wù)機(jī)制改革，突出強(qiáng)化社區(qū)警務(wù)，研究我國當(dāng)前社會治安防控中存在的問題，總結(jié)規(guī)律，形成理論體系，制定長期戰(zhàn)略規(guī)劃，讓人民群眾真正從改革中受益。由于歷史原因，我國警務(wù)改革呈現(xiàn)起步晚、發(fā)展快的態(tài)勢。改革開放后的30多年，中國進(jìn)行的一系列警務(wù)改革都濃縮有世界五次警務(wù)革命的影子，更有發(fā)展和創(chuàng)新，尤其是有中國特色的社區(qū)警務(wù)理念漸為世界所認(rèn)同。武漢警務(wù)機(jī)制改革作為中國警務(wù)機(jī)制改革的重要組成部分，踐行“強(qiáng)基層、轉(zhuǎn)作風(fēng)、下社區(qū)、提效能、抓落實”的理念，在一定程度上豐富了中國警務(wù)改革的理論與實踐。但從中國和武漢警務(wù)改革的世界影響力來看，法治化、社會化程度均有較大發(fā)展空間。

（三）幫助市民成為主力軍是構(gòu)建社會治安防控體系的根本路徑

英國從中世紀(jì)就有發(fā)現(xiàn)犯罪“大喊大叫”的規(guī)則，到19世紀(jì)的“警察即公眾，公眾即警察”原則，再到“社區(qū)警務(wù)樹”概念，均表明維護(hù)社會治安是公眾義務(wù)，社會預(yù)防體系保證了社會治安秩序的持續(xù)穩(wěn)定?？陀^上看，中國各級政府治安投入很大，但一個完善的立體社會治安防控體系的構(gòu)建，更在于做實“民力參與，警力效能”這些主觀要素，引導(dǎo)人民群眾自覺參與。中國封建社會的保甲制度或可稱為中國社區(qū)警務(wù)的雛形，新中國成立初期建立的“管段民警”制度應(yīng)為中國特色社區(qū)警務(wù)的起點，但真正意義上的社區(qū)警務(wù)應(yīng)從2002年杭州會議起步。10余年來，以“發(fā)案少，秩序好，社會穩(wěn)定，群眾滿意”為目標(biāo)，探索建立了警力下沉、警務(wù)前移、共創(chuàng)平安的社區(qū)警務(wù)工作機(jī)制。武漢市公安局推行的民警“下社區(qū)，上街面，進(jìn)企業(yè)，到學(xué)?！笔侵袊鐓^(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的重要組成部分。但是，由于中國各級政府受經(jīng)濟(jì)指標(biāo)指導(dǎo)，公眾公民意識缺失，部門參與、居民自治執(zhí)行力度有限，政策法律保障力度相對不足，社區(qū)警務(wù)落實的力度尚有待于進(jìn)一步加強(qiáng)?？陀^上，全社會重視程度不夠、工作規(guī)定不夠具體、打防力度不均衡、警察唱“獨(dú)角戲”等問題的存在在一定程度上消弱了犯罪預(yù)防的成效。

（四）堅持創(chuàng)新是構(gòu)建社會治安防控體系的不竭動力

在英國，我們看到的警察局、區(qū)政府辦公場所老舊狹小，警察堅持與居民面對面交流、徒步巡邏的傳統(tǒng)勤務(wù)。但是，標(biāo)準(zhǔn)化的信息采集模型、金屬探測手套、電子定位追蹤工具又為每個民警實戰(zhàn)提供了便利。中國警務(wù)實踐也證明，警務(wù)科學(xué)技術(shù)只有與傳統(tǒng)工作方法相結(jié)合，堅持“傳統(tǒng)加科技”，才能更好發(fā)揮作用。

三、做實我國社區(qū)警務(wù)的主觀要素

（一）建立社區(qū)警務(wù)的核心理論

要堅持“杭州會議”確定的“警務(wù)前移，警力下沉”的社區(qū)警務(wù)工作方針，加強(qiáng)派出所20項基礎(chǔ)工作任務(wù)。武漢市公安局可結(jié)合近兩年來的社區(qū)警務(wù)機(jī)制改革實踐，成立相對固定的警務(wù)機(jī)制改革課題組，吸納警務(wù)科學(xué)、社會管理科學(xué)方面的專家學(xué)者、媒體人參與，以科學(xué)的理論為指導(dǎo)，通過對改革以來各類治安要素進(jìn)行定性定量分析，找準(zhǔn)制約改革開展的關(guān)鍵問題及其原因；通過調(diào)查問卷、上門溝通、抽樣調(diào)查等方式，廣泛征求群眾和民警意見，制定中長期改革規(guī)劃，進(jìn)一步提煉規(guī)范警務(wù)改革理念，建立警務(wù)改革的理論體系，以指導(dǎo)警務(wù)改革可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)一步為全國社區(qū)警務(wù)工作提供理論素材和實踐支撐。

