卞歡，吳友義

（1.南京工業(yè)大學法律與行政學院，江蘇南京 210009；2.南京工業(yè)大學機械與動力工程學院，江蘇南京 210009）

生態(tài)視閾下的政府責任

卞歡1，吳友義2

（1.南京工業(yè)大學法律與行政學院，江蘇南京 210009；2.南京工業(yè)大學機械與動力工程學院，江蘇南京 210009）

生態(tài)文明背景和生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀要求政府承擔起新的責任──生態(tài)責任。然而我國政府在生態(tài)責任的履行上有所缺失，這已成為導致我國生態(tài)環(huán)境惡化的主要原因。所以應(yīng)從樹立政府的生態(tài)責任意識、健全生態(tài)問責機制、完善生態(tài)監(jiān)督體系、建立生態(tài)法律體系、提升全民環(huán)保意識等方面入手，構(gòu)建和完善政府生態(tài)責任體系。

生態(tài)文明；責任政府；政府生態(tài)責任

生態(tài)文明作為一種嶄新的形態(tài)，既是破解生態(tài)危機的時代選擇，也是繼工業(yè)文明之后人類文明發(fā)展的全新階段，更標志著未來人與社會、自然和諧共處的文化核心觀念。然而，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，目前我國的生態(tài)環(huán)境面臨著一系列問題，諸如：“主要污染物排放總量控制乏力，結(jié)構(gòu)性污染更加突出，城市生活污染隨著城市化加速而增長，空氣質(zhì)量仍在危害人體健康，農(nóng)村環(huán)境污染加劇，土壤、地下水污染十分嚴重，環(huán)境事故多發(fā)等”［1］。

導致生態(tài)惡化的因素有諸多方面，有企業(yè)的因素，有社會的因素，也有政府的因素。長期以來，我們卻忽視了政府方面的因素。顯然，政府作為公共權(quán)力的執(zhí)行者，理應(yīng)承擔追求社會的整體利益、公共利益和長遠利益的首要任務(wù)。在生態(tài)文明建設(shè)中，政府應(yīng)該責無旁貸地擔任主要角色和起到主導作用，這是因為：一方面，生態(tài)環(huán)境是比較典型的公共物品，作為其他組織與個人都無法比擬的公共代表性的政府必須有所作為。另一方面，目前生態(tài)公民社會的成長、企業(yè)生態(tài)責任感的增強還不足以取代政府在生態(tài)環(huán)境中的主導地位，相反這些企業(yè)環(huán)保產(chǎn)業(yè)、非政府的生態(tài)環(huán)境組織的發(fā)展，公民生態(tài)環(huán)境意識的培育還需要政府充分發(fā)揮其引導作用［2］。目前我國政府在生態(tài)責任的履行上還有所缺失是導致我國生態(tài)環(huán)境惡化的主要原因之一。因此，分析政府生態(tài)責任缺失表現(xiàn)在哪些方面，政府應(yīng)當承擔哪些生態(tài)責任等問題，是現(xiàn)階段生態(tài)文明建設(shè)迫切需要解決的理論與現(xiàn)實問題。

一、政府生態(tài)失責的表現(xiàn)

（一）政府主體地位的缺失

長期以來，企業(yè)成為特大生態(tài)環(huán)境破壞事件的罪魁禍首。如松花江水污染事件、四川沱江特大水污染案、貴州高速公路液態(tài)氨泄漏事件等。“誰開發(fā)，誰保護，誰污染，誰治理”成為我國環(huán)保的基本原則之一，所以，在涉及生態(tài)環(huán)境問題時，更多的責任是指向了企業(yè)和社會，政府則被認為是生態(tài)環(huán)境問題中的監(jiān)管方，主要被動地采取一些監(jiān)管措施和懲治措施。當發(fā)生生態(tài)環(huán)境問題時，政府往往依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)追究當事人的責任即履行了自己的職責，認為自己本身并不對該環(huán)境問題負責，這是政府生態(tài)失責的重要表現(xiàn)。我們必須清醒地認識到，政府應(yīng)該也必須是生態(tài)治理的第一責任主體，政府也許能逃避得了一家企業(yè)污染問題的生態(tài)責任，但其絕無法對一個地區(qū)乃至整個國家的生態(tài)惡化現(xiàn)象推卸責任。所以，在生態(tài)文明建設(shè)中，政府應(yīng)該義不容辭地承擔起相應(yīng)職責，努力成為生態(tài)文明建設(shè)的主導者和推動者。

