魏耀虎

（中共天水市委黨校，甘肅天水 741018）

我國農(nóng)村社會保障體系建設存在的問題及對策

魏耀虎

（中共天水市委黨校，甘肅天水 741018）

我國的社會保障制度已初步建立，但由于各方面的原因，農(nóng)村社會保障體系的建設還存在許多困難和問題。針對存在的問題，應該從六個方面的措施入手加強工作。

農(nóng)村；社會保障體系；公益事業(yè)

改革開放以來，隨著農(nóng)村改革的深入，過去在計劃經(jīng)濟體制下建立的以集體保障為主，家庭保障和國家救濟為補充的農(nóng)村勞動者保障體系已經(jīng)基本解體。因此，在我國農(nóng)村如何建立社會保障模式，解決農(nóng)民養(yǎng)老、農(nóng)村最低生活保障和農(nóng)民工社會保障問題，是社會進步的客觀要求，也是化解社會矛盾、構建和諧社會、建立社會主義新農(nóng)村的必然選擇。目前，城市居民大部分都已納入了社會保障體系。然而在農(nóng)村經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，農(nóng)民還沒有得到最基本的社會保障，農(nóng)村社會保障仍是中國社會保障建設中最薄弱的環(huán)節(jié)。為了適應深化社會保障體制改革的基本要求，實現(xiàn)國家多次提出的健全中國社會保障體系的宏偉目標，加強農(nóng)村社會保障體系建設方面問題的調查研究，無疑就顯得十分重要和必要。

一、我國農(nóng)村社會保障發(fā)展的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）我國農(nóng)村社會保障發(fā)展的現(xiàn)狀

“三農(nóng)”問題是困擾我國農(nóng)村現(xiàn)代化和國民經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的關鍵因素之一，盡管各級政府和學術界對如何解決“三農(nóng)”問題提出了許多看法，但是農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)民非農(nóng)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化并不是一朝一夕就可以實現(xiàn)的。農(nóng)村的發(fā)展水平?jīng)Q定著中國經(jīng)濟的總體發(fā)展水平，農(nóng)村問題得不到較好地解決，中國的國民經(jīng)濟發(fā)展就不可能實現(xiàn)大的跨越。黨的十六大提出了全面建設小康社會的綱領，全國人民正在為實現(xiàn)第三步戰(zhàn)略目標而奮斗。然而，不容忽視的是，在我國廣大農(nóng)村地區(qū)，仍然有相當比例和數(shù)量的農(nóng)民還沒有解決溫飽問題，他們的生活和生產(chǎn)狀況令人擔憂，農(nóng)村社會保障發(fā)展的滯后更是使這種狀況雪上加霜。因此，推進農(nóng)村社會保障的建設和發(fā)展，切實保障和增進農(nóng)民的利益，已迫在眉睫。

當前，我國農(nóng)村社會形態(tài)正在發(fā)生快速轉型，農(nóng)村發(fā)展變革中出現(xiàn)了一些新情況。一是農(nóng)村勞動力大量外流。農(nóng)村勞動力中有四分之一外出打工，他們是一支邊緣化的群體，基本權利與合法化權益無從保障。二是失地農(nóng)民持續(xù)增加。在現(xiàn)有農(nóng)民補償安置制度下，失地農(nóng)民的權益在很大程度上難以得到有效保障。三是小規(guī)模、分散性的農(nóng)戶經(jīng)營面臨新的風險。家庭聯(lián)產(chǎn)承包后，以家庭分散經(jīng)營為主的農(nóng)民，面臨自然風險、市場風險和就業(yè)風險等諸多壓力，在社會競爭中處于弱勢地位。四是農(nóng)村社會進入老齡化時期。農(nóng)村居民老齡化群體比重迅速增加，農(nóng)村老無所養(yǎng)成為嚴重的社會問題。五是農(nóng)村教育、衛(wèi)生等事業(yè)發(fā)展滯后，公共服務設施嚴重不足。

