孫佳穎，程寶庫

（1.天津商業(yè)大學(xué)法學(xué)院，天津300134；2.南開大學(xué)法學(xué)院，天津300071）

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論現(xiàn)行住房公積金制度的廢除

孫佳穎1，程寶庫2

（1.天津商業(yè)大學(xué)法學(xué)院，天津300134；2.南開大學(xué)法學(xué)院，天津300071）

住房公積金制度事實(shí)上對各地房價高漲起到了推波助瀾的作用?，F(xiàn)行住房公積金制度在解決我國城鎮(zhèn)居民住房困難的同時，已經(jīng)偏離了其最初的價值目標(biāo)，起到了扭曲公平與效率、促進(jìn)房地產(chǎn)市場“升溫”、限制居民消費(fèi)等負(fù)面效果。住房公積金制度推行的歷史條件已經(jīng)完全改變，通過改良方式無法根本改變現(xiàn)存弊端，建議廢除現(xiàn)行住房公積金制度，代之以其他的舉措。

住房公積金制度；負(fù)面效應(yīng)；路徑依賴

近年來，房地產(chǎn)市場的持續(xù)火爆發(fā)展成為我國社會經(jīng)濟(jì)生活中最引人矚目和最具爭議的現(xiàn)象，一路高起的商品住宅銷售價格不僅使很多普通工薪階層淪為“房奴”，更使許多剛剛步入社會沒有積蓄的年輕人望房興嘆，他們往往連基本的首付款都無力支付，不得不過著“蝸居”生活，房價持續(xù)走高的原因是多方面的，除了我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、居民收入水平不斷增加這些正面的助推因素外，不合理的財稅體制以及地方政府財政對房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的過度依賴等負(fù)面原因，更在其中發(fā)揮了推波助瀾的作用。統(tǒng)計顯示，2013年我國稅收總收入中，中央財政與地方財政所占比例為46：54；但在財政開支總額中，中央財政與地方財政的比例卻為15：85①。地方政府的稅收收入與其財政開支水平嚴(yán)重失衡，財政開支的巨大缺口主要依靠城市土地出讓金加以彌補(bǔ)，而要提高城市土地出讓金的收入水平就必須提高地價水平，若要提高地價水平當(dāng)然就要首先提高房價水平。地方政府促使房價上漲的背后有著沉重財政壓力轉(zhuǎn)化而來的急切動力。當(dāng)然，地方政府促使房價上漲的急切動機(jī)并不能憑空轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，由政府所推行的一系列助漲房價措施才是房價上漲的直接原因，這些措施通常包括大規(guī)模的舊城拆遷改造、以城市戶籍吸引外地購房者等。本文所關(guān)注的是助推房價上漲的另一個重要因素——我國現(xiàn)行的住房公積金制度。關(guān)于住房公積金制度對我國房地產(chǎn)市場到底發(fā)揮何種作用，目前有少數(shù)學(xué)者對其進(jìn)行了關(guān)注研究，但是他們的研究還存在一定的局限性，本文將對這一問題發(fā)表自己的觀點(diǎn)，并以此為基礎(chǔ)討論我國現(xiàn)行住房公積金制度的廢除。

一、現(xiàn)行公積金制度及其價值目標(biāo)

計劃經(jīng)濟(jì)時代的住房建設(shè)被視為非生產(chǎn)性支出，負(fù)責(zé)國民經(jīng)濟(jì)和基礎(chǔ)建設(shè)投資計劃編制的政府對住房建設(shè)投資缺乏足夠動力，住房建設(shè)投資力度有限。而在住房配置領(lǐng)域通過基本無償?shù)呐浣o制來解決城鎮(zhèn)居民住房需求，這種體制被稱為“福利分房”，福利分房的規(guī)模受制于有計劃的建設(shè)規(guī)模，忽視了與居民實(shí)際住房消費(fèi)需求的契合。長期以來這一體制的弊端積累了大量的住宅“欠賬”，1978年全國人均建筑面積僅為3.16平方米，缺房戶達(dá)869萬戶,占當(dāng)時城鎮(zhèn)總戶數(shù)的47.15%[1]。1980年4月，鄧小平同志首次系統(tǒng)提出要開展市場化的住房市場改革，拉開了我國以住房私有化、住房市場化和住房貨幣化為方向的城鎮(zhèn)住房制度改革序幕。1991年上海市借鑒新加坡中央公積金制度，圍繞如何解決住房建設(shè)投資與消費(fèi)資金融匯，提出了住房公積金制度。這一制度很快為各地政府紛紛效仿，并在全國推廣開來。1994年國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，在政策上強(qiáng)調(diào)全面推行住房公積金制度。1999年國務(wù)院頒布《住房公積金管理?xiàng)l例》，從法律上確定了我國的住房公積金制度。

