馮曉麗，蓋甜甜

近年來，我國各種社會組織不斷發(fā)展壯大。據(jù)統(tǒng)計，截至2013年6月底，全國依法登記的社會組織有50.67萬個，其中社會團體27.3萬個，民辦非企業(yè)單位23萬個，基金會3 713個，從業(yè)人員超過1 200萬人。[1]社會組織不斷提升自己的整體實力，已經(jīng)成為政府職能轉(zhuǎn)移的主要承接者、社會政策的重要執(zhí)行者和社會服務的重要提供者，同時成為我國社會主義現(xiàn)代化建設中不可或缺的重要力量。2013年《十八屆三中全會公報》中明確提出“創(chuàng)新社會治理，激發(fā)社會組織活力”，把民間組織的建設提上了新的日程。本研究以民間組織中的體育組織為對象，將民間體育組織作為一個廣義的概念，既包含體育社團、體育民辦非企業(yè)與體育基金會，還包含未登記(既不在民政部門登記注冊也不在工商部門登記注冊)的公益性、互益性體育組織，運用新制度主義斯科特制度理論中的三要素來審視其發(fā)展的制度困境問題，試圖尋找當前我國民間體育組織更好、更快發(fā)展的突破口。

1 新制度主義的基本觀點

1.1 新制度主義概述

新制度主義理論在過去幾十年中在多個領(lǐng)域被迅速廣泛應用，已成為社會科學研究中的一個極具影響力的分析視角，但有關(guān)它的定義卻一直缺乏一個共同的說明和界定。March和Olsen(2005)認為，新制度主義指的是研究政治制度的一般進路(general approach)，包含一些有關(guān)制度特征和政治能動性(agency)、績效和變化之間關(guān)系的理論假設。

有學者認為，所謂的新制度主義[2]，應包含三個要素：一個是“制度”、一個是“主義”、一個是“新”。關(guān)于為什么是制度，這是常識性的問題。那就是因為所有的相關(guān)研究都是有關(guān)制度的，都關(guān)注制度是如何影響個體或組織的行為、制度是如何形成以及制度是如何變化的(Hall and taylor，1996)[3]。而對于“主義”而言，是因為這些研究都存在一個共同的“信仰”，這些信仰就是主義的核心內(nèi)容。大部分關(guān)于制度的研究都相信制度會對各種社會行為和結(jié)果產(chǎn)生實質(zhì)性的影響(institution matters)，制度使行為呈現(xiàn)出某種秩序和預見性(March and Olsen，2005；Sottan，Uslaner and Haufler，1998)。

縱觀各種有關(guān)新制度主義的解釋，新制度主義指的是一種理論取向。它認為制度會對各種社會行為產(chǎn)生有意義的影響，這里的制度不僅包括各種明確的實體要素，如組織、法規(guī)，還包括各種非正式的習俗、慣例、意識形態(tài)等觀念要素；它關(guān)注行為影響機制以及制度發(fā)展機制等問題。

1.2 新制度主義關(guān)注的主要問題

Hall和Taylor(1996)認為，新制度主義理論的核心內(nèi)容在于對三個基本問題的回答：首先，什么是制度；其次，制度是如何影響行為的；最后，制度是如何形成和變遷的。

如何理解和定義制度是區(qū)分新舊制度主義以及制度主義內(nèi)容各流派的一個重要指標。Campbell(2004)認為制度包含正式和非正式規(guī)則、監(jiān)控和實施(enforcing)機制以及意義系統(tǒng)，這些要素構(gòu)成了個體和組織運作與互動的基本情境；March和Olsen(2005)則把規(guī)則與行為結(jié)合起來解釋，而且突出強調(diào)了制度具有高度穩(wěn)定性的特征。他們認為，制度就是一套相對特久的規(guī)則和有組織的實踐(organized practice)，這些規(guī)則和實踐有相應的意義和資源系統(tǒng)作支撐，它們在外面對外部環(huán)境變化以及某些個體和組織特別偏好的時候能夠保持相對的穩(wěn)定性。

在這方面解釋最清楚的則是Scott。Scott(2001)對各種有關(guān)制度的理論進行綜合，認為其存在著三種類型的形態(tài)，而在一套復雜的制度中，這三種制度形態(tài)一般是同時存在的，它們共同構(gòu)成了這套制度的基本要素。這三種制度分別是管制性制度(regular)、規(guī)范性制度(normative)和文化- 認知制度(culture- cognitive)。另外一些不同的社會理論家也把管制性稱為規(guī)制性。