（二）官員生態(tài)責任意識淡薄

多年以來，我國往往以經(jīng)濟成果為主來評價政府的政績水平，有時甚至將其作為唯一的標準。這種唯GDP論淡化了政府的生態(tài)責任，是不符合我國生態(tài)文明建設(shè)要求的。由于區(qū)域發(fā)展水平不均衡，在對發(fā)展經(jīng)濟與保護環(huán)境關(guān)系主次上，很多地區(qū)頻繁出現(xiàn)顧此失彼、違背自然規(guī)律現(xiàn)象。有的過度追求GDP，使得經(jīng)濟發(fā)展付出的代價超出當?shù)厣鷳B(tài)的承受能力；有的則忽視污染防治規(guī)章，逃避環(huán)境監(jiān)督而進行違規(guī)生產(chǎn)；有的地區(qū)存在權(quán)力交易，因一己私利而為高污企業(yè)開“通行證”。有關(guān)資料表明，“我國能源利用率為33%，工業(yè)用水重復利用率為55%，礦產(chǎn)資源回收率為30%，分別比國際先進水平低10個百分點，25個百分點和20個百分點?！保?］可見，我國經(jīng)濟增長的生態(tài)成本要比其他國家高得多。而出現(xiàn)這種現(xiàn)象的根本原因就是我國政府片面追求經(jīng)濟增長，而忽視自身的生態(tài)責任。當面臨經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的矛盾時，政府往往不惜以犧牲環(huán)境為代價。所以，增強各級官員的生態(tài)責任意識勢在必行。

（三）生態(tài)責任追究機制不健全

雖然我國環(huán)境保護法規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量。”但缺乏具體的問責內(nèi)容方面的規(guī)定，例如對那些放任、縱容、包庇違反環(huán)境法律法規(guī)的行為以及對不積極履行職責的相關(guān)職能部門由誰負責，如何問責，問責的程序有哪些，如何采取措施改善環(huán)境質(zhì)量，因政府生態(tài)責任缺失導致環(huán)境質(zhì)量損壞后，如何界定不同部門、不同領(lǐng)導人的責任等。另外，一些重大的、由地方政府不作為而導致的生態(tài)破壞經(jīng)常會出現(xiàn)無人問津的情況。生態(tài)領(lǐng)域行政問責制的缺失，使政府官員、特別是政府首長滋生了不受環(huán)境法律約束的官本位思想，沒有壓力強化生態(tài)環(huán)境責任，往往使他們?yōu)榱俗非蠼?jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定等“硬”性責任而忽視甚至放棄生態(tài)責任。

（四）生態(tài)責任監(jiān)督機制不完善

一方面，到目前為止，我國并沒有明確的法律法規(guī)授予公民、新聞媒體或第三方組織等社會力量對政府的生態(tài)責任實行監(jiān)督的權(quán)利，更加沒有明確的、可依據(jù)的操作方法與程序。另一方面，由于政府信息公開力度不大，社會民間力量很難對生態(tài)破壞進行事前監(jiān)督，造成了監(jiān)督行為由事前防御、事中控制變?yōu)樯鷳B(tài)破壞后實施的懲治。如果針對生態(tài)破壞問題，總是“先污染，后治理”，待破壞行為已成既定事實，哪怕政府官員下臺亦或是承擔巨額賠償，彌補生態(tài)破壞產(chǎn)生的損失也已回天無術(shù)。

（五）缺乏相應(yīng)的法律制度

改革開放以來，我國先后頒布了環(huán)境保護法、大氣污染防治法、海洋環(huán)境保護法等20多部有關(guān)環(huán)境的法律法規(guī)。但是這些法律法規(guī)多數(shù)是一些政策性的規(guī)章，一般著眼全局性、普遍性的問題，不可能考慮各地遇到的具體生態(tài)問題，往往較為粗略、原則、概括，缺乏具體的實施細則與明確的執(zhí)行標準，而且現(xiàn)有立法比較零散、不全面、適用性不強，無法完全滿足生態(tài)環(huán)境建設(shè)的實際需要。另外，隨著經(jīng)濟發(fā)展、社會進步以及生態(tài)文明建設(shè)的深入，很多生態(tài)環(huán)境類法規(guī)已不再適用于當今經(jīng)濟社會需要，這些法規(guī)多偏重于民事與行政責任，輕視刑事責任；此外，還存在執(zhí)法手段單一、懲戒力度不足等問題，且大都忽略政府責任部分。