《住房公積金管理?xiàng)l例》第2條第2款規(guī)定：住房公積金是指國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會團(tuán)體（以下統(tǒng)稱單位）及其在職職工繳存的長期住房儲金。它由職工個人與所在單位共同負(fù)擔(dān)，以職工月工資為基數(shù)，按照規(guī)定比例按月繳存指定銀行，設(shè)立專門賬戶，專門用于個人購買、建造、翻建、大修自住住房。

自住房公積金制度產(chǎn)生起，在住房體制改革進(jìn)程中，政府就一直將其居于房改規(guī)劃的核心地位，強(qiáng)調(diào)其能夠解決實(shí)踐中住房投資與資金來源的核心問題。中央政府希望通過住房公積金制度的全面推行，實(shí)現(xiàn)三個方面的價值目標(biāo)。

第一是鼓勵全國的購房儲蓄。計劃經(jīng)濟(jì)時代的住房分配被視為實(shí)物福利，不存在購房行為。房改實(shí)施之后，購房成本由個人負(fù)擔(dān)，但由于住宅的高價值性要求居民必須預(yù)先為購房做資金準(zhǔn)備，并且這一支出必然會占居民消費(fèi)支出很大一部分，這就可能會使得個人因偏好不同而放棄這種存留。因此通過設(shè)立住房公積金制度由政府干預(yù)，強(qiáng)制居民定期繳納，鼓勵居民住房儲蓄。

第二是降低居民購房成本。長期以來我國一直推行低工資制度，1991年全國職工年均工資僅為2365元，大部分城鎮(zhèn)職工承擔(dān)著巨大的購房壓力②。住房公積金制度一方面要求單位必須為職工配繳一部分的公積金，另一方面允許居民以繳存的住房公積金為擔(dān)保，以較商業(yè)銀行貸款低得多的利率開展借貸，其后每月可直接通過公積金賬戶還款，從而降低購房成本。

第三是鼓勵職工購房，刺激房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)。計劃經(jīng)濟(jì)體制下政府是城鎮(zhèn)住宅建設(shè)的單一主體，居民也將住房供應(yīng)看做國家的義務(wù)，沒有購房習(xí)慣；而住房公積金制度的強(qiáng)制繳納規(guī)則將國家、企業(yè)和個人都納入住房建設(shè)的籌資渠道中，?？顚Ｓ玫脑瓌t引導(dǎo)居民購買住房，從而可以有力促進(jìn)房地產(chǎn)建設(shè)，推動我國的房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)，并帶動建材、物業(yè)、家居用品等一系列相關(guān)生產(chǎn)、消費(fèi)和服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對國民經(jīng)濟(jì)也能起著重要的帶動作用。

二、現(xiàn)行住房公積金制度的實(shí)施效果

在各省仿效和國家層面的政策推動下，住房公積金制度得以在全國范圍內(nèi)迅速建立。2002年國務(wù)院修訂《住房公積金管理?xiàng)l例》，2005年建設(shè)部、財政部和中國人民銀行出臺《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》進(jìn)一步完善我國的住房公積金制度體系，形成了具有中國特色的國家、單位、個人三者結(jié)合的住房保障機(jī)制。住房公積金制度發(fā)展至今已有近20年的歷史，從發(fā)展現(xiàn)狀來看，已經(jīng)取得了巨大的歷史成績。

