原艷，王吉林

（天津科技大學(xué)法政學(xué)院，天津300222）

·法學(xué)研究·

我國(guó)公立高校董事會(huì)的法律地位及運(yùn)行機(jī)制研究

原艷，王吉林

（天津科技大學(xué)法政學(xué)院，天津300222）

高校董事會(huì)制度是起源于西方的一種高校治理機(jī)制，是以董事會(huì)為高校最高決策機(jī)構(gòu)的管理體制。作為高校體制改革的嘗試，自上世紀(jì)80年代起我國(guó)很多高校也引入了董事會(huì)制度。雖已經(jīng)過二十多年的發(fā)展，但我國(guó)的公立高校董事會(huì)制度并沒有充分發(fā)揮其作用，究其原因，主要是由于高校董事會(huì)的法律地位與運(yùn)行機(jī)制缺乏明確的法律規(guī)定，由此造成很多高校董事會(huì)有名無實(shí)。為了使我國(guó)公立高校董事會(huì)充分發(fā)揮其治理機(jī)制的作用，必須在法律中對(duì)高校董事會(huì)的地位及運(yùn)行機(jī)制做出明確的規(guī)定，使其有法可依，職責(zé)統(tǒng)一。

高校董事會(huì)；法律地位；運(yùn)行機(jī)制

高校董事會(huì)制度是以董事會(huì)為高校最高決策機(jī)構(gòu)的管理機(jī)制，是起源于英美大學(xué)的一種高校治理機(jī)制。由于歷史原因，建國(guó)后作為國(guó)家創(chuàng)辦的公辦教育機(jī)構(gòu)，我國(guó)高校沒有實(shí)行董事會(huì)制度。改革開放后，作為我國(guó)高等教育體制改革的嘗試，上世紀(jì)80年代我國(guó)引進(jìn)了高校董事會(huì)制度，不僅民辦采用董事會(huì)制度，很多公立高校也建立了高校董事會(huì)。經(jīng)過20多年的發(fā)展，公立高校董事會(huì)雖然在數(shù)量上有了很大的增長(zhǎng)，但是實(shí)踐中真正能發(fā)揮其治理作用的并不多。造成這個(gè)現(xiàn)狀的原因有很多，筆者將主要從我國(guó)公立高校董事會(huì)的法律地位和運(yùn)行機(jī)制兩方面分析其原因。

一、我國(guó)公立高校董事會(huì)法律地位與運(yùn)行機(jī)制的立法現(xiàn)狀與實(shí)證分析

（一）我國(guó)公立高校董事會(huì)法律地位與運(yùn)行機(jī)制的立法現(xiàn)狀

雖然高校董事會(huì)制度引進(jìn)我國(guó)多年，但我國(guó)對(duì)高校董事會(huì)并沒有明確的法律規(guī)定。2010年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》在教育體制改革部分提到“探索建立高等學(xué)校理事會(huì)或董事會(huì)，健全社會(huì)支持和監(jiān)督學(xué)校發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制?！边@是我國(guó)首次在國(guó)家教育政策的層面上提到了董事會(huì)。雖然從綱要看，我國(guó)鼓勵(lì)高校建立董事會(huì)制度，但是僅僅處于探索階段，并沒有關(guān)于高校董事會(huì)的法律地位與組織機(jī)制的制度設(shè)計(jì)。自此之后，我國(guó)法律依然沒有對(duì)高校董事會(huì)作任何規(guī)定，這無法可依的現(xiàn)狀直接導(dǎo)致我國(guó)現(xiàn)有公立高校的董事會(huì)法律地位及運(yùn)行機(jī)制各不相同。

（二）對(duì)我國(guó)公立高校董事會(huì)制度的實(shí)證分析

雖然我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)公立高校董事會(huì)制度沒有任何規(guī)定，但這一制度在公立高校中已經(jīng)實(shí)踐了數(shù)年。筆者從法律地位與運(yùn)行機(jī)制兩個(gè)方面對(duì)實(shí)踐中的公立高校董事會(huì)制度進(jìn)行分析。

1.對(duì)我國(guó)公立高校董事會(huì)法律地位的實(shí)證分析。筆者認(rèn)為分析現(xiàn)有公立高校董事會(huì)的法律地位應(yīng)該結(jié)合兩個(gè)要素進(jìn)行分析，首先要結(jié)合董事會(huì)與高校的關(guān)系分析其法律地位，其次根據(jù)其職能分析其法律性質(zhì)。據(jù)此，目前我國(guó)公立高校董事會(huì)主要以兩種模式存在：一是董事會(huì)作為高校的內(nèi)部機(jī)構(gòu)存在；二是董事會(huì)作為與高校平行的獨(dú)立的社會(huì)組織。筆者將結(jié)合現(xiàn)有公立高校董事會(huì)的現(xiàn)狀分析不同模式下董事會(huì)的職能。

董事會(huì)作為高校內(nèi)部機(jī)構(gòu)模式下董事會(huì)的職能。在董事會(huì)作為高校的內(nèi)部組織存在的模式中，有的高校董事會(huì)章程明確規(guī)定董事會(huì)是其內(nèi)部機(jī)構(gòu)，如江南大學(xué)董事會(huì)章程明確規(guī)定“董事會(huì)為學(xué)校非行政的常設(shè)機(jī)構(gòu)”，也有一些高校董事會(huì)章程雖沒有明確規(guī)定董事會(huì)是其內(nèi)部機(jī)構(gòu)，但根據(jù)章程內(nèi)容可以判斷董事會(huì)是其內(nèi)部機(jī)構(gòu)，如暨南大學(xué)董事會(huì)章程。這種模式下，校董事會(huì)雖然都屬于高校內(nèi)部機(jī)構(gòu)，但其職能并不完全一樣，主要可以分為有一定的法人事務(wù)決策權(quán)的董事會(huì)和無法人事務(wù)決策權(quán)的董事會(huì)。

