陳 招，羅大位

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

隨著全球化進(jìn)程的加快、國家間交流的日益頻繁，我國入境外國人數(shù)量逐年攀升。目前，入境外國人已經(jīng)形成了一些特征明顯的群體，如留學(xué)生群體、北京的“韓國村”、廣州的尼日利亞人聚居地等。外國人群體的存在便利了管理，但由于不同的法制背景、價(jià)值觀念、風(fēng)俗習(xí)慣等因素，群體間也往往容易產(chǎn)生矛盾糾紛。一旦共同利益受到威脅或損害，就可能引發(fā)群體性事件。由于參與主體的特殊性，這類事件的出現(xiàn)給我國維穩(wěn)工作帶來了新挑戰(zhàn)。

一、涉外群體性事件的概念及其處置現(xiàn)狀

（一）涉外群體性事件的概念

1.涉外群體性事件的定義

涉外群體性事件屬于群體性事件的一種特殊類型，因此可以從“涉外”和“群體性事件”兩個(gè)方面對其進(jìn)行定義?！吧嫱狻北砻髁诉@類事件的基本特征，即具有涉外因素，具體表現(xiàn)為涉及外國的人、機(jī)構(gòu)、政府等?！吧嫱庖蛩赜址Q為外國因素或國際因素，具體來講，存在著主體涉外、客體涉外和空間涉外”［1］。本文的研究對象為主體涉外的涉外群體性事件，即主體為外國人的群體性事件。而“群體性事件”是我國特有的提法。由于法制與文化的差異，各國對此缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識。在我國，群體性事件又稱群體性治安事件，是指聚眾共同實(shí)施的違反國家法律、法規(guī)、規(guī)章，擾亂社會秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私財(cái)產(chǎn)安全的行為。西方國家往往把“群體性事件”看作是公民在行使集會、游行、示威等合法權(quán)利，只有當(dāng)這類活動出現(xiàn)嚴(yán)重違法犯罪行為，可能或已經(jīng)危及個(gè)人和公共安全時(shí)，警方才將其定性為非法的聚眾活動，這種定性類似于我國的群體性事件。

我國學(xué)者魏琪認(rèn)為：“外國人群體性事件是指參與主體（或參與主體中比例較高）為外國人的群體性事件。”［2］這一提法體現(xiàn)了主體涉外的特點(diǎn)，比較符合本文的研究對象。因此，本文將涉外群體性事件定義為：外國人為表達(dá)訴求和主張，以群體形式聚集共同向社會發(fā)泄情緒、制造影響，違反我國法律、法規(guī)、規(guī)章，擾亂社會秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私財(cái)產(chǎn)安全的行為。

2.涉外群體性事件的特點(diǎn)

首先，涉外群體性事件屬于群體性事件的一種，因此具有違反我國法律、法規(guī)，擾亂社會秩序等一般群體性事件的特點(diǎn)。其次，具有政治性和敏感性。涉外群體性事件影響社會穩(wěn)定，極易引發(fā)關(guān)注，很容易影響到一國國際形象與對外關(guān)系，引發(fā)國家間矛盾和沖突。最后，具有復(fù)雜性。涉外群體性事件的涉外性、政治性與敏感性，以及各國間法制背景、文化傳統(tǒng)的不同等一系列因素，決定了涉外群體性事件處置工作的復(fù)雜性。