從適用范圍看，住房公積金制度的適用人群已經(jīng)擴(kuò)大到城鎮(zhèn)單位聘用的進(jìn)城務(wù)工人員，城鎮(zhèn)個體工商戶、自由職業(yè)人員。從運(yùn)行結(jié)果看，2008年全國住房公積金實(shí)際繳存職工人數(shù)為7745.09萬人，全國住房公積金繳存總額達(dá)到20699.78億元，繳存余額為12116.24億元。同時，截至2008年末，全國住房公積金提取總額為8583.54億元，并累計為961.17萬戶職工家庭發(fā)放個人住房貸款10601.83億元③。房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的支柱產(chǎn)業(yè)之一，房地產(chǎn)開發(fā)的繁榮與火爆呈現(xiàn)前所未有的局面。2009年全國住宅開發(fā)投資達(dá)到25618.7億元，全國城鎮(zhèn)人均居住面積已經(jīng)上升至22平方米，極大地改變了我國城鎮(zhèn)住宅供給不足的狀況，配合其他住房保障措施，一定程度解決了長期面臨的城鎮(zhèn)居民住房困難問題。

但是近年來住房公積金制度的弊端也逐漸為人們所認(rèn)知。2006年11月世界銀行發(fā)布的《中國經(jīng)濟(jì)季報》中對住房公積金制度在實(shí)際運(yùn)行中公平性與資金使用效率問題提出了批評④。之后國內(nèi)對這一個方面的研究逐漸升溫，中央政府也開始重新對住房公積金制度進(jìn)行功能再定位和價值評價。結(jié)合已有研究成果，在肯定住房公積金制度歷史成績的前提下，筆者認(rèn)為現(xiàn)行住房公積金制度的實(shí)施也產(chǎn)生了以下三個方面的負(fù)面效應(yīng)。

（一）實(shí)施效果對公平與效率的負(fù)面影響

住房公積金制度的具體內(nèi)涵包括住房公積金的歸集、提取和放貸三個環(huán)節(jié)，單個職工向受托銀行按月繳存，一定時間后可以根據(jù)賬戶余額進(jìn)行提取，并可以借助歸集的公積金總額開展借貸，解決個體短期內(nèi)資金的匱乏。但在實(shí)際運(yùn)行過程中，這一制度隱含的扭曲公平與降低效率的負(fù)面效應(yīng)就顯現(xiàn)出來。

1.歸集和繳存環(huán)節(jié)造成的問題

一方面，現(xiàn)行住房公積金制度的覆蓋率參差不齊，根據(jù)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部提供的數(shù)據(jù)，2008年全國住房公積金覆蓋率仍不足70%，各省區(qū)的覆蓋率比例存在較大差異，上海、北京、天津、廣東等東部發(fā)達(dá)地區(qū)的覆蓋率一般都達(dá)到了70%以上，但是廣大的中西部城市的覆蓋程度則明顯落后，例如河南省2005年住房公積金覆蓋率僅為34%，廣西省2007年的公積金覆蓋率也還不到40%⑤。

另一方面，在已覆蓋的范圍內(nèi)，各省市、各單位執(zhí)行的繳存比例和繳存最高限額存在巨大差異。2005年頒布的《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》第2條規(guī)定：設(shè)區(qū)城市（含地、州、盟）應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會發(fā)展情況，統(tǒng)籌兼顧各方面承受能力，嚴(yán)格按照《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定程序，合理確定住房公積金繳存比例。單位和職工繳存比例不應(yīng)低于5%，原則上不高于12%；采取提高單位住房公積金繳存比例方式發(fā)放職工住房補(bǔ)貼的，應(yīng)當(dāng)在個人賬戶中予以注明?！霸瓌t上”使得實(shí)際上部分地區(qū)的繳存比例超過12%，對于地方政府而言，出于刺激住房需求的考慮，他們往往傾向于提高這一比率，而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份明顯比率更高。各地繳存限額的差距更為明顯，例如佛山市的住房公積金最低繳存限額為142元，最高繳存限額4722元，兩者相差33倍；貴陽市繳存額最高行業(yè)是最低行業(yè)繳存額的179倍，人均繳存額最高單位是最低單位的411倍⑥。