有一定的法人事務(wù)決策權(quán)的董事會(huì)，其法人事務(wù)決策權(quán)主要體現(xiàn)在對(duì)校長(zhǎng)的提名權(quán)、審議校長(zhǎng)的工作報(bào)告、審定高校發(fā)展的重大事項(xiàng)等，這類高校董事會(huì)以汕頭大學(xué)最為典型，《汕頭大學(xué)校董會(huì)章程》規(guī)定的校董會(huì)的職責(zé)除了提名校長(zhǎng)和審議由校長(zhǎng)提名的副校長(zhǎng)和醫(yī)學(xué)院院長(zhǎng)人選的職權(quán)外，還包括對(duì)重大事務(wù)的決策和審議權(quán)，比如聽取審議校長(zhǎng)的工作報(bào)告，聽取財(cái)政預(yù)決算年度報(bào)告，審定大學(xué)發(fā)展基金、發(fā)展規(guī)劃綱要、校舍規(guī)劃設(shè)計(jì)等有關(guān)大學(xué)建設(shè)與發(fā)展等重大問題。

有的高校董事會(huì)僅僅是咨詢、評(píng)議和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)高校事務(wù)不具有決策性的職能。如南京師范大學(xué)董事會(huì)章程規(guī)定“董事會(huì)是為南京師范大學(xué)籌集辦學(xué)資金、提供管理決策咨詢、評(píng)議學(xué)校工作，以及通過提高辦學(xué)水準(zhǔn)為董事單位提供所需人才或其他服務(wù)的非常設(shè)機(jī)構(gòu)。”中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）董事會(huì)章程規(guī)定“董事會(huì)是學(xué)校秉承開放辦學(xué)的理念，不斷完善辦學(xué)體制，依法設(shè)立的決策咨詢與校務(wù)監(jiān)督單位?！边@種高校董事會(huì)成立的主要目的是吸引社會(huì)力量參與辦學(xué)，以便為高校提供籌資和產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的平臺(tái)，這樣的董事會(huì)不可能具有決策權(quán)的。

董事會(huì)作為與高校平行的獨(dú)立的社會(huì)組織模式下校董會(huì)的職責(zé)。這類校董會(huì)作為與高校平行的獨(dú)立的社會(huì)組織，其成立目的主要是為高校的發(fā)展籌集資金，為產(chǎn)學(xué)研合作牽線搭橋和為董事單位培養(yǎng)人才，如西北大學(xué)董事會(huì)章程規(guī)定“西北大學(xué)董事會(huì)是一個(gè)學(xué)校與熱心高等教育事業(yè)、關(guān)心西北大學(xué)改革與發(fā)展的政府領(lǐng)導(dǎo)，企事業(yè)單位、行政主管部門、社會(huì)公益機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)同志及海內(nèi)外知名人士與實(shí)業(yè)家組成的合作辦學(xué)的組織形式。”，其宗旨為“對(duì)學(xué)校的辦學(xué)方向、發(fā)展規(guī)劃、人才培養(yǎng)以及教學(xué)、科研等重大問題進(jìn)行咨詢、審議、指導(dǎo)和監(jiān)督，并以廣泛爭(zhēng)取辦學(xué)資金，增加有效投入，積極參與管理，加快科技成果的轉(zhuǎn)化與推廣等方式，推動(dòng)學(xué)校的改革、建設(shè)與發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)各界與西北大學(xué)在多種領(lǐng)域的廣泛合作?！边@種董事會(huì)是高校和關(guān)心該校的社會(huì)各界溝通的橋梁，與高校有著不可分割的聯(lián)系，但是從法律上看，它與高校沒有關(guān)系，從而對(duì)學(xué)校的事務(wù)也沒有任何決策權(quán)，更不可能是高校的最高決策機(jī)關(guān)。

結(jié)合以上對(duì)高校董事會(huì)職能的分析可知，我國(guó)的公立高校董事會(huì)法律地位可以分為三類：有一定法人決策權(quán)的高校董事會(huì)、無法人決策權(quán)的高校董事會(huì)、高校董事會(huì)是完全獨(dú)立于高校的社會(huì)組織。

2.對(duì)我國(guó)公立高校董事會(huì)運(yùn)行機(jī)制的實(shí)證分析。由于我國(guó)現(xiàn)有立法對(duì)高校董事會(huì)缺乏規(guī)定，因此實(shí)踐中公立高校董事會(huì)的運(yùn)行機(jī)制主要由各高校董事會(huì)的章程規(guī)定。下面筆者從我國(guó)公立高校董事會(huì)的組織機(jī)構(gòu)、職責(zé)及董事的權(quán)利與義務(wù)三方面分析其運(yùn)行機(jī)制。

（1）董事會(huì)的組織機(jī)構(gòu)。我國(guó)高校董事會(huì)的組織機(jī)構(gòu)因?qū)W校不同而包含不同的組成要素，有的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置很簡(jiǎn)單，有的組織機(jī)構(gòu)則比較健全。從目前各高校董事會(huì)的組織機(jī)構(gòu)看，高校董事會(huì)主要由董事會(huì)全體會(huì)議、常務(wù)董事會(huì)、秘書處和專門委員會(huì)組成。

董事會(huì)全體會(huì)議。該會(huì)議組織由全體董事組成，是董事會(huì)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，工作方式以會(huì)議為主，通常一年或三年召開一次董事全體會(huì)議。董事會(huì)的主要職責(zé)是選舉董事長(zhǎng)、副董事長(zhǎng)、常務(wù)董事，審議并批準(zhǔn)董事會(huì)章程，聽取學(xué)校年度工作匯報(bào)，審議董事會(huì)年度工作報(bào)告和年度工作計(jì)劃，審議董事會(huì)基金的財(cái)務(wù)報(bào)告，對(duì)學(xué)校的辦學(xué)方向、發(fā)展規(guī)劃、人才培養(yǎng)等重大問題進(jìn)行咨詢、審議、指導(dǎo)和監(jiān)督等。董事會(huì)全體會(huì)議一般任期四年，可以連選連任，由董事長(zhǎng)、副董事長(zhǎng)、董事組成。董事一般是自愿加入董事會(huì)的企業(yè)或個(gè)人，比如中國(guó)傳媒大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)董事會(huì)；也有由學(xué)校邀請(qǐng)的政府官員、工商界和學(xué)界的名人，如汕頭大學(xué)董事會(huì)。董事長(zhǎng)、副董事長(zhǎng)一般由董事會(huì)全體會(huì)議選舉產(chǎn)生，但是有個(gè)別學(xué)校的董事長(zhǎng)和副董事長(zhǎng)由政府直接任命或是由大學(xué)校長(zhǎng)兼任，比如暨南大學(xué)、云南大學(xué)、汕頭大學(xué)、西南交通大學(xué)等。