（二）我國涉外群體性事件處置工作的成效

近年來，涉外群體性事件引起了我國各級政府的高度重視。在一些外國人比較集中的城市，地方政府均根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定了應(yīng)對涉外群體性事件或涉外突發(fā)事件的應(yīng)急處置預(yù)案，并不斷地加大對涉外群體性事件處置工作的人力與物資保障投入。同時(shí)，我國也較為妥善地處置了一批涉外群體性事件，積累了一些成功經(jīng)驗(yàn)。例如，武漢曾發(fā)生過我國居民在斗毆中殺死一名非洲留學(xué)生的案件，當(dāng)時(shí)引起了在武漢市的大量非洲留學(xué)生的強(qiáng)烈反應(yīng)，他們紛紛要求為死者舉辦追思會。最后，由于警方對舉辦追思會的方案設(shè)計(jì)和追思會全過程進(jìn)行了部署和參與，該事件的發(fā)展進(jìn)行得平穩(wěn)而有序［3］，避免了涉外群體性事件的發(fā)生。2004年，廣州一小區(qū)內(nèi)，中國兒童與韓國兒童打架，由于有關(guān)部門及時(shí)介入和積極處理，一場即將發(fā)生的韓國居民集體抗議得以避免。盡管我國現(xiàn)階段的涉外群體性事件處置工作初見成效，然而實(shí)踐中仍面臨諸多困境。

二、涉外群體性事件處置面臨的困境與原因

（一）涉外群體性事件處置面臨的困境

1.僅依靠法律途徑作用有限

我國現(xiàn)階段并沒有專門針對涉外群體性事件處置的法規(guī)，相關(guān)的法律散見于《公安機(jī)關(guān)處置群體性治安事件規(guī)定》、《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《中華人民共和國出入境管理法》等法律法規(guī)。國際習(xí)慣法、國際公約或雙邊條約中的部分條款也是處置涉外群體性事件的重要依據(jù)。但在實(shí)踐中，僅依靠這些文件，通常不足以促成事件的解決。特別是在巨大的輿論壓力下，為盡快促成和解，通常還需要雙方或多方的駐外機(jī)構(gòu)、外交部門等有關(guān)機(jī)構(gòu)出面，依照國際通行慣例，甚至通過外交途徑，才能促成事件的妥善解決。

2.處置部門間的協(xié)調(diào)日趨復(fù)雜

我國群體性事件的處置一貫堅(jiān)持在黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)一協(xié)調(diào)的原則，具體負(fù)責(zé)單位涉及公安機(jī)關(guān)等多個(gè)職能部門。然而，隨著來華外國人越來越廣泛地分布在我國各個(gè)地域，起因不同的涉外群體性事件的處置工作往往牽涉更多部門，包括教育、工商、勞動、宗教等部門。因此，除了存在處置法律依據(jù)、管轄權(quán)、外在各種壓力等方面問題外，相關(guān)部門間的協(xié)調(diào)又是一道難題。這些部門之間如何進(jìn)行溝通、分工、配合，直接影響處置工作的效率與結(jié)果。

3.進(jìn)行源頭控制日益困難

目前，對涉外群體性事件實(shí)施源頭控制越來越難，具體表現(xiàn)為三方面：首先，提前獲取涉外群體性事件的情報(bào)信息難，“有的涉外群體性事件發(fā)生以前往往以舞會、學(xué)術(shù)交流、聚餐、研討會等形式表現(xiàn)出來，具有較強(qiáng)的欺騙性”［4］；其次，涉外群體性事件的網(wǎng)絡(luò)源頭難以控制；再次，一些境外勢力成為近年來我國一些涉外群體性事件的幕后推手。例如，在2002年至2004年間的朝鮮人“闖館”事件中，強(qiáng)行闖入外國駐華使館以尋求政治避難的行為往往經(jīng)過嚴(yán)密的組織，而其支持者通常是一些境外勢力。

4.處置隊(duì)伍尚不成熟

目前，處置涉外群體性事件的一線執(zhí)法人員大多來自從各地抽調(diào)的警力，往往缺乏專業(yè)的培訓(xùn)。在實(shí)踐中，特別是在處置涉及民族、宗教、人權(quán)等敏感問題的群體性事件中，容易因執(zhí)法不當(dāng)而使矛盾激化、事態(tài)升級、局勢惡化，極大地?fù)p害我國政府形象。因此，培養(yǎng)一支成熟的一線執(zhí)法隊(duì)伍，對涉外群體性事件的處置意義重大。

此外，對在華外國人加強(qiáng)管控容易受到抵制，來華外國人的素質(zhì)參差不齊，以及難于對事件中的外國媒體進(jìn)行管控等問題，也都是我國當(dāng)前在處置涉外群體性事件過程中可能會面臨的問題。