由于公積金的繳納直接與工資掛鉤，單位需要至少為職工負(fù)擔(dān)50%，因此，公積金的繳存直接與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平和單位效益相關(guān)。而法律并沒有對公積金的繳存做出強(qiáng)制規(guī)定，這種靈活性就使得區(qū)域之間，單位之間都存在差異，對個人而言則是制度福利的享受不均。對于那些應(yīng)該納入而未能納入住房公積金制度的人群，他們無法享受這一住房保障措施。而對于已經(jīng)納入制度內(nèi)的職工而言，則會產(chǎn)生實(shí)質(zhì)上的貧富差距拉大效果。同時，根據(jù)1999年《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于住房公積金、醫(yī)療保險金、養(yǎng)老保險金征收個人所得稅問題的通知》的規(guī)定：企業(yè)和個人按照國家或地方政府規(guī)定的比例提取的住房公積金，不計入個人當(dāng)期的工資、薪金收入，免予征收個人所得稅。由于住房公積金的繳存是以工資為基數(shù)按比例繳存，中低收入職工繳存的公積金數(shù)額有限，得到的稅收優(yōu)惠也有限。但是對于高收入者來說，則可以獲得高額減免。這種工資越高收益越大的制度結(jié)構(gòu)顯然違背了住房補(bǔ)貼“高收入者不補(bǔ)貼，中低收入者少補(bǔ)貼，最低收入者多補(bǔ)貼”的原則。對于單位而言，根據(jù)《住房公積金管理?xiàng)l例》第23條的規(guī)定：單位為職工繳存的住房公積金，機(jī)關(guān)在預(yù)算中列支，事業(yè)單位由財政部門核定后，在預(yù)算中或費(fèi)用中列支，企業(yè)在成本中列支。因此住房公積金制度往往成為發(fā)放“變相福利”的途徑之一，也為單位和個人避稅找到了合法依據(jù)，直接造成了地方稅收的流失。

2.提取環(huán)節(jié)和借貸環(huán)節(jié)產(chǎn)生的問題

一方面，我國現(xiàn)有的住房公積金使用率并不高，且區(qū)域差異較大。住房公積金的使用率是指個人提取總額、個人貸款余額與購買國債余額之和占繳存總額的比例。2008年全國住房公積金使用率為72.81%。沿海和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于住房公積金個人購房貸款發(fā)放率普遍較高，資金運(yùn)用率平均達(dá)到75%以上，而廣大的中西部地區(qū)，住房公積金總體資金運(yùn)用率平均不足50%[2]。

另一方面，住房公積金的借貸環(huán)節(jié)隱藏著分配不公的現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計2008年我國參加公積金繳存的職工7745萬人，當(dāng)年發(fā)放貸款131.13萬筆，僅占住房公積金儲戶總數(shù)的1.7%。這就意味著大多數(shù)公積金儲戶并未使用公積金貸款業(yè)務(wù)。究其原因，高收入階層職工和低收入階層職工使用公積金貸款的能力存在巨大差異，低收入階層職工利用公積金貸款的能力嚴(yán)重不足——商業(yè)銀行在公積金貸款業(yè)務(wù)的審批過程中通常會把低收入階層職工歸為低償債能力和高違約風(fēng)險客戶。全國人大代表朱海燕在2008年“兩會”上指出，目前全國住房公積金個人貸款有44.9%發(fā)放給了繳納額排在前20%的人群。

理論上住房公積金繳存人都有平等的權(quán)利申請公積金貸款，但是實(shí)踐中權(quán)利的行使條件卻是不平等的。公積金繳納額高的職工即作為銀行的“優(yōu)質(zhì)客戶”，享有更優(yōu)越的條件使用公積金貸款；相反公積金繳存低的職工則作為“劣質(zhì)客戶”，在使用公積金貸款方面受到諸多限制。其結(jié)果是，公積金繳存額較高的客戶成為利用公積金貸款的“贏家”，而公積金繳存額低的職工因經(jīng)常不符合貸款資格條件而成為“輸家”。也就是說公積金貸款制度為繳存額高的職工提供了福利，而繳存額低的職工卻很難分享這種福利。他們所繳納的公積金存款主要成為銀行用以向“優(yōu)質(zhì)客戶”發(fā)放貸款的資金基礎(chǔ)，他們實(shí)際上淪為福利的輸送者。

（二）過分刺激購房需求并助推房價上漲

由于各地公積金覆蓋率和歸集規(guī)模的不平衡，公積金制度對房地產(chǎn)市場的推動作用在東部各個發(fā)達(dá)城市表現(xiàn)較為明顯。理論上，住房公積金提取和借貸行為是實(shí)現(xiàn)公積金制度住房保障職能的正常途徑。但偏高的公積金繳存比例以及在房價上漲預(yù)期推動下形成的過度使用公積金信貸趨向則是對房地產(chǎn)市場的過分刺激。以上海市為例，2009年上海市住房公積金個貸發(fā)放額達(dá)566.04億元，而當(dāng)年住房公積金歸集額為264.50億元[3]。住房公積金貸款規(guī)模已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過當(dāng)年歸集額。天津、北京、青島等城市的住房公積金貸款比率也已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過銀行界公認(rèn)的75%的貸款警戒水平⑦。