常務(wù)董事會(huì)。常務(wù)董事會(huì)成員一般由董事會(huì)全體會(huì)議選舉產(chǎn)生（極個(gè)別學(xué)校確定由董事長(zhǎng)、副董事長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)組成，如揚(yáng)州大學(xué)董事會(huì)），其在董事會(huì)全體會(huì)議閉會(huì)期間行使董事會(huì)職權(quán)。常務(wù)董事會(huì)一般每年召開一到兩次會(huì)議。不是所有的高校董事會(huì)都設(shè)置常務(wù)董事會(huì)，有的學(xué)校由董事長(zhǎng)或董事長(zhǎng)會(huì)議在董事會(huì)閉會(huì)期間行使董事會(huì)職權(quán)，如湘潭大學(xué)、南京師范大學(xué)董事會(huì)。

秘書處。秘書處是董事會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)董事會(huì)的日常工作，并加強(qiáng)學(xué)校和各董事會(huì)成員的聯(lián)系。秘書處對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)。秘書處設(shè)秘書長(zhǎng)、副秘書長(zhǎng)，人選一般由大學(xué)推薦，經(jīng)董事會(huì)認(rèn)可后由董事長(zhǎng)聘任。各高校的董事會(huì)均設(shè)有秘書處。

專門委員會(huì)。專門委員會(huì)負(fù)責(zé)董事會(huì)專業(yè)性較強(qiáng)的事務(wù)，比如汕頭大學(xué)董事會(huì)設(shè)立了財(cái)務(wù)委員會(huì)、學(xué)術(shù)發(fā)展委員會(huì)、校務(wù)發(fā)展委員會(huì)等。不過專門委員會(huì)不是必設(shè)單位，很多高校就沒有設(shè)立專門委員會(huì)，比如中國(guó)政法大學(xué)、蘇州大學(xué)等。

（2）董事會(huì)的職責(zé)

綜觀我國(guó)公立高校董事會(huì)的章程，可以發(fā)現(xiàn)高校董事會(huì)的職責(zé)因其地位的不同而有所差異，根據(jù)高校董事會(huì)是否具有法人決策權(quán)可分為兩類。

第一類，具有法人決策權(quán)的高校董事會(huì)的職責(zé)。根據(jù)其章程，這類高校董事會(huì)的主要職責(zé)為：1）提名大學(xué)校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)的人選；2）審議學(xué)校的工作報(bào)告，對(duì)學(xué)校的工作提出改進(jìn)意見；3）審定大學(xué)發(fā)展的重大事項(xiàng)，比如發(fā)展規(guī)劃、校舍規(guī)劃、科研基金的使用等；4）協(xié)助學(xué)?；I集資金，監(jiān)督資金及捐贈(zèng)款項(xiàng)的使用；5）協(xié)助學(xué)校開展國(guó)際學(xué)術(shù)交流，對(duì)外宣傳學(xué)校并提升學(xué)校形象。此類董事會(huì)以汕頭大學(xué)和暨南大學(xué)為典型。

第二類，不具有法人決策權(quán)的高校董事會(huì)的職責(zé)。這類高校董事會(huì)大多對(duì)高校工作只具有咨詢、審議和指導(dǎo)作用。依據(jù)其章程，校董事會(huì)的主要職責(zé)為：1）對(duì)高校的發(fā)展規(guī)劃、學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究及社會(huì)服務(wù)工作提出建議或進(jìn)行咨詢、審議、指導(dǎo)；2）協(xié)助學(xué)校籌措教育基金，接受各種捐贈(zèng)，并對(duì)資金和捐贈(zèng)的使用進(jìn)行監(jiān)督；3）指導(dǎo)、協(xié)調(diào)學(xué)校與董事單位的合作，促進(jìn)社會(huì)各界與學(xué)校的交流與合作，引進(jìn)重大科研課題與項(xiàng)目；4）制定、修訂董事會(huì)章程；5）選舉董事長(zhǎng)、副董事長(zhǎng)、常務(wù)董事等，聘任名譽(yù)董事長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)等。中國(guó)傳媒大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)董事會(huì)皆屬于此種類型。

除以上兩種典型做法外，還有一些高校在章程中沒有明確規(guī)定校董事會(huì)的職責(zé)，有的高校通過在董事會(huì)章程的總則部分對(duì)董事會(huì)的性質(zhì)進(jìn)行界定來暗示董事會(huì)的職責(zé)，比如湘潭大學(xué)董事會(huì)章程第二條規(guī)定“董事會(huì)對(duì)湘潭大學(xué)辦學(xué)中的重大問題進(jìn)行研究、咨詢和指導(dǎo)，對(duì)董事會(huì)基金籌集、投放進(jìn)行決策?！辈岩徊糠致氊?zé)交給了董事。有的高校干脆就沒有對(duì)董事會(huì)的職責(zé)進(jìn)行規(guī)定，比如揚(yáng)州大學(xué)，該類董事會(huì)的職責(zé)主要通過董事的權(quán)利與義務(wù)來體現(xiàn)。

（3）董事的權(quán)利與義務(wù)