（六）忽視對企業(yè)和公民的生態(tài)宣傳與教育

公民生態(tài)文明意識薄弱是我國生態(tài)環(huán)境惡化趨勢未能根本得到遏制的一個深層次原因。大部分企業(yè)急功近利，不惜以犧牲環(huán)境來獲取經(jīng)濟利益。有些公民對生態(tài)環(huán)境知識不了解，更不用說參與到生態(tài)文明的建設(shè)中來。這一現(xiàn)象很大程度在于我國缺少由上而下的系統(tǒng)地針對全體公民的生態(tài)教育機制，公民和企業(yè)較少接受到生態(tài)的教育。試想，如果大部分公民和企業(yè)都沒有較強的生態(tài)保護意識，就算有再完備的制度建設(shè)，生態(tài)文明建設(shè)也只能是一句空話。

二、重構(gòu)政府生態(tài)責任的路徑分析

（一）樹立主體地位，提高政府的生態(tài)責任意識

我國的生態(tài)系統(tǒng)先天不足，加上改革開放以來我國工業(yè)化進程的加速使生態(tài)系統(tǒng)的后天破壞十分嚴重，生態(tài)環(huán)境面臨嚴峻的危機。我國學者張康之曾指出：“歸根到底，一切責任和義務(wù)都還是要落實到具體的人那里?！保?］所以就需要我們的政府將生態(tài)文明建設(shè)作為首要工作，明確自己是生態(tài)責任的第一責任主體，而強化生態(tài)責任首要的是提高政府的生態(tài)責任意識。

第一，在行政文化中樹立生態(tài)價值的理念。對于生態(tài)責任的構(gòu)建，制度的供給只是作為一種剛性的引導，如果沒有相應(yīng)的倫理思想作為支持，實現(xiàn)一種“軟約束”，生態(tài)責任的落實是不可能實現(xiàn)的。這就需要政府將生態(tài)文明觀點納入到方針政策之中，確立科學的、合理的、自然生態(tài)所能承受的經(jīng)濟與社會發(fā)展目標，轉(zhuǎn)變職能，以生態(tài)優(yōu)先為根本價值取向。第二，積極探索新型的以綠色GDP為核心的官員績效考核體系。我國現(xiàn)有的績效考核機制過度地依賴于經(jīng)濟發(fā)展指標。應(yīng)盡快建立新型的以綠色GDP為核心，公眾環(huán)境質(zhì)量評價、環(huán)保投資增長率、群眾性環(huán)境訴求事件發(fā)生率等為指標的官員環(huán)保考核體系，將這些作為公務(wù)員錄用、晉升、獎懲、培訓、辭退的重要依據(jù)，進而可以推進我國政府管理體制改革，有效監(jiān)督政府的生態(tài)管理行為，提高政府推進生態(tài)文明建設(shè)的效率。

（二）建立健全生態(tài)問責制，強化政府生態(tài)責任

問責制是當代政府治理的重要組成部分，也是監(jiān)督政府的有效制度途徑。因此，構(gòu)建生態(tài)問責機制成為政府生態(tài)治理中最重要的一環(huán)。所謂生態(tài)問責制，就是指按照一定的程序，對政府生態(tài)責任的履行情況進行檢查考評，對因為行政不作為而造成生態(tài)責任缺失的地方政府、政府主要負責人、分管環(huán)保工作的負責人、環(huán)保行政主管部門負責人以及肇事企業(yè)負責人等相關(guān)責任人追究失職責任［5］。

第一，構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)的目標責任制。通過確定一定時期內(nèi)的生態(tài)文明建設(shè)目標，量化考核生態(tài)文明建設(shè)成果，把這一目標的實現(xiàn)與否作為考核地方政府、職能部門和主要負責人的重要條件。第二，建立自上而下的生態(tài)問責體系，以政府的層級制為基礎(chǔ)，將政府生態(tài)責任延伸到行政體系內(nèi)部的每一個角落，實現(xiàn)全社會生態(tài)責任的“無縫覆蓋”。第三，實行離任生態(tài)審計制度。將生態(tài)指標納入離任審計中來，資源有無減少、環(huán)境質(zhì)量有無下降和生態(tài)的破壞程度如何都將成為領(lǐng)導干部離任審計的重要指標，以此作為其退休工資與福利的確定標準。此外，十八屆三中全會提出要加快生態(tài)文明建設(shè)，建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制度。