造成這一現(xiàn)象的原因在于現(xiàn)行制度下住房公積金繳存人存在著積極使用住房公積金貸款的偏好。首先我國地方政府強(qiáng)烈的動機(jī)刺激房地產(chǎn)市場增長，因此他們傾向于保持寬松的公積金貸款政策。針對住房公積金貸款政策，大多數(shù)城市只是對申請人償還能力和自籌資金比率有相關(guān)限制，對最低繳存年限和最低繳存額度并未做嚴(yán)格規(guī)定，對貸款限額也因各地資金充裕程度而調(diào)整[4]。例如上海市2006年試行的城鎮(zhèn)職工住房公積金貸款操作規(guī)范中關(guān)于“貸款條件”一項(xiàng)規(guī)定：“申請住房公積金貸款的自愿繳存者應(yīng)符合下列條件：1.借款申請人申請住房公積金貸款前六個月，正常連續(xù)足額繳存住房公積金。選擇按季、按半年繳存方式的，在申請住房公積金貸款前均滿足正常連續(xù)足額繳存住房公積金六個月的條件；2.借款申請人是購買、建造、翻建、大修自住住房的產(chǎn)權(quán)人；3.借款申請人申請住房公積金貸款，自籌資金不得低于規(guī)定的比例：（1）申請購房貸款時，一手房（含次新房）的自籌資金不低于申請貸款抵押物價值的20%，二手房的自籌資金不低于申請貸款抵押物價值的30%；（2）申請建造、翻建、大修貸款時，自籌資金不低于建造、翻建、大修住房全部工程款的30%；4.借款申請人具備有效的購買、建造、翻建、大修自住住房的合同；5.借款申請人有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入和償還貸款的能力，無公積金債務(wù)并且無尚未還清的數(shù)額較大、可能影響公積金貸款償還能力的其他債務(wù)。根據(jù)這一規(guī)定申請人可以很容易達(dá)到條件。

其次，住房公積金貸款利率較商業(yè)住房貸款利率一般低1.5個百分點(diǎn)，因此但凡能用公積金貸款購買住房的職工就不會選擇商業(yè)貸款，這也造成了實(shí)踐中個人越來越青睞使用住房公積金貸款的趨向。

再次，根據(jù)《住房公積金管理?xiàng)l例》第5條規(guī)定：“住房公積金應(yīng)當(dāng)用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房，任何單位和個人不得挪作他用?！睂τ诰用穸詢H有唯一的使用途徑。居民繳存的住房公積金只能享受相當(dāng)于商業(yè)銀行同期三個月存款的利率，利息收益很低。近年來我國消費(fèi)品價格持續(xù)上揚(yáng)，居民存在很強(qiáng)的“防通脹”情緒，而房地產(chǎn)投資正好具有良好的防通脹效應(yīng)，因此使用住房公積金貸款投資房地產(chǎn)成為一種潮流。

因此，對繳存人而言，積極申請住房公積金貸款是理所當(dāng)然的事情。而這種偏離了正常需求的貸款量注定將會使更多的資金涌入房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。尤其是利用住房公積金貸款購買二套房及其以上的行為，使得住房公積金制度起到了加速房地產(chǎn)市場“升溫”的效應(yīng)。

（三）抑制居民消費(fèi)能力

住房公積金繳存比例最初實(shí)施時為3%，現(xiàn)在則上升至最低不低于5%，原則上不超過12%，而許多單位的公積金繳存比率超過12%。加上單位配繳的份額，公積金的繳存額在許多單位都達(dá)到相當(dāng)可觀的水平。對于職工個人而言，這等于每月都有一筆不菲的收入被固定在住房公積金存款賬戶中，實(shí)質(zhì)上降低了職工可靈活支配的收入水平，抑制了有效消費(fèi)需求。