（二）我國農(nóng)村社會保障方面存在的問題

1.農(nóng)村社會保障體系不夠完整。我國社會保障體系由社會保險、社會救濟、社會福利、社會互助、優(yōu)撫安置和個人儲蓄積累等六個部分組成，社會保險是社會保障的核心。保險具有強制性，強調責、權、利對等，具有分散社會風險的功能。但是，構成社會保障體系核心的社會保險制度，目前在我國農(nóng)村還沒有真正建立起來。社會救濟、社會福利、社會互助、優(yōu)撫安置和個人儲蓄積累等幾個方面，情況就更加不容樂觀。

2.農(nóng)村出現(xiàn)了老齡化等一些新情況和新問題，亟待妥善解決，尋找對策。目前，農(nóng)村“家庭奉養(yǎng)、土地保障”為基礎的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式，正在受到越來越大的沖擊與挑戰(zhàn)。家庭養(yǎng)老一直是中華民族幾千年來的優(yōu)良傳統(tǒng)，自己養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老是現(xiàn)階段農(nóng)村養(yǎng)老的兩種主要形式，社區(qū)養(yǎng)老在農(nóng)村非常薄弱。今后隨著農(nóng)村家庭養(yǎng)老格局發(fā)生變化、養(yǎng)老養(yǎng)小矛盾加劇、無人照料老年人增多、孝道的調整力度減弱等問題產(chǎn)生，損害老年人權益等新情況必將增多。在這種養(yǎng)老狀況下，很大一部分農(nóng)村老人的生活缺乏必要的保障。而且，隨著人口老齡化程度的加深，農(nóng)村今后的養(yǎng)老問題除了需要村民自己有所準備外，最終還要靠政府予以妥善解決，這就需要靠政府的超前服務意識，做好大量前期的服務工作。

3.農(nóng)村社保體系建設嚴重滯后。農(nóng)村社會保障水平低，是貧困人口難以穩(wěn)定脫貧，農(nóng)村難以全面奔向小康的主要原因，已經(jīng)成為我國農(nóng)村市場化改革的瓶頸，這一問題如果得不到有效地解決，必將嚴重阻礙農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村社會的進步，影響農(nóng)村乃至我國整體經(jīng)濟的運行及社會穩(wěn)定，弱化各項改革措施的效果，不利于全面建設小康社會和加快推進現(xiàn)代化建設目標的實現(xiàn)。

4.立法不完善，建立農(nóng)村社會保障體系缺少法律支持。農(nóng)村中社會保障觀念不強，長期以來形成的“養(yǎng)兒防老”思想在農(nóng)村仍有相當?shù)氖袌?，農(nóng)村推行社會保障體系在思想觀念上有一定的難度。農(nóng)村經(jīng)濟基礎薄弱，尚未形成依靠科學技術為主要推動力的規(guī)模經(jīng)濟，我國幅員遼闊，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，不同地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟和農(nóng)民個人的經(jīng)濟能力相差懸殊，同一地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平也不盡相同，這就增加了建立農(nóng)村社會保障體系的實際操作難度。城鄉(xiāng)二元社會結構帶來的制度弊端，使農(nóng)村社會保障的需要和城鄉(xiāng)社會保障的銜接成為建立農(nóng)村社會保障體系的難點。缺少農(nóng)村社會保障的管理和監(jiān)督體制，將影響社會保障資金在運行過程中的保值增值和安全可靠。農(nóng)村社會保障體系建設，是一項涉及面廣，政策性強，難度較大的工作，制訂政策制度是一項緊迫的任務。到目前為止，我國還沒有一部專門關于社會保障的法律，沒有專門針對農(nóng)村社會保障的法規(guī)。由于缺乏法律規(guī)范與制度化的保障，農(nóng)村社會保障呈現(xiàn)了分割、多頭、各自為政的現(xiàn)象。農(nóng)村社會保障工作缺乏政策法律依據(jù)和嚴謹?shù)牟僮鞴芾沓绦?，只有極少數(shù)的省份通過當?shù)卣雠_了有關保障管理辦法，大部分地方難以將農(nóng)村低保工作列入政府的近期目標管理之中，地方財政安排資金預算缺乏依據(jù)。由于救濟方式無法可依，無章可循，缺乏規(guī)范統(tǒng)一的操作規(guī)程，隨意性大，在管理上缺乏制約機制，在資金管理和困難群眾的審核、審批上無章可循，容易出現(xiàn)漏保現(xiàn)象，個別地方甚至出現(xiàn)占用、挪用救助資金的情況，給社會帶來不應有的消極影響。