管制性制度是指那些必須要遵守的明確的法令規(guī)章；規(guī)范性制度是指那些大家認為應該這么做的規(guī)范、義務和責任；而文化- 認知制度則是指那些被廣泛接受的知識和特定的看問題的方式。它們共同構(gòu)成了制度的三個主要成分，是三根支撐制度的“柱子”(pillars of institutions)。[4]本研究中主要運用新制度主義的這三個要素對我國民間體育發(fā)展的制度困境進行綜合分析。

2 民間體育組織發(fā)展的制度困境分析

民間體育組織發(fā)展面臨的困境與目前存在的一些制度性因素密切相關(guān)。民間體育組織發(fā)展的困境主要包括：雙重管理體制的制度困境、草根民間體育組織的合法性制度困境、社會監(jiān)督與評估的制度困境等。

概括來說，民間體育組織發(fā)展中存在以下幾種缺陷：首先是先天性發(fā)展不足。一般的民間體育組織通常都是由體制內(nèi)、體制外以及內(nèi)外結(jié)合這三種途徑生成的，但是無論何種形式所生成的民間體育組織，政府都對其有重要的影響和制約。由體制內(nèi)所生成的民間體育組織帶有明顯的“官辦主義”色彩，這些民間體育組織在日常的組織管理中受政府有關(guān)部門影響較嚴重；而體制外和內(nèi)外結(jié)合所生成的草根民間體育組織由于其掛靠的是政府業(yè)務主管部門，各方面也會受到政府的限制和干涉，這一定程度上抑制了民間體育組織的發(fā)展與壯大。其次，組織內(nèi)部制度不健全。民間體育組織存在內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的生存能力與管理經(jīng)營能力不強、決策程序、財務制度不健全、資金短缺現(xiàn)象嚴重等問題，甚至會出現(xiàn)個別民間體育組織利用其合法身份謀取不正當利益。這些現(xiàn)象的發(fā)生不可能僅依靠政府力量來遏制，在這種背景之下便亟需一個健全的制度作為保證。

2.1 雙重管理體制的制度困境

雙重管理體制產(chǎn)生于20世紀80年代后期，是民政部門在社會團體歸口管理的實踐中形成的一種制度安排，在后來陸續(xù)頒布的關(guān)于社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會的相關(guān)法規(guī)中以法律的形式被加以強化，逐步發(fā)展成為中國民間組織管理的一項基本體制。[5]1986年6月，“社團管理司”更名為“民間組織局”，這一里程碑的事件標志著民間組織取得了合法身份。而后，國務院頒布了修訂之后的《社會團體登記管理條例》與《民辦非企業(yè)單位管理條例》，確立了民間組織由民政部門主管登記、業(yè)務主管部門負責日常管理的“分組登記、雙重管理”模式。2000年與2001年國家體育總局又分別在《社會團體登記管理條例》與《民辦非企業(yè)單位管理條例》的基礎(chǔ)上制定了《全國性體育社會團體管理暫行辦法》和《體育類民辦非企業(yè)登記審查與管理辦法》，以加強對全國性體育社團與民辦非企業(yè)單位的業(yè)務指導與管理，保障社團及民辦非企業(yè)單位依法行使行業(yè)管理職能，充分發(fā)揮其在體育改革與發(fā)展進程中的重要作用。

從Scott[6]的制度分析框架中，這些帶有明顯強制性的制度規(guī)定就屬于制度的管制性要素。Scott認為，從管制性制度要素這個角度來說，特定性為秩序或者模式的基礎(chǔ)存在著相應的管制規(guī)則，行為的合法性在于服從這些規(guī)則。同時這些規(guī)則伴隨著相應的利害關(guān)系結(jié)構(gòu)，組織或者個體出于工具性的行為邏輯，由于害怕、擔心而不得不服從于這些規(guī)則。換句話說，管制性制度要素對行為的影響是強迫的，人們之所以會采用某種特定的行為方式，那是因為規(guī)則要求這么做，而之所以要服從規(guī)則的要求，那是因為如果不這樣做就會受到懲罰(資源的剝奪)，反之則不僅不會受到懲罰，甚至會有獎勵(獲得資源)。這與理性制度主義的基本觀點以及March和Olsen (March and Olsen，1989；March，1994；March and Olsen，2004)所說的后果邏輯是基本一致的。