（三）完善生態(tài)責任監(jiān)督機制，切實提高生態(tài)文明水平

建設(shè)生態(tài)文明，必須配合以強有力的監(jiān)管機制，只有監(jiān)管機制的強力有效，才能使各級政府部門履行生態(tài)職能、落實生態(tài)責任。第一，要建立健全生態(tài)治理參與主體多元機制，以落實嚴格的生態(tài)責任監(jiān)督。建立一個以政府部門為主體，新聞媒體、社會組織和公眾廣泛參與的多元化監(jiān)管機制。生態(tài)監(jiān)管機制，首要職責在于監(jiān)督，除了要監(jiān)督生產(chǎn)企業(yè)和資源開發(fā)單位的生態(tài)建設(shè)活動之外，還要監(jiān)督有關(guān)行政主管部門的生態(tài)職能的履行和落實情況，監(jiān)督生態(tài)執(zhí)法部門的執(zhí)法行為和政府生態(tài)決策、管理行為。第二，建立健全生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)的審計制度，嚴格按程序執(zhí)行生態(tài)保護與恢復項目的審批程序。加強領(lǐng)導干部執(zhí)行生態(tài)法規(guī)情況的監(jiān)督監(jiān)察。第三，在監(jiān)督過程實施程序上，由于環(huán)境破壞事故的不可逆性，生態(tài)領(lǐng)域的事前預防與事中控制必須得到足夠重視并提到日程上來。政府要對相關(guān)行為進行完整的生態(tài)影響評價，切實加強環(huán)境行政許可的實施廣度與力度。對于因違規(guī)施工、非法生產(chǎn)而造成的生態(tài)破壞行為要迅速叫停并嚴厲追究事故責任人，力爭從源頭上避免環(huán)境事故的發(fā)生。

（四）完善政府生態(tài)法律體系，確保生態(tài)文明建設(shè)有法可依

在依法治國的前提下，法制體系的健全和完善是強化政府生態(tài)職能和生態(tài)責任的重要保障。目前我國環(huán)境立法已初具規(guī)模，已頒布環(huán)境保護法律，9部自然資源保護法律，30多部環(huán)境保護與資源管理行政法規(guī)，30多部與可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的其他法律和行政法規(guī)，395項各類國家環(huán)境污染標準，600多項地方環(huán)境保護和資源管理法規(guī)［6］。

因此，一方面要進一步完善法律制度，以完善的生態(tài)法律制度來保障政府生態(tài)法治的實施。在現(xiàn)有法律的基礎(chǔ)上，制定適合目前中國生態(tài)文明建設(shè)要求的包括低碳經(jīng)濟、循環(huán)經(jīng)濟、生態(tài)保護、能源開發(fā)利用、生態(tài)補償、生態(tài)監(jiān)測與評估等方面的法律法規(guī)。同時，對于和國家相關(guān)的法律精神相違背或是已經(jīng)明顯不適用當前生態(tài)文明建設(shè)要求的法規(guī)和制度要及時廢止，確保法律的一致性。另一方面要增強執(zhí)法力度，提高執(zhí)法效率。生態(tài)執(zhí)法部門要增強對企業(yè)生產(chǎn)活動的監(jiān)督管理力度，對于不履行生態(tài)環(huán)境保護責任的企業(yè)要采取經(jīng)濟手段和行政手段相結(jié)合的方式予以懲治，對嚴重污染環(huán)境的生產(chǎn)企業(yè)要加大處罰的力度，提高這些污染企業(yè)的環(huán)境違法成本。同時理順生態(tài)管理部門之間審批、處罰、執(zhí)行等權(quán)限的劃分和相互關(guān)系，增強執(zhí)法的可操作性和力度。