（二）減少犯罪條件和因素

要運(yùn)用成本管理理論，正確認(rèn)識預(yù)防和打擊的關(guān)系，把預(yù)防犯罪作為最實的愛民措施。治安戰(zhàn)線可組織編印面向家長、幼兒、青少年的犯罪預(yù)防教科書和工作規(guī)程，幫助社區(qū)民警在開展工作時明確對象、統(tǒng)一教材、掌握方法。把警務(wù)法治教育向幼兒園、學(xué)校延伸。黨委政府和公安機(jī)關(guān)應(yīng)將重點人員幫教轉(zhuǎn)化工作成效納入績效考核指標(biāo)，公安局長、派出所所長應(yīng)借助在同級黨委政府任職的身份，關(guān)注社會治安綜合治理工作情況，主動“越位”檢查綜治成員單位職責(zé)落實情況，為民警開展預(yù)防犯罪工作提供保障。要依靠綜治部門建立“高危人群干預(yù)機(jī)制”，對違法青少年、無人監(jiān)管的精神病人等特殊人群落實日常管控，為無法收監(jiān)而又反復(fù)作案的違法犯罪人員建立與社會隔離的治療場所。

（三）修復(fù)社區(qū)各層級人防網(wǎng)

中外社區(qū)警務(wù)實踐均證明，無論科技怎樣進(jìn)步，群防群治都是最主要的手段。但由于社會矛盾多發(fā)，再加上不良社會風(fēng)氣的影響，社區(qū)人防網(wǎng)絡(luò)有架構(gòu)、有名稱，但作用發(fā)揮不明顯、不持續(xù)。公安機(jī)關(guān)要促成黨委政府以地方法規(guī)或政府規(guī)章形式，出臺“社區(qū)治安輔助力量建設(shè)管理辦法”和“老舊小區(qū)自治物業(yè)管理辦法”，明確輔警力量類別、配備標(biāo)準(zhǔn)，并由公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一負(fù)責(zé)招錄、管理和使用輔警力量。強(qiáng)制在老舊小區(qū)推行自治物業(yè)管理，落實門棟關(guān)照、鄰里關(guān)照。除社區(qū)現(xiàn)有安保隊、協(xié)管員外，每個社區(qū)民警至少應(yīng)組織單位小區(qū)保安、治安志愿者，義務(wù)關(guān)照員三支群防隊伍，定期開展社區(qū)防范培訓(xùn)演練，提高專兼職防范力量的覆蓋率。武漢市可在中心城區(qū)選擇若干高層樓房小區(qū)開展“社區(qū)警務(wù)社會關(guān)照”試點，借鑒英國“鄰里關(guān)照計劃”，落實社區(qū)民警專職化，落實民意評價標(biāo)準(zhǔn)，傳遞警務(wù)關(guān)懷理念，求得公眾認(rèn)同，凝聚居民共同創(chuàng)建平安社區(qū)。武漢市各分局要進(jìn)一步為社區(qū)民警減負(fù)，保證社區(qū)民警在社區(qū)工作。

（四）發(fā)展社區(qū)民間視頻監(jiān)控網(wǎng)

社區(qū)視頻應(yīng)在社區(qū)防控中發(fā)揮越來越重要的作用。雖然政府近年對視頻監(jiān)控建設(shè)投入很大，但社區(qū)視頻網(wǎng)建設(shè)經(jīng)費(fèi)無法完全得到保障，因此必須依靠民力組建社區(qū)視頻網(wǎng)。公安機(jī)關(guān)中具有社會管理職能的部門和派出所要認(rèn)真開展調(diào)查，向企事業(yè)單位和市民宣傳視頻監(jiān)控在防范犯罪中的作用，用預(yù)防打擊成效取信于民。以市為單位制定“社區(qū)民間視頻監(jiān)控發(fā)展規(guī)劃”，統(tǒng)一視頻采集標(biāo)準(zhǔn)，按照先易后難、分步實施的原則，逐步推進(jìn)單位和市民自主安裝視頻系統(tǒng)，保證常態(tài)發(fā)揮作用，使視頻監(jiān)控網(wǎng)逐步擴(kuò)大覆蓋面。有條件的地方可與公安機(jī)關(guān)警用地理平臺聯(lián)網(wǎng)。

（五）提升民警信息應(yīng)用能力

應(yīng)認(rèn)真分析社區(qū)警務(wù)和社區(qū)民警的需要，對現(xiàn)有信息資源庫進(jìn)行歸并整合，修訂信息采集標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一各戰(zhàn)線警種對人、事、案、物、情節(jié)等信息的采集標(biāo)準(zhǔn)，建立社區(qū)警務(wù)情報模型，提高民警采集信息的準(zhǔn)確度?？砷_展“最佳信息實務(wù)操作范例”推薦活動，為不同年齡段的民警提供工作實例，有針對性地進(jìn)行培訓(xùn)，使每個民警掌握信息采集方法、查詢方法和關(guān)聯(lián)方法。同時，及時向民警推介警務(wù)信息化最新成果，推介全國各地一些民警自主研發(fā)的信息應(yīng)用系統(tǒng)網(wǎng)址，拓展民警網(wǎng)上工作空間?？稍O(shè)立預(yù)防犯罪信息系統(tǒng)開發(fā)獎，鼓勵那些處于社區(qū)工作崗位、熱愛信息化的民警，結(jié)合工作實際研發(fā)犯罪軌跡追蹤、相似案件自動串并、重點人員社會信息自動流轉(zhuǎn)等服務(wù)實戰(zhàn)軟件工具，使公安信息化在預(yù)防犯罪中得到深度應(yīng)用。