我國2013年3月正式頒布的《國務院機構(gòu)改革與智能轉(zhuǎn)變方案》明確宣告了雙重管理制度于當年年底正式終結(jié)，這使得民間組織進入門檻過高而又監(jiān)督不足和缺位的狀況基本得以解決?！斗桨浮愤€提出對于重點培育、優(yōu)先發(fā)展的行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)類社會組織，可以直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務主管單位的審查同意。[7]

目前就民間體育組織的發(fā)展情況來看，民政部門和業(yè)務主管部門存在著相互推讓責任的行為，制定的相關(guān)條例也只規(guī)定了登記的條件，并沒有明確民間體育組織的具體管理體制。而從對民間體育組織的把關(guān)登記注冊和管理需要承擔由此而帶來的一系列潛在責任的規(guī)定，以及其從“歸口登記”和“雙重管理”體制的運轉(zhuǎn)過程來看，這樣的制度安排實際上必然會導致兩個部門之間存在權(quán)力分散和責任規(guī)避的現(xiàn)象。[8]這不僅會嚴重阻礙民間體育組織的健康發(fā)展，也是導致其缺乏良好治理問題的重要原因。在民間體育組織快速發(fā)展的今天，與社會的需求相比，這種小范圍修修補補的改動還很不完善，也不能從根本上解決問題。登記和管理制度的局限性和滯后性仍是制約民間體育組織發(fā)展的最大制度和政策障礙。[9]

2.2 草根民間體育組織“合法性”制度困境

草根體育組織發(fā)展的關(guān)鍵問題是身份的認同。對于中國的各種社團來說必須同時爭取兩種合法性:“一種是來自政府的承認和信任，即官方合法性；另一種是來自社會的承認和信任，即社會合法性”[10]。

“合法性”概念是20世紀社會學和政治學中的一個核心概念，它受到了許多社會學家和政治學家的關(guān)注。其中韋伯(Weber，M.)對這一概念的闡釋影響尤其深遠。他曾將社會秩序的合法性基礎(chǔ)劃分為：傳統(tǒng)、感情的忠誠、對絕對價值的信念(對價值理性的信仰)以及對秩序符合法律的性質(zhì)的承認。[11]引申到民間體育組織中來，它的合法性指其組織宗旨、活動意圖及意義等方面，要符合由國家的政治價值所確定的政治秩序和政治規(guī)范的要求。由于我國民間體育組織具有“官民二重性”的特點，國家基于社會控制的治理目標，對其會有多重約束，若在制度上存在漏洞和缺陷，不均衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)和管理體制促使登記注冊的民間體育組織表現(xiàn)出強烈的合法性訴求。[12]

按照現(xiàn)行法規(guī)，我國民間組織管理制度可以概括為“歸口登記、雙重負責和分級管理”。[13]“歸口登記”是指除法律、法規(guī)明確規(guī)定免予登記的外，所有民間組織都須由民政部門統(tǒng)一登記；“雙重負責”即是民間組織管理由登記管理機關(guān)和業(yè)務主管單位分工合作，共同實施對民間組織的管理監(jiān)督；“分級管理”[13]是指依民間組織的規(guī)模，全國性、地方性民間組織分別由國務院和地方各級的登記管理機關(guān)及相應的業(yè)務主管單位負責管理監(jiān)督。另外我國民間體育組織管理條例內(nèi)容復雜籠統(tǒng)、技術(shù)細節(jié)粗糙、透明度不高、相關(guān)法律缺位，這一系列問題的出現(xiàn)，導致相關(guān)部門在執(zhí)行中存在嚴重的操作失當問題，因此我國民間體育組織的合法性問題主要在執(zhí)法層面。

目前，我國草根民間體育組織從人數(shù)、組織區(qū)域、舉辦活動等方面，已經(jīng)贏得了社會的承認與信任，具備了社會合法性。但從官方合法性來看，其合法性身份一直是其發(fā)展的最大困境。例如“黎明腳步組織”，這個以電話振鈴叫醒為服務形式，以晨跑為主要活動方式，具有非政府性、非營利性、公益性的草根體育組織，參與人數(shù)雖已超過了25萬，也已獲得民政部和體育總局領(lǐng)導支持，而且相關(guān)部門也已批準“黎明腳步·愛傳百城”百城百萬健康跑活動啟動，但“黎明腳步組織”目前還沒有注冊登記成為全國性的正式組織。這個組織因不具合法性，因而在發(fā)展方面帶來了許多限制與困難。