由于我國(guó)高校的實(shí)際情況所限，在董事會(huì)章程里，部分高校的董事會(huì)職責(zé)和董事的權(quán)利義務(wù)是分開規(guī)定的，但是也有部分高校沒有規(guī)定董事會(huì)的職責(zé)而僅僅規(guī)定董事的權(quán)利與義務(wù)，這種類型董事的權(quán)利義務(wù)中有一部分實(shí)際上是董事會(huì)的職責(zé)，比如聽取審議學(xué)校工作報(bào)告、修訂董事會(huì)章程等。所以在這里筆者將不再贅述這一部分內(nèi)容。從各高校董事會(huì)的章程看，董事的權(quán)利義務(wù)基本上可以概括為以下內(nèi)容。

董事權(quán)利一般包括：1）優(yōu)先權(quán)，主要體現(xiàn)在優(yōu)先選聘畢業(yè)生、優(yōu)先選用學(xué)校的科研成果，優(yōu)先參與學(xué)校的工程、設(shè)備的招標(biāo)等；2）優(yōu)惠權(quán)，與學(xué)校創(chuàng)辦實(shí)體，享有校辦企業(yè)的優(yōu)惠政策，優(yōu)惠使用學(xué)校的科技成果，推薦學(xué)生；3）資源使用權(quán)，可以使用學(xué)校的圖書、網(wǎng)絡(luò)設(shè)備等資源；4）教育服務(wù)權(quán)，可以要求學(xué)校為董事單位提供教育培訓(xùn)和咨詢服務(wù)，與學(xué)校開展科研合作等；5）榮譽(yù)權(quán)，董事可以校史留名，可以獲得學(xué)校授予的榮譽(yù)稱號(hào)，被聘為客座教授、名譽(yù)教授等。

董事義務(wù)體現(xiàn)為全面支持高校發(fā)展的義務(wù)，主要有向高校提供資金、物質(zhì)或其它方面的幫助，優(yōu)先將科研課題或項(xiàng)目提供給高校，為高校與社會(huì)各界的聯(lián)系提供渠道，為高校學(xué)生實(shí)習(xí)提供實(shí)踐基地等。

從上述對(duì)董事會(huì)的職責(zé)、董事權(quán)利與義務(wù)的分析可以看出，除了少數(shù)有決策權(quán)的高校董事會(huì)外，我國(guó)大部分高校的董事會(huì)主要的功能就是為高校提供資金支持，提供科研合作的機(jī)會(huì)，充當(dāng)實(shí)踐基地等，而作為回報(bào)，學(xué)校提供自己的各種資源供董事優(yōu)先選擇，比如科研成果、學(xué)生錄取和就業(yè)等。從這個(gè)角度看，董事會(huì)僅僅是一個(gè)為高校尋找各種社會(huì)資源的中介，與我國(guó)高校引進(jìn)董事會(huì)制度作為高校管理機(jī)制的改革初衷是背道而馳的。

二、國(guó)外高校董事會(huì)法律地位與運(yùn)行機(jī)制的立法例

（一）英國(guó)高校的董事會(huì)制度

高校董事會(huì)制度發(fā)源于英國(guó)，其最初被稱為“評(píng)議會(huì)”，著名的牛津、劍橋大學(xué)都設(shè)立了由教職員工組成的最高管理機(jī)構(gòu)“大學(xué)評(píng)議會(huì)”。后來隨著英國(guó)高校管理制度的改革，高校董事會(huì)（也有人稱為理事會(huì)）取代評(píng)議會(huì)成為英國(guó)大學(xué)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。英國(guó)大學(xué)的管理制度也歷經(jīng)多次改革，現(xiàn)代英國(guó)的高校董事會(huì)制度主要是依據(jù)1988年的《教育改革法案》和1992年的《繼續(xù)教育和高等教育法案》確立的，關(guān)于董事會(huì)的組成、職責(zé)及運(yùn)行機(jī)制主要有各高校的章程規(guī)定。

英國(guó)大學(xué)崇尚自由，自設(shè)立大學(xué)以來大學(xué)均是獨(dú)立法人。作為獨(dú)立法人的治理模式，目前英國(guó)的高校普遍實(shí)施的是校務(wù)委員會(huì)和校董事會(huì)共同治理的模式。校務(wù)委員會(huì)是大學(xué)形式上的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，它主要負(fù)責(zé)學(xué)校與校外的聯(lián)系，而校董事會(huì)是大學(xué)的實(shí)際最高決策機(jī)構(gòu)，董事會(huì)成員一般由12至24人組成，大部分成員是地方教育部門、校友以及社會(huì)各界知名人士等。現(xiàn)代大學(xué)的董事會(huì)首屆成員由國(guó)務(wù)委員任命，以后新增成員則由董事會(huì)自己選舉產(chǎn)生，董事會(huì)主席在校外獨(dú)立董事中選舉產(chǎn)生。董事會(huì)每年舉行會(huì)議不少于4次，大量事務(wù)由下設(shè)的委員會(huì)完成。董事會(huì)的主要職責(zé)是制定大學(xué)的章程和確定大學(xué)的理念，批準(zhǔn)年度收支報(bào)告，保證學(xué)校資源的有效使用，聘任和解聘大學(xué)行政負(fù)責(zé)人，確定行政負(fù)責(zé)人的工資報(bào)酬[1]。由此可見，英國(guó)的高校董事會(huì)實(shí)際行使著高校的法人決策權(quán)。

（二）美國(guó)公立高校董事會(huì)制度

真正的高校董事會(huì)制度是從美國(guó)開始建立的，殖民地時(shí)期美國(guó)的私立高校當(dāng)時(shí)就設(shè)立了董事會(huì)，以哈佛學(xué)院為先河，美國(guó)獨(dú)立后公立大學(xué)也引進(jìn)了董事會(huì)制度。經(jīng)過一百多年的發(fā)展，美國(guó)高校董事會(huì)制度成為世界上最具特色的高校管理制度。最早哈佛實(shí)行的是董事會(huì)和院務(wù)委員會(huì)并存的雙軌制管理模式，鑒于二者間的矛盾不斷，后來耶魯學(xué)院建立了單一的董事會(huì)管理制度，此后成立的高等學(xué)校大都仿效耶魯。至此，美國(guó)高等學(xué)校的董事會(huì)制度基本上確立了下來。