（二）面臨困境的原因

1.各國法制觀念與文化背景存在差異

“大多數(shù)共和制國家都規(guī)定了公民具有集會、游行、示威的自由，但是在具體操作上，國外以備案制為主，我國采用許可制”［5］。實(shí)踐中，我國公民的游行、示威請求往往因各種緣由難以被許可。而一些西方發(fā)達(dá)國家則在法律中明確規(guī)定，對待公民這類行為，警察應(yīng)遵循中立的原則。因此，在發(fā)生涉外群體性事件的情況下，來自這些國家的外國人往往認(rèn)為自己的行為是合法的游行、示威活動，認(rèn)為公安機(jī)關(guān)的干預(yù)行為是無理的，并對其加以抵制。在這種情況下，如果雙方繼續(xù)對峙，不但無法使局面得到控制，反而會進(jìn)一步激化矛盾。因此，盡管我國《憲法》明確規(guī)定“在中國境內(nèi)的外國人必須遵守中華人民共和國的法律”，但由于不同的法制觀念與文化背景，外國公民往往優(yōu)先認(rèn)同本國的法律，從而使事件的處置工作陷入困境。

2.涉外群體性事件類型趨向多樣化

“目前，在我國的外國人已經(jīng)形成5個(gè)較大的群體：外國留學(xué)生群體、外國專家群體、非洲黑人群體、韓國人群體和由于跨國婚姻形成的邊緣群體”［6］。這些群體又包含不同的子群體，不僅在數(shù)量上形成規(guī)模，而且其行為活動也已融入到我國社會生活的方方面面。群體往往具有強(qiáng)烈的認(rèn)同感，當(dāng)共同利益受損時(shí)，便會做出明顯的反應(yīng)，而這種反應(yīng)很容易成為群體性事件的導(dǎo)火索。多樣化的群體意味著可能會引發(fā)類型多樣的群體性事件，因此牽涉到的部門也越來越多，協(xié)調(diào)工作也就變得更加復(fù)雜。

3.在華外國人居留管理政策逐步放寬

隨著對外開放程度的加深，我國逐步放寬了在華外國人居留管理政策，既取消了定點(diǎn)住宿的限制，又?jǐn)U大了對外開放的地區(qū)。寬松的政策帶給外國人更大的自主權(quán)，也有助于中外文化的交流與融合。然而現(xiàn)實(shí)中，一些街道社區(qū)對外國人往往只進(jìn)行住宿登記，既缺乏管理上的延伸措施，又缺少“未雨綢繆式”的跟蹤服務(wù)，從而減小了對在華外國人的管控力度。這種政策上的“放松”給公安機(jī)關(guān)的管理工作帶來了實(shí)際困難，使得涉外群體性事件的情報(bào)信息收集工作難于開展，對此類事件的預(yù)防和控制工作也就很難到位。

4.境外敵對勢力操縱涉外群體性事件

境外敵對勢力企圖通過策劃、組織涉外群體性事件破壞我國社會穩(wěn)定，阻撓我國和平崛起，從而使一些涉外群體性事件難以得到有效預(yù)防。這也是當(dāng)前涉外群體性事件處置工作面臨困境的重要原因。例如，在朝鮮人“闖館”事件中，表面上看，他們的支持者是打著和平、自由、人道主義旗號的非政府組織，幕后卻是一些境外反華組織?！胺欠ㄟM(jìn)入中國本身就違反了中國法律，闖館、闖校則再次違反了中國法律。一些外國非政府組織和個(gè)人在幕后煽動策劃，甚至直接參與組織，個(gè)別國家政府和駐華使館對上述活動給予支持和縱容，這睦都是造成目前一系列事件的重要原因”［7］。

三、我國涉外群體性事件處置對策的完善

妥善處置涉外群體性事件，既是構(gòu)建和諧社會的需要，也是維護(hù)社會穩(wěn)定的需要，更是進(jìn)一步提高黨的執(zhí)政能力的需要。因此，應(yīng)清醒地認(rèn)識到此類事件處置的重要性、特殊性、復(fù)雜性、長期性，在思想上予以高度重視。筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下五方面完善我國的處置對策。