5.農(nóng)村醫(yī)療費用成為許多農(nóng)戶致貧返貧的直接原因。中國農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生條件薄弱，一直以來是農(nóng)村社會發(fā)展的瓶頸，農(nóng)民有病不敢去看，脫貧后因病致貧返貧現(xiàn)象普遍。尤其近幾年，城鎮(zhèn)醫(yī)療改革的步子邁得越來越大，而農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)因為經(jīng)費、設施以及醫(yī)護人員缺乏而與城市距離也越拉越大。

二、完善我國農(nóng)村社會保障體系對策

（一）加快立法

立法先行是社會保障制度作為社會政策和國家制度安排特征的具體體現(xiàn)。要加快農(nóng)村社會保障制度的落實，形成嚴密的網(wǎng)絡，國家就應盡快形成以全國人大制定的《農(nóng)村社會保障法》為總領的，并配備以各地方人大和地方政府的實施辦法為補充的法律體系，做到有法可依。

（二）多渠道多形式籌措農(nóng)村生活保障資金

建立農(nóng)村的社保體系，資金籌措是重要問題。國家和地方政府承擔著公共財政的職能，無論從其作為收入再分配的主體來講，還是從其維持社會穩(wěn)定及經(jīng)濟正常發(fā)展來講，都要求國家財政、地方財政在社會保障基金中承擔責任，需要盡快建立相應的社會保障制度，進行社會保障資金的積累儲備。政府在資金籌措方面應高度重視，拓寬思路，統(tǒng)一規(guī)劃。在農(nóng)村社會保障制度中的補貼資金應采取多元化方式，可考慮“稅保聯(lián)動”的形式，即國家和地方財政從稅收中提取一定比例的社保基金，其比例同農(nóng)民個人交納社保資金數(shù)額相銜接聯(lián)動，并且避免因政策變動所帶來的波動。除了個人繳納外，可建立穩(wěn)定的農(nóng)村社會保險經(jīng)費，其來源包括地方政府劃撥的專項經(jīng)費，上級財政對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)給予適當?shù)难a貼，設立專項公益金，籌措一定的社會捐助資金等。要吸取城市社保體系運行的經(jīng)驗，盡量縮短農(nóng)村社保資金的現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金制的轉化過程，使社會保障最大限度地發(fā)揮“豐收歉支”的社會穩(wěn)定作用，發(fā)揮經(jīng)濟調節(jié)器的功用。

（三）大力發(fā)展農(nóng)村合作醫(yī)療事業(yè)

當前，農(nóng)村合作醫(yī)療事業(yè)在經(jīng)費、人員、設施等方面問題比較突出，一定程度上影響了農(nóng)村經(jīng)濟的進一步發(fā)展。隨著一系列公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，進一步完善全國性公共衛(wèi)生醫(yī)療體系的緊迫性和必要性已不言而喻。社會各方面要對此高度重視，要大力推進農(nóng)村公共衛(wèi)生醫(yī)療事業(yè)的發(fā)展，要加強農(nóng)村衛(wèi)生服務體系建設，逐步建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和醫(yī)療救助制度，進一步完善“以防為主”的衛(wèi)生防疫體系和醫(yī)療保健體系，減少農(nóng)村爆發(fā)流行病的危險，使農(nóng)村醫(yī)療全面走向社會化，使農(nóng)民能夠享受更多的公共服務，從而確保農(nóng)村全面發(fā)展。