在美國(guó)，各州憲法是設(shè)立公立高校主要法律依據(jù)，美國(guó)50個(gè)州中，有21個(gè)州依照憲法建立了一所或多所公立高校（或高校系統(tǒng)）。州憲法不僅授權(quán)成立高校，同時(shí)也是公立高校董事會(huì)組成、董事會(huì)的職責(zé)以及運(yùn)行機(jī)制等的法律依據(jù)。這類公立高校董事會(huì)是獨(dú)立的法人組織，具有法人資格。另外還有一些公立高校是根據(jù)州普通法律（如教育法）設(shè)立的，這類高校有的被授予法人地位，有的沒有被授予法人地位，因此前者的董事會(huì)具有法人權(quán)力，后者的董事會(huì)不具有法人權(quán)力?？偟膩碚f美國(guó)公立高校董事會(huì)大多是授權(quán)成立的法人組織[2]。

美國(guó)大學(xué)董事會(huì)機(jī)構(gòu)清晰，權(quán)責(zé)明確，其組織結(jié)構(gòu)基本相同。根據(jù)各州憲法或普通法律的規(guī)定，美國(guó)公立大學(xué)董事會(huì)的規(guī)模一般為5至25人，一般設(shè)1名主席，1至若干名副主席，1名秘書和1名司庫(kù)。公立高等學(xué)校董事會(huì)中常設(shè)專門委員會(huì)，依次為財(cái)政、執(zhí)行、學(xué)術(shù)事務(wù)、基建和土地管理、學(xué)生事務(wù)、發(fā)展和計(jì)劃等委員會(huì)[3]。

公立大學(xué)董事產(chǎn)生方式主要是由州長(zhǎng)委員會(huì)或州長(zhǎng)任命，有的高校還可要求現(xiàn)任董事推薦一到兩個(gè)候選董事且限于學(xué)生。公立高校的校長(zhǎng)往往是董事會(huì)的法定成員，其余董事會(huì)成員主要由校外人士和少數(shù)的校內(nèi)教師和學(xué)生組成，校外人士包括政府官員（如州長(zhǎng)）、議員、校友等。校內(nèi)人員與校外人員的權(quán)利、任期都不相同，校外人員具有充分的表決權(quán)，而校內(nèi)人員的表決權(quán)有時(shí)間限制；校外人員的任期長(zhǎng)于校內(nèi)人員。

董事會(huì)的職責(zé)包括決定學(xué)校的性質(zhì)、目標(biāo)和任務(wù)；制定中長(zhǎng)期規(guī)劃、發(fā)展戰(zhàn)略；為學(xué)校募集辦學(xué)經(jīng)費(fèi)；選拔任命校長(zhǎng)，考核監(jiān)督學(xué)校的管理工作等。由于公立高校經(jīng)費(fèi)主要來源于學(xué)費(fèi)和財(cái)政，所以其董事會(huì)職責(zé)主要是管理決策[4]。董事會(huì)主要通過全體會(huì)議和各個(gè)委員會(huì)會(huì)議來行使職責(zé)。公立大學(xué)董事會(huì)平均每年召開10次全體會(huì)議，集體決策會(huì)議的議題。為了保證信息透明和接受監(jiān)督，董事會(huì)會(huì)議一般對(duì)外開放，會(huì)議記錄副本也要上交到州長(zhǎng)委員會(huì)和州立法機(jī)關(guān)備案。經(jīng)過一百多年的發(fā)展與完善，美國(guó)公立高校的董事會(huì)制度比較成熟，既保證了政府和社會(huì)對(duì)高校的監(jiān)督，又充分尊重高校自治權(quán)，使得美國(guó)的高等教育一直處于領(lǐng)先地位。

（三）日本高校董事會(huì)制度

日本高校分為國(guó)立、公立和私立高校，分別為中央政府、地方政府和學(xué)校法人舉辦，其中以國(guó)立和私立高校為主。筆者在此探討的日本公立高校董事會(huì)制度主要以國(guó)立高校為例。在日本高校董事會(huì)一般稱為“理事會(huì)”。2003年日本啟動(dòng)國(guó)立大學(xué)獨(dú)立行政法人化改革，通過了《國(guó)立大學(xué)法人法》，自2004年實(shí)施。根據(jù)該法，日本全國(guó)89個(gè)國(guó)立大學(xué)法人一起成立，同時(shí)各自成立大學(xué)理事會(huì)，至此理事會(huì)制度才建立。

根據(jù)《國(guó)立大學(xué)法人法》，國(guó)立大學(xué)理事會(huì)是法人的最高決策機(jī)構(gòu)，由校長(zhǎng)、理事和監(jiān)事組成。校長(zhǎng)由學(xué)校的“校長(zhǎng)遴選會(huì)議”和聽證會(huì)選拔，由文部科學(xué)大臣任命，任期2-6年。校長(zhǎng)在對(duì)重要事項(xiàng)做出最終決策前，必須經(jīng)由理事進(jìn)行討論。理事由校長(zhǎng)任命，人數(shù)視法人的具體情況而定。理事的任期在不超過6年的范圍內(nèi)，由校長(zhǎng)決定（但不能超過校長(zhǎng)的任期），理事可以再次擔(dān)任。國(guó)立大學(xué)法人設(shè)立的理事常由幾名副校長(zhǎng)兼任，輔助校長(zhǎng)的工作，承擔(dān)人事安排、財(cái)務(wù)管理、產(chǎn)學(xué)官合作和國(guó)際交流等重要事項(xiàng)。監(jiān)事則由文部科學(xué)大臣任命，任期2年。國(guó)立大學(xué)法人設(shè)置兩名監(jiān)事，負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查國(guó)立大學(xué)法人履行職能的情況，并在必要時(shí)根據(jù)檢查結(jié)果向校長(zhǎng)或文部科學(xué)大臣匯報(bào)與建議，其中必須包含1名以上校外監(jiān)事[5]。校長(zhǎng)總理學(xué)校各項(xiàng)事務(wù)，理事的職責(zé)主要對(duì)校長(zhǎng)的決策進(jìn)行監(jiān)督審議，涉及的事項(xiàng)包括學(xué)校的中期目標(biāo)、中期計(jì)劃、年度計(jì)劃、預(yù)算制定、決算執(zhí)行以及教學(xué)科研機(jī)構(gòu)的設(shè)立和變更等重要事項(xiàng)。