（一）進(jìn)一步提高對在華外國人的管理水平

要進(jìn)一步提高對在華外國人的管理水平，改變實(shí)際政策與管理水平相脫節(jié)的現(xiàn)狀。首先，強(qiáng)化入境外國人的信息采集工作。在運(yùn)用技術(shù)手段對入境外國人進(jìn)行信息采集時(shí)，應(yīng)提供科學(xué)的程序保障、充分的安全保障以及相關(guān)的法律保障，以盡量消除外國人的抵觸情緒及其對個(gè)人信息安全問題的顧慮。其次，逐步建立并完善在華外國人信息追蹤機(jī)制。要加強(qiáng)對在華外國人流動信息的管理，改變只重視登記注冊的現(xiàn)狀，消除管理盲區(qū)，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題和處理問題。再次，注重在華外國人的分類管理。分類管理在對外國人管理工作中意義重大，按外國人的身份、國籍或民族進(jìn)行分類管理，既是國際慣例，也是科學(xué)管理的要求［8］。最后，還要加強(qiáng)對在華外國人的法制宣傳教育，拓寬在華外國人的利益訴求表達(dá)渠道，保護(hù)在華外國人合法權(quán)益，依法打擊外國人的違法犯罪行為。

（二）加強(qiáng)情報(bào)信息收集與研判

加強(qiáng)對涉外群體性事件情報(bào)信息的收集與研判，是從源頭實(shí)施預(yù)控的重要步驟。

首先，應(yīng)重視此類事件的情報(bào)收集工作。一是借助科學(xué)技術(shù)獲取情報(bào)信息，這既是提高收集效率的需要，也是適應(yīng)情報(bào)信息傳播方式的需要。二是采取“公秘結(jié)合”的方式，開辟多樣化的情報(bào)信息來源，廣泛收集各種信息。三是重視特定地點(diǎn)和特定時(shí)間的情報(bào)信息收集。“對國內(nèi)外敵對勢力、敵對分子易插手的民族、宗教、高校、外資企業(yè)等一些敏感部門，公安機(jī)關(guān)在日常管理工作中，要發(fā)揮廣泛接觸社會的優(yōu)勢，大力加強(qiáng)秘密情報(bào)工作，獲取深層次情報(bào)”［9］。針對重要日期，如歷史事件紀(jì)念日、宗教紀(jì)念日、國內(nèi)外重大節(jié)日等，在時(shí)間點(diǎn)前后，更要加強(qiáng)情報(bào)信息收集工作。四是調(diào)動多部門，包括各警種以及教育、工商、金融等部門，實(shí)現(xiàn)涉外信息資源共享。

其次，要注重信息研判工作。既要加強(qiáng)信息共享部門間的溝通，發(fā)揮各部門的不同職能，運(yùn)用多種手段對信息進(jìn)行綜合性分析，又要依靠專業(yè)信息研判隊(duì)伍的力量?！爸挥型ㄟ^專業(yè)研判人員的分類整理、分析研究，得出結(jié)論，才能發(fā)揮情報(bào)信息的重要作用”［10］。有效的情報(bào)信息研判有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)進(jìn)而及時(shí)排除一些可能導(dǎo)致涉外群體性事件的隱患。

（三）提高執(zhí)法隊(duì)伍綜合素質(zhì)并改善物資保障

西方國家通常設(shè)置應(yīng)對此類事件的專業(yè)隊(duì)伍，如，“英國的警察支援小組（PSUS）、意大利的綜合調(diào)查和特別行動中心署（UCIGOS）、法國的共和國安全連（CRS）、共和國安全部隊(duì)中心局（SRS）等”［11］。因此，建議建立培養(yǎng)一支專門處置涉外群體性事件的一線執(zhí)法隊(duì)伍，改變過去臨時(shí)從地方抽調(diào)警力的做法。對其進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)包含以下幾個(gè)方面：一是涉外群體性事件相關(guān)理論和業(yè)務(wù)知識，包括法律依據(jù)、處置原則等；二是警務(wù)技能，包括各類武器警械的熟練使用等；三是涉外群體性事件處置過程的模擬演練。