（四）解除農(nóng)村養(yǎng)老之憂

近年來，隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構的調整，生產(chǎn)社會化和市場化程度的提高，農(nóng)村勞動生產(chǎn)者的經(jīng)營風險不斷增大，原來以集體經(jīng)濟為基礎的保障體系，已不能適應市場經(jīng)濟條件下社會發(fā)展的需要。由于生產(chǎn)要素從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)流動，農(nóng)村每年有幾千萬勞動人口流向城市，農(nóng)村人口老齡化的進程已經(jīng)明顯高于城市。在人口老齡化高峰到來之前，我們如果不未雨綢繆，普遍建立以保障老年基本生活為目的的養(yǎng)老保險制度，將很難平穩(wěn)度過人口老齡化這一高峰。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，解決好農(nóng)村養(yǎng)老問題，就等于解決了中國大部分老年人的基本生活問題，安定了大多數(shù)人的心。農(nóng)民對社會保障制度具有強烈的渴望和參與需求。農(nóng)村經(jīng)濟體制改革以來，絕大多數(shù)農(nóng)村人口已解決溫飽奔向小康，我國農(nóng)村大部分地區(qū)已經(jīng)具備逐步建立低標準社會保險制度的條件，可以有效地增強農(nóng)村養(yǎng)老的安全性。實踐證明，在農(nóng)村有條件的地區(qū)建立社會養(yǎng)老保險制度，不僅必要，而且可行，真正落實好這一制度，這對解除農(nóng)民后顧之憂、落實計劃生育基本國策、引導農(nóng)民消費、積累建設資金、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定具有重要意義。

（五）嚴肅紀律，確保保險基金安全和保值增值

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險作為一項政府行為，有其必然性。隨著資金積累規(guī)模的增加，如何保證基金安全，保值增值，將是各地所面臨的首要問題。為此，需要制定嚴格的可操作性較強的政策法規(guī)，確保農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金按照國家規(guī)定的增值要求，實行專款專用。要充分發(fā)揮行政監(jiān)督、監(jiān)管和社會公開監(jiān)督的作用，對基金的使用情況加強追蹤檢查，嚴格控制基金流向，杜絕違規(guī)操作，對于膽敢以身試法者堅決予以查處。

（六）切實轉變政府職能

發(fā)展農(nóng)村社會保障事業(yè)是農(nóng)村的一項重要的公益事業(yè)，也是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展最最不可或缺的基礎條件。農(nóng)村公益事業(yè)在某種程度上反映了一個地區(qū)工作水平的高低。隨著我國農(nóng)村社會、經(jīng)濟發(fā)展新階段的到來，國家對于“三農(nóng)”問題更加重視，出臺了許多保證“三農(nóng)”利益的文件和法律，但由于一系列的原因，政府在農(nóng)村公益事業(yè)方面往往出現(xiàn)錯位、越位、缺位的問題，導致產(chǎn)生了農(nóng)村公益事業(yè)“撂荒”現(xiàn)象。應該講，農(nóng)村有著較為嚴密的行政組織，這種形式的組織對于發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)會起到不可或缺的積極作用，但隨著經(jīng)濟體制和行政體制改革的進一步深化，基層政權越位、缺位現(xiàn)象嚴重?；鶎咏M織需要盡快轉變工作職能，規(guī)范操作規(guī)程，依法進行行政管理，將基層干部從一些干不好、干不了、也不需干的繁雜事務中解脫出來，把精力放在制定規(guī)劃、政策服務、解決糾紛上，投入到為加大農(nóng)村產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后全方位的服務中去，投入建立農(nóng)村社會保障體系建設等農(nóng)村公益事業(yè)之中，做到凡是市場能辦到的決不代勞，凡是市場失靈的也絕不退縮，要為農(nóng)民進行全方位服務，盡力解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)急需的問題。

D632.1

A

1009-6566（2014）06-0046-03

2014-09-11

魏耀虎（1971—），男（回族），甘肅天水人，中共天水市委黨校副教授，研究方向為社會學、經(jīng)濟學。