與英美的高校董事會(huì)制度相比，日本的理事會(huì)成員主要由學(xué)校內(nèi)部人士組成，理事由校長(zhǎng)任命，因此政府和社會(huì)很少干預(yù)高校的管理；同時(shí)由政府任命的監(jiān)事負(fù)責(zé)對(duì)理事會(huì)進(jìn)行監(jiān)督，而不像英美高校一樣接受社會(huì)各界的普遍監(jiān)督。

通過以上對(duì)國(guó)外三種不同類型公立高校董事會(huì)制度的簡(jiǎn)要分析，我們發(fā)現(xiàn)不同的國(guó)家公立高校董事會(huì)的法律地位、人員產(chǎn)生方式、職權(quán)和工作方式等各具特色。當(dāng)然它們也有一些共性的東西，首先，董事會(huì)基本上都具有法人權(quán)力，對(duì)學(xué)校事務(wù)具有最高決策權(quán)；其次，校長(zhǎng)一般是董事會(huì)的法定成員，主要負(fù)責(zé)學(xué)校的行政事務(wù)的管理和董事會(huì)事務(wù)的執(zhí)行；第三，董事會(huì)都受到不同程度的監(jiān)督，如美國(guó)董事會(huì)會(huì)議的公開制度、日本理事會(huì)成員中的監(jiān)事制度等。

我國(guó)與國(guó)外的國(guó)情不同，我國(guó)高校的法律地位、組織機(jī)構(gòu)也有自己的特色，當(dāng)然不能完全照搬國(guó)外的董事會(huì)制度，但是我們可以學(xué)習(xí)借鑒其積極的內(nèi)容。

三、我國(guó)公立高校董事會(huì)法律地位與運(yùn)行機(jī)制存在的問題

通過以上對(duì)國(guó)外的公立高校董事會(huì)制度的分析，結(jié)合我國(guó)公立高校董事會(huì)制度運(yùn)行的實(shí)踐，筆者認(rèn)為高校董事會(huì)制度在我國(guó)公立高校中沒有發(fā)揮出它應(yīng)有的作用，主要原因如下。

（一）法律定位不明

《高等教育法》僅對(duì)高校黨委、校長(zhǎng)及教職工代表大會(huì)的權(quán)力、義務(wù)作了詳盡的闡述，尚未明確公立高校董事會(huì)的法律地位，這導(dǎo)致董事會(huì)與黨委的關(guān)系以及黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的關(guān)系難以厘清，董事會(huì)法律地位尷尬。

（二）董事會(huì)成員產(chǎn)生方式及權(quán)利與義務(wù)不明確

由于我國(guó)的法律對(duì)高等院校的董事會(huì)制度缺乏明確的規(guī)定，董事會(huì)成員的產(chǎn)生方式、權(quán)利與義務(wù)主要由各高等院校的董事會(huì)章程規(guī)定，而目前各高校董事會(huì)章程又各具特色。比如董事的產(chǎn)生方式，江南大學(xué)董事會(huì)章程只規(guī)定董事會(huì)成員的性質(zhì)和類別而沒有規(guī)定其產(chǎn)生的方式和程序；而中國(guó)地質(zhì)大學(xué)董事會(huì)章程則明確規(guī)定了董事的產(chǎn)生方式。再比如董事會(huì)的權(quán)利與義務(wù)，有的學(xué)校的章程規(guī)定的很詳細(xì)，把董事會(huì)的權(quán)利與義務(wù)與董事分開規(guī)定，而有的學(xué)校則籠統(tǒng)地將其概括為“董事的職責(zé)”，內(nèi)容上也寥寥幾條。另外大部分高校董事會(huì)章程對(duì)董事的權(quán)力與義務(wù)的規(guī)定主要圍繞著籌資、產(chǎn)學(xué)研、就業(yè)等內(nèi)容，很少能體現(xiàn)參與學(xué)校管理的職能等等。這些規(guī)定均不利于董事會(huì)及其成員發(fā)揮應(yīng)有的作用，導(dǎo)致實(shí)踐中很多高校的董事們對(duì)學(xué)校了解甚少，除了融資之外，對(duì)學(xué)校事務(wù)無法提供有效建議與指導(dǎo)。

（三）組織構(gòu)架松散，缺乏有效的管理機(jī)制

關(guān)節(jié)扭傷后，在皮膚無破損的情況下，局部可用冰塊或濕毛巾冷敷，以便促進(jìn)毛細(xì)血管收縮，減輕腫脹疼痛現(xiàn)象。扭傷時(shí)不能立即熱敷或亂揉，以免加重傷痛。扭傷24小時(shí)后，方可采取局部熱敷，以促進(jìn)受傷部位血液循環(huán)，盡快消腫。必要時(shí)可使用一些活血化瘀、消腫止痛的中成藥。對(duì)于重癥的關(guān)節(jié)扭傷，應(yīng)及時(shí)到醫(yī)院診療。（來源：科普中國(guó)）

由于法律缺位，導(dǎo)致高校董事會(huì)呈現(xiàn)出幾種不同的運(yùn)行機(jī)制。有的高校組織機(jī)構(gòu)比較健全，由董事會(huì)、常務(wù)董事會(huì)、專門委員會(huì)及秘書處組成，但是也有很多高校董事會(huì)沒有常務(wù)董事會(huì)和專門委員會(huì)。另外大部分高校董事會(huì)各組成部分之間聯(lián)系不夠緊密，缺乏有效的約束機(jī)制，比如對(duì)于不能履行職責(zé)的董事沒有規(guī)定處理辦法等。這些因素造成董事會(huì)工作效率低下，影響了其作用的發(fā)揮。