2.3 社會監(jiān)督與評估的制度困境

民間組織不斷壯大，并且逐步參與到公共事務中，使其知名度不斷提高。在這樣的背景下，它們雖然受到越來越多人們的關(guān)注，但其組織自身存在的問題也逐漸顯現(xiàn)出來，例如管理不規(guī)范、目標模糊、定位不準確、資源缺乏等，致使組織的治理環(huán)節(jié)問題重重。

民間組織管理中“失靈”的現(xiàn)象是最常見也最嚴重的問題，例如由桑蘭事件引出的中華體育基金會“2 000萬元事件”，以及包括中國國家隊運動員的體育保險資金1 000萬元在內(nèi)的數(shù)額較大的資金“不翼而飛”；“中國非營利性公益組織品牌”，青基會以及其希望工程在十余年內(nèi)累計接受海內(nèi)外捐款逾18.4億元，建立了7 800多所希望小學，卻被披露違反國家規(guī)定將“希望工程”捐款逾一億元，用于投資股票、房產(chǎn)及各類風險企業(yè)，并招致巨大虧損；宋慶齡基金會1 810萬元“丟失”事件；科技發(fā)展基金會原副秘書長違規(guī)運作資金，將基金會大量資金直接拆借給企業(yè)等，這些民間組織的重大經(jīng)濟問題嚴重損害了其社會形象。

2004年國務院頒布了《基金會管理條例》，首次在行政法規(guī)中提出了社會監(jiān)督問題，并圍繞基金會的運作和監(jiān)管，設計了較為科學的社會監(jiān)督原則和相應的制度安排，如明確公開透明原則，規(guī)定基金理事會的構(gòu)成比、成員限額和基本職責等。[14]然而，和西方部分國家已經(jīng)制定了較為完善的政策法規(guī)對社會組織及其行為加以保護、規(guī)制或監(jiān)管相比，在我國現(xiàn)行的條例中卻忽視了民間體育組織的社會監(jiān)督問題,特別是對于大量存在的轉(zhuǎn)登記、未登記的民間體育組織。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計分析，對于數(shù)十萬體育社會團體和體育與民辦非企業(yè)單位，社會監(jiān)督還是一個遠未解決的難題，并造成了對其進行監(jiān)管的“真空”。[15]所以在這一方面，相關(guān)部門在法律的制定上，應該將政府、社會和組織內(nèi)部監(jiān)督等予以全面考慮。

人類社會存在著各種秩序，不僅有明確要求服從的規(guī)則在影響著人們的行為，還存在著一些社會規(guī)范強制人們執(zhí)行。久而久之，人類的許多行為就并不是完全基于利益得失的理性計算而作出的，而是因為他們認為這些行為是“適當?shù)摹薄皯摰摹? March and Olsen，1989；March，1994；March and Olsen，2004)。Scott(2001)把這些社會規(guī)范看做是制度的一個重要組成內(nèi)容，社會規(guī)范更多的就是指內(nèi)化了的社會壓力，是一種對個體或組織具有約束力的社會期望。[16]借用Scott對規(guī)范性制度的分析，民間體育組織在實施社會監(jiān)督過程中，就應該考慮到一些社會責任和義務，即感知到一定的社會責任，而且這種監(jiān)督機制對他們的實施行為會產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。

但事實上，許多民間組織問題的不斷顯現(xiàn)，不僅破壞了其在人們心中的形象，而且嚴重影響了其后來資金的募集以及工作的開展。在這樣的背景下，社會公眾自然對體育及其他民間組織有了更高的要求，組織引入評估的呼聲日益高漲。只有運用科學而又有效的評估工具來逐步完善其治理結(jié)構(gòu)，才能為民間組織爭取更多的幫助。

民間體育組織同樣也需要在有效評估基礎(chǔ)上不斷完善其治理結(jié)構(gòu)，來提高自我管理和決策水平，為構(gòu)建和諧社會，實現(xiàn)體育大國向體育強國進程中更好地承擔公共責任。近年來，雖然民間體育組織數(shù)量逐年增加，尤其是出現(xiàn)了大量草根體育組織，但是其質(zhì)量沒有很大改觀，體育社團發(fā)展可謂良莠不齊。要想更好地培育與發(fā)展民間體育組織，就必須建立健全民間組織的評估體系，切實解決民間組織發(fā)展過程中的“短板”問題，使民間體育組織在數(shù)量增加的同時在質(zhì)量上也能有很大的提高。