此外，還應(yīng)進(jìn)一步改善應(yīng)急物資保障。首先，涉外群體性事件處置工作應(yīng)具有專項(xiàng)資金支持，以免因臨時(shí)尋求資金渠道而貽誤處置時(shí)機(jī)。其次，應(yīng)加強(qiáng)一線隊(duì)伍的技術(shù)裝備，包括武器警械、防護(hù)器材、通訊器材、監(jiān)控設(shè)備等。這些狀況的改善，有助于進(jìn)一步提高我國處置涉外群體性事件的能力。

（四）完善處置部門間的協(xié)作機(jī)制

涉外群體性事件的處置牽涉多個(gè)部門，為實(shí)現(xiàn)有效配合，首先應(yīng)該明確統(tǒng)一的指揮中心，對涉外群體性事件的處置工作進(jìn)行全方位領(lǐng)導(dǎo)，以提高快速反應(yīng)能力并統(tǒng)一調(diào)配各種資源的效率。其次，進(jìn)一步明確各部門間的權(quán)責(zé)分工，避免職責(zé)交叉或管理缺位的情況。再次，加強(qiáng)各合作部門間的相互溝通，避免政出多門的情況。特別是在涉外群體性事件應(yīng)急處置預(yù)案的制定上，如果缺乏溝通和協(xié)商，很容易出現(xiàn)預(yù)案工作的重疊繁復(fù)，或發(fā)生預(yù)案內(nèi)容不一致甚至相互沖突的情況。

（五）掌控好涉外群體性事件的輿論導(dǎo)向

首先，各類資料采集工作應(yīng)貫穿事件處置全過程。照片、影音、實(shí)物等資料是對涉外群體性事件進(jìn)行定性的重要依據(jù)，也是權(quán)威信息發(fā)布的重要來源，還能為后期處置工作提供充分的證據(jù)材料。其次，對媒體記者進(jìn)行嚴(yán)格管控。事件發(fā)生過程中，公安機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與國內(nèi)新聞媒體管理部門的聯(lián)系，嚴(yán)把“輿論關(guān)”，禁止任何人未經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)入現(xiàn)場拍照采訪。特別是對一些非法采訪的外國媒體或個(gè)人，應(yīng)立即予以制止并盡快將其帶離現(xiàn)場，同時(shí)銷毀相關(guān)材料，以免“節(jié)外生枝”。最后，及時(shí)發(fā)布信息，掌握話語權(quán)。僅采取消息封鎖的方式，并不能夠平息事件，反而容易引發(fā)謠言，增加處置工作的難度。做好各類資料采集工作并對媒體進(jìn)行嚴(yán)格管控的目的就是為了掌握準(zhǔn)確、真實(shí)的信息，主導(dǎo)輿論，從而有利于事件的妥善處置。

［1］［11］孔曉溪.淺析涉外群體性事件及其對策［J］.大江周刊，2012，（2）.

［2］［3］［8］魏琪.論外國人群體性事件的處置［J］.政法學(xué)刊，2012，（4）.

［4］張軍.涉外群體性事件的預(yù)防與處置［J］.湖南公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2006，（4）.

［5］岳紅印.國外“群體性事件”的經(jīng)驗(yàn)與啟示［J］.經(jīng)營管理者，2010，（5）.

［6］董純樸.處理在華外國人群體性事件需要新思維［J］.廣州市公安管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，（2）

［7］王猛.外交部就李登輝訪日和朝鮮人闖館等答問（實(shí)錄）［DB／OL］.［2004-12-24］.http：／／gb.cri.cn／3821／2004／12／24／106＠401306.htm.

［9］辛志敏，趙瑩，師維.涉外警務(wù)教程［M］.北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2012：160－161.

［10］葉劍波，蔣劍云.完善涉外突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制構(gòu)想［J］.企業(yè)家天地，2008，（7）.