（四）缺乏有效監(jiān)督，忽視利益相關(guān)者權(quán)益

我國(guó)大部分高校董事會(huì)都沒有設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)董事會(huì)職責(zé)的行使缺乏有效的監(jiān)督。另外我國(guó)高校董事會(huì)組成主要以校外人士為主，沒有吸收校內(nèi)教師和學(xué)生的代表，這將導(dǎo)致董事會(huì)做決策時(shí)很少考慮師生的建議，易忽視高校廣大師生的利益，而高校師生才是高校立足的根本，如果忽略他們的利益，對(duì)高校的管理將有害無益。

四、完善我國(guó)公立高校董事會(huì)法律地位與運(yùn)行機(jī)制的對(duì)策建議

從國(guó)外高校的歷史和管理經(jīng)驗(yàn)看，董事會(huì)制度有利于學(xué)校自主辦學(xué)，有利于協(xié)調(diào)校方、教師和學(xué)生三方的關(guān)系與利益，其為高等院校的發(fā)展做出了重要的貢獻(xiàn)。我國(guó)既然已經(jīng)引入了董事會(huì)制度，那么就應(yīng)該結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，使之在我國(guó)公立高校中充分發(fā)揮作用，而不是讓其成為可由可無的擺設(shè)。為了讓董事會(huì)制度發(fā)揮其應(yīng)有的作用，當(dāng)務(wù)之急要加強(qiáng)法律建設(shè)，使其有法可依。我國(guó)的高等教育法是十幾年前頒布的，而我國(guó)的高等教育在此期間發(fā)生了很大的變化，無論是學(xué)校的數(shù)量還是規(guī)模都有了很大的增長(zhǎng)，學(xué)校與社會(huì)的關(guān)系也越來越密切，教師和學(xué)生的權(quán)益也越來越受到重視。在這個(gè)大前提下，我國(guó)的高等教育法也應(yīng)該進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷?。就高校管理制度而言，?yīng)該把董事會(huì)制度納入其中，使得高校董事會(huì)有明確的法律依據(jù)及具體的制度規(guī)范。筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)從以下幾方面對(duì)董事會(huì)進(jìn)行立法。

（一）明確董事會(huì)的法律地位

我國(guó)公立高校的法定領(lǐng)導(dǎo)體制是校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。高校董事會(huì)在這種體制下如何立足呢？是否能起到它應(yīng)有的作用呢？筆者認(rèn)為如何處理好黨委、董事會(huì)和校長(zhǎng)的關(guān)系是確定董事會(huì)法律地位的關(guān)鍵所在。首先就黨委與董事會(huì)的關(guān)系而言，公立高校是國(guó)家的高校，接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是基本原則，不能動(dòng)搖，因此高校董事會(huì)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)不容置疑，但是這并不代表校黨委要直接干預(yù)高校董事會(huì)的事務(wù)。校黨委全面負(fù)責(zé)校教職工及學(xué)生的黨建工作，確保辦學(xué)方向和戰(zhàn)略規(guī)劃符合黨和國(guó)家基本戰(zhàn)略綱領(lǐng)，董事會(huì)負(fù)責(zé)學(xué)校重大事務(wù)的決策、執(zhí)行與監(jiān)督，為了保證董事會(huì)的決策、活動(dòng)符合黨的原則與政策，校黨委有權(quán)就董事會(huì)的決策及活動(dòng)行使監(jiān)督權(quán)，針對(duì)其不符合黨的方針政策的行為提出質(zhì)詢并有權(quán)要求其改正。其次，就董事會(huì)與校長(zhǎng)的關(guān)系而言，我國(guó)公立高?？梢詫?shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。在那些建立了董事會(huì)制度的高校，應(yīng)該由董事會(huì)承擔(dān)其學(xué)校的宏觀管理工作，就學(xué)校的重大事務(wù)進(jìn)行決策、監(jiān)督，而校長(zhǎng)主要負(fù)責(zé)校內(nèi)日常行政事務(wù)，校長(zhǎng)對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，接受董事會(huì)的監(jiān)督、質(zhì)詢及建議。由此，在黨的領(lǐng)導(dǎo)不變的大前提下，公立高校完全可以設(shè)立以董事會(huì)為主的管理體制。當(dāng)然我國(guó)目前還不是所有的公立高校都有條件建立董事會(huì)制度，因此筆者建議高等教育法修改時(shí)，對(duì)于管理體制，可以確定兩種模式，一種是在沒有設(shè)立董事會(huì)的高校，繼續(xù)保持目前的黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，另一種就是已經(jīng)設(shè)立董事會(huì)的高校，實(shí)行黨委監(jiān)督下的董事會(huì)負(fù)責(zé)制。在董事會(huì)負(fù)責(zé)制的模式下，董事會(huì)是高校的最高決策機(jī)構(gòu)，董事長(zhǎng)是高校的法定代表人，校長(zhǎng)只是日常行政管理的負(fù)責(zé)人，而高校黨委是高校的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

（二）完善董事會(huì)成員的選任制度，明確其權(quán)利與義務(wù)

董事會(huì)成員的選任關(guān)系到董事會(huì)制度的發(fā)揮。西方國(guó)家高校的董事會(huì)成員一般來自政府、社會(huì)各界人士、教工、家長(zhǎng)代表。我國(guó)的公立高校是由國(guó)家設(shè)立的，董事會(huì)成員中一部分應(yīng)該由國(guó)家委派，同時(shí)為了體現(xiàn)高校的公共性，董事會(huì)成員除了代表政府的公職人員，還應(yīng)吸收教工代表、社會(huì)各界人士。教工代表可以由高校職工代表大選舉產(chǎn)生，社會(huì)各界代表可以從校友、著名的專家學(xué)者中選出。這樣的董事會(huì)成員能代表不同利益方，使得董事會(huì)的決策能滿足更多的利益需求，更易被執(zhí)行。對(duì)于董事會(huì)成員的選任程序應(yīng)該做到公平透明，以保證其公信力。董事會(huì)應(yīng)設(shè)立董事長(zhǎng)一名，由董事會(huì)選舉產(chǎn)生，經(jīng)黨委考察后，由教育行政部門委任，任期一般是四年，可以連任。