3 我國民間體育組織發(fā)展的路徑選擇

3.1 由管制性制度轉(zhuǎn)向規(guī)范性制度，由權(quán)威治理轉(zhuǎn)向契約治理

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中對社會組織的管理提出了“正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權(quán)責、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。支持和發(fā)展志愿服務組織。限期實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)真正脫鉤，重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織，成立時直接依法申請登記。加強對社會組織和在華境外非政府組織的管理，引導它們依法開展活動”的總體要求，這就要求我國的民間體育組織的治理要由規(guī)制性制度轉(zhuǎn)向規(guī)范性制度，由權(quán)威治理轉(zhuǎn)向契約治理。

當制度依賴一種規(guī)范性基礎(chǔ)要素出現(xiàn)，此時所強調(diào)的制度還存在說明性、評價性和義務性的維度，這種制度就是規(guī)范性的規(guī)則。規(guī)范系統(tǒng)包括價值觀和規(guī)范。所謂價值觀就是指行動者所偏好的觀念或者所需要的、有價值的觀念，以及用來比較和評價現(xiàn)存結(jié)果或行為的各種標準。規(guī)范則規(guī)定事情應該如何完成，并規(guī)定追求所要結(jié)果的合法方式或手段。

在政府職能轉(zhuǎn)變的過程中，社會組織是承接政府放權(quán)和實施社會服務職能的主要載體，是輸送政府職能轉(zhuǎn)移的“毛細血管”。[17]在疏通“毛細血管”，壯大發(fā)展民間體育組織的同時，需加快其“去行政化”，由規(guī)制性制度轉(zhuǎn)向規(guī)范性制度，從而真正實現(xiàn)政社分離，為社會組織“松綁”。管理部門要著手開展取消和下放部分社會組織行政審批項目落實和銜接工作，切實規(guī)范審批行為，確保審批事項取消和下放后不出現(xiàn)管理脫節(jié)等問題。在正確處理政府和社會組織關(guān)系方面，要由權(quán)威治理轉(zhuǎn)向交易治理，以“契約”的形式推進民間體育組織權(quán)責明確、依法自治，以加快實施政社分開，及時釋放“推動政府職能轉(zhuǎn)變、激發(fā)社會組織活力”的信號。

3.2 以“文化- 認知”引領(lǐng)民間體育組織特色發(fā)展

在一個復雜的制度環(huán)境中，除了存在著管制性和規(guī)范性制度要素之外，一般都會存在著另外一個更為深層次的制度要素：“文化- 認知”制度要素。而這一要素行為者對其影響往往是無法察覺的，一般是通過大家認為是理所當然的認知圖式來實現(xiàn)的。換言之，制度對組織或個體行為的影響，除了通過利益機制強迫和有約束力的社會期望讓你這么做，還有就是一套正統(tǒng)的、被大家共享的認知范本和行為圖式來讓行為者“理所當然地”去這么做。之所以用“- ”將文化與認知鏈接起來就是因為外部的文化系統(tǒng)對制度的塑造作用。所以，這種制度影響就表現(xiàn)得更為有效和持久。[18]但文化- 認知層面的變革往往是最漫長的(Campbell,2004)，即Scott所說的文化認知制度要素的控制更為隱蔽、也更為有效。[19]

相對于規(guī)制性，規(guī)范性要素民間體育組織在文化認知層面表現(xiàn)得較弱，盡管有許多的政策文件向民間體育組織推介各種實施辦法，但當前基本還不存在一套或另外一些能被民間體育組織所共享的、能夠有效促進民間體育組織良性發(fā)展的認知圖式。反過來說，民間體育組織一旦在文化認知層面取得了優(yōu)勢，那么它的影響力就會變得更加有效和穩(wěn)固。

我國的民間體育文化源遠流長，影響深遠。隨著人民群眾生活水平的日益提高，全民健身意識普遍提高，充分發(fā)揮“文化- 認知”制度因素的作用，使其引領(lǐng)民間體育組織朝著中國特色的方向發(fā)展顯得更為重要和有現(xiàn)實意義。所以作為政府理應成為激發(fā)民間體育活力的主力軍。要關(guān)心體育民生，服務群眾，問需于民；要管政策、管規(guī)劃、管購買服務。在監(jiān)管體制上要逐步構(gòu)建一種由重登記管理轉(zhuǎn)為重日常管理，由重行政管理轉(zhuǎn)為文化管理的政府、市場、文化并重的全方位多元立體的監(jiān)管模式。作為民間體育組織自身來說，充分發(fā)揮體育文化- 認知的功能，讓體育文化成為群眾理所當然的認知圖式，使民間體育組織充分利用民間體育文化自身力量“理所當然”地來監(jiān)督、規(guī)范自身發(fā)展也應成為其路徑和模式。

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