（五）開展生態(tài)文明教育，提升公民和企業(yè)的環(huán)保意識

為實現(xiàn)保護生態(tài)環(huán)境，走可持續(xù)發(fā)展的道路這一遠大目標，全社會各個階層、各類群體的社會成員應(yīng)積極參與其中。正如丹尼爾·A·科爾曼所言:“能否以民主的方式賦予公民實現(xiàn)變革的力量，這就決定了我們能否把對地球的愛護轉(zhuǎn)化為實際的行動?！?/p>

在對公民和企業(yè)的生態(tài)教育方面，政府應(yīng)該起主導作用。一方面要加強對公眾和企業(yè)的生態(tài)教育培訓，積極喚醒人們的生態(tài)保護意識，著力增強人們的生態(tài)責任，培養(yǎng)和形成積極的生態(tài)參與意識以及科學的生態(tài)思維與行為方式。另一方面要建立合理有效的公眾參與平臺。各級政府要把督促企業(yè)達標排污、落實環(huán)保責任制作為信息公開的重要內(nèi)容，對違法排污企業(yè)不遮掩、不護短。同時建立環(huán)境公益訴訟制度，創(chuàng)新公眾信訪的辦理制度、生態(tài)決策聽證會等平臺。

（六）協(xié)調(diào)好與NGO在生態(tài)領(lǐng)域的關(guān)系

政府能否有效利用社會團體力量，并將其有效整合以開展生態(tài)保護領(lǐng)域的合作，已經(jīng)成為生態(tài)文明建設(shè)能否獲得顯著成效的關(guān)鍵因素。NGO有自身的優(yōu)勢：NGO所招募志愿者的熱情較高，參與人數(shù)較多，組織形式具有多樣性和靈活性。正是基于這些特點，NGO為政府與社會公益組織在生態(tài)環(huán)境保護方面進行合作提供了可能。但是價值追求上NGO與政府卻有所不同，在政策制定上，政府往往優(yōu)先考慮地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，而NGO則偏重于生態(tài)價值，如果兩種矛盾不能合理協(xié)調(diào)，那么就無從談起政府與NGO之間的合作。因此，在合作事宜上，政府應(yīng)該制定保障NGO利益訴求表達的相關(guān)法規(guī)，謙虛聽取、悉心采納NGO的建議。同時，各級政府與環(huán)保部門應(yīng)成立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機構(gòu)，對NGO在生態(tài)保護領(lǐng)域所做的工作進行合理協(xié)調(diào)與管理，并對其所取得的工作成果予以考評并實施褒獎。

［1］過孝民.中國環(huán)境污染態(tài)勢的分析［M］.北京：社會科學文獻出版社，2007.3.

［2］黃愛寶.建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型政府研究［M］.北京:人民出版社，2011.4.

［3］李晶.生態(tài)文明建設(shè)過程中政府的生態(tài)責任研究［J］.農(nóng)村·農(nóng)業(yè)·農(nóng)民，2009，（1）:54-55.

［4］張康之.在公共行政的演進中看行政倫理研究的實踐意義［J］.湘潭大學學報（哲學社會科學版），2005，（5）.

［5］姚海娟.政府在新農(nóng)村建設(shè)中的生態(tài)責任擔當研究［J］.農(nóng)村經(jīng)濟與科技，2011，（12）:7-10.

［6］楊東平.中國環(huán)境發(fā)展報告［M］.北京:中國社會科學出版社，2010.78．

The Responsibility of the Government under the Ecological Perspective

BIAN Huan1，WU You-yi2

（1.School of Law And Administration，Nanjing Tech University，Nanjing 210009，China；2.School of Mechanical and Power Engineering，Nanjing Tech University，Nanjing 210009，China）

The background of ecological civilization and actuality of ecological environment demand of government to take new responsibility-ecological perspective.However，the phenomenon of governmental negligence often appears.It has become the main cause of worsening ecological environment in our country. So in order to build and improve the government responsibility system，effects must be paid to set up the government’s ecological responsibility consciousness，sound ecological accountability，perfect the supervision system，establish ecological law system，and raise the environmental awareness.

ecological civilization；responsible government；government ecological responsibility

D523

A

1009-6566（2014）06-0032-04

國家社科基金項目“建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型政府研究”（項目編號：07BZZ016）的研究成果。

2014-07-21

卞歡（1990—），女，江蘇常州人，南京工業(yè)大學法律與行政學院管理學碩士研究生，研究方向為生態(tài)政府與行政。