董事會(huì)的權(quán)利義務(wù)應(yīng)該在法律中明確規(guī)定。首先，就權(quán)利而言，除了目前的資助、產(chǎn)學(xué)研、就業(yè)等方面的權(quán)力外，還應(yīng)明確董事會(huì)的決策、監(jiān)督、任免權(quán)。董事會(huì)應(yīng)該對(duì)高校的重大事項(xiàng)，比如辦學(xué)方向、學(xué)科規(guī)劃、財(cái)政的預(yù)算決算等有決策權(quán)，對(duì)校長(zhǎng)的日常行政管理活動(dòng)及對(duì)董事會(huì)決策的執(zhí)行情況行使監(jiān)督權(quán)，對(duì)校長(zhǎng)及主要的中層領(lǐng)導(dǎo)有任免權(quán)。其次，就義務(wù)而言，為了更好的發(fā)揮董事會(huì)的義務(wù)，對(duì)董事義務(wù)的規(guī)定要具體，比如具體規(guī)定董事履行義務(wù)的方式和時(shí)間要求，同時(shí)要求董事制定決策時(shí)要盡到審慎義務(wù)，對(duì)不能履行義務(wù)的董事規(guī)定退出機(jī)制。

（三）健全董事會(huì)組織機(jī)構(gòu)，分工明確

首先，完善董事會(huì)會(huì)議制度。由于董事會(huì)成員來自于社會(huì)各方面，他們都有自己的本職工作，所以董事會(huì)的工作方式應(yīng)該是通過會(huì)議制度來實(shí)現(xiàn)的。結(jié)合高校的實(shí)際情況，法律可以規(guī)定，一年召開兩次董事會(huì)，如有特別原因，在符合條件的情況下，可以召集特別董事會(huì)會(huì)議。其次，由于高校的管理活動(dòng)涉及很多方面，比如教學(xué)、財(cái)務(wù)、后勤等，董事會(huì)下可設(shè)財(cái)務(wù)委員會(huì)、學(xué)術(shù)發(fā)展委員會(huì)、校務(wù)發(fā)展委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，明確委員會(huì)職責(zé)，設(shè)立常設(shè)委員。在董事會(huì)閉會(huì)期間，高校的具體事務(wù)可以由這些委員會(huì)負(fù)責(zé)。校長(zhǎng)負(fù)責(zé)日常行政工作，他可以直接與這些委員會(huì)常設(shè)委員溝通協(xié)調(diào)。再次，公立高等學(xué)校董事會(huì)應(yīng)對(duì)董事出席會(huì)議履行職責(zé)進(jìn)行制度上的約束，以保證董事會(huì)的正常工作。

（四）建立對(duì)董事會(huì)的監(jiān)督機(jī)制

除了完善董事會(huì)內(nèi)部組織機(jī)制外，還應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)董事會(huì)的外部監(jiān)督，以促進(jìn)董事會(huì)更好地履行職責(zé)。教育行政部門可以設(shè)立一個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其成員主要包括教工、學(xué)生代表和校外的專家學(xué)者，由他們對(duì)董事會(huì)不符合教育規(guī)律、損害學(xué)校和教職工、學(xué)生利益的行為進(jìn)行監(jiān)督，他們的意見可以作為對(duì)董事會(huì)工作的評(píng)價(jià)的重要因素，直接影響董事成員的繼任，從而形成對(duì)董事會(huì)的制約，保證董事會(huì)的決策有利于高校和師生的權(quán)益。

以上僅是筆者從學(xué)術(shù)探討的角度對(duì)高校的董事會(huì)制度提出的些微建議，最終董事會(huì)制度科學(xué)合理的建構(gòu)更多的還是要依靠高校的改革實(shí)踐來促進(jìn)。

[1]郭春發(fā)，孫霄兵.英國(guó)大學(xué)董事會(huì)制度的變遷[J].清華大學(xué)教育研究,2013，（4）:34.

[2]王綻蕊.美國(guó)公立高校董事會(huì)的法律地位評(píng)述[[J].比較教育研究，2006，（10）:58-60.

[3]劉寶存.美國(guó)公、私立高等學(xué)校董事會(huì)制度比較研究[J].高教研究，2001,（6）:5-51.

[4]American Association of University Professor.Statement on Government of Collage and Universities[R]. AAUPBulletin,1966,52:375-79.

[5]董澤宇.美、日大學(xué)董事會(huì)的特點(diǎn)及對(duì)我國(guó)的啟示[J]，外國(guó)教育研究,2011，（9）:52.

The Research on the Legal Status and Operation Mechanism of the Board of Public Colleges and Universities in Our Country

YUANYan,WANGJi-lin
（Law School,Tianjin University of Science and Technology,Tianjin 300222,China）

The board system is a kind of university governance mechanism originated in foreign countries,in which the board is the highest decision-makingbody.Since the 1980's,a lot ofcolleges and universities in our countryhave introduced the board systemas an attempt ofthe reformofhigher education system.Although the board system in our country has developed for more than twenty years,it did not work well in our public colleges and universities.The lack of the laws and regulations about the legal status and mechanism of the universityboard ofpublic colleges and universities is the main reason,which causes the board exists in name only.In order toenable the board in our countrytoplaythe role ofgovernance fully,we should regulate the status and operation mechanism of the board of public colleges and universities clearly,making it a legal basis and responsibilities unified.

the universityboard;legal status;operation mechanism

D922.16

A

1674-828X（2014）03-0035-07

（責(zé)任編輯：郭鵬）

2014-01-17

天津市教育科學(xué)規(guī)劃課題“法治視域中的高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：HE4013。

原艷，女，天津科技大學(xué)法政學(xué)院講師，主要從事國(guó)際經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究；

王吉林，男，天津科技大學(xué)法政學(xué)院教授，主要從事民商法學(xué)研究、教育法學(xué)研究。