不僅如此，因?yàn)樽》抗e金制度具有刺激房價上漲的效應(yīng)，公積金制度實(shí)施的結(jié)果必然使職工購房成本上升。高起的房價使大量購房者淪為背負(fù)沉重貸款負(fù)擔(dān)的“房奴”，他們?yōu)榱藘斶€銀行住房貸款而被迫節(jié)省在其他消費(fèi)項(xiàng)目上的開支，這就進(jìn)一步抑制了他們的消費(fèi)能力。

長期以來國內(nèi)居民消費(fèi)能力不足一直是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一塊短板。我國作為消費(fèi)品制造業(yè)大國產(chǎn)品銷售主要依賴外部需求，但在后金融危機(jī)時代，國際市場需求疲軟，發(fā)達(dá)國家針對我國的出口商品實(shí)施各種貿(mào)易保護(hù)措施，對外貿(mào)易陷入困境。這就對改變現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、拉動內(nèi)需提出了迫切要求。因此，住房公積金制度對居民消費(fèi)的抑制顯得不合時宜。

三、現(xiàn)行住房公積金制度的出路

近年來，理論界和實(shí)務(wù)界都認(rèn)同現(xiàn)行住房公積金制度存在著很大的弊端，中央和地方政府已經(jīng)開始了對公積金制度的改進(jìn)。2008年7月22日國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的國家發(fā)改委《關(guān)于2008年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見》中明確提出，住房公積金制度的改革與完善是經(jīng)濟(jì)體制改革中的一個重點(diǎn)內(nèi)容。2008年12月國務(wù)院辦公廳發(fā)出的《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》中提出，選擇部分有條件的地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn),在確保資金安全的前提下,將本地區(qū)部分住房公積金閑置資金補(bǔ)充用于經(jīng)濟(jì)適用房等建設(shè)。2009年10月,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等七部委發(fā)布《關(guān)于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》，利用住房公積金閑置資金支持保障性住房建設(shè)的試點(diǎn)工作正式啟動。同時對《住房公積金管理?xiàng)l例》的再次修訂也在籌劃之中。各地政府也開展了對住房公積金制度改革的探索，試圖拓寬公積金歸集余額的使用渠道。如廣州市住房公積金管理中心就曾經(jīng)醞釀將住房公積金與養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險合并融合一起，形成大社保體系。顯然主管機(jī)構(gòu)的改革更注重于如何擴(kuò)大覆蓋率、加強(qiáng)監(jiān)督管理、提高資金使用效率等事項(xiàng)。

而縱觀大部分學(xué)者對我國公積金制度的建議，也主要是力圖改良現(xiàn)有制度，在保留制度框架的前提下改變某些制度細(xì)節(jié)。一部分學(xué)者提出了整體性的改革建議，如汪利娜提出將住房公積金管理中心改組為政策性住房合作銀行，以其為核心建立政策性住房金融體系[5]；王家庭提出建立以自愿為基礎(chǔ)的合作住房儲蓄銀行制度[6]；陳杰提出的組建一個全國性的住房公積金管理中心，歸集全國范圍內(nèi)的沉淀資金，支持保障性住房建設(shè)等等[7]。也有一部分學(xué)者針對現(xiàn)行住房公積金制度的具體運(yùn)行提出局部改良建議，如李斌提出擴(kuò)大公積金覆蓋面，把私營企業(yè)、集體和個體企業(yè)從業(yè)者乃至流動勞動人口也包括在內(nèi)[8]，傅勇建議對使用和貸款政策微調(diào),扭轉(zhuǎn)低收入者在公積金的繳納和使用上的邊緣化[9]；馮俊提出應(yīng)加快允許住房公積金的異地流通[10]等。這些學(xué)者往往堅(jiān)持這樣的論點(diǎn)：認(rèn)為住房公積金制度在中國經(jīng)過近20年的摸索和發(fā)展，符合我國國情，在其發(fā)展過程中積累了難得的品牌，鍛煉了一批專業(yè)隊(duì)伍，歸集了巨大的資金池，不應(yīng)該就這么輕易放棄。公積金其實(shí)還是新生事物，要繼續(xù)鼓勵。目前雖有種種問題，但只要妥善改造，內(nèi)在效率的提高和服務(wù)社會公益的潛力都十分巨大。

但是筆者認(rèn)為，住房公積金制度發(fā)展到現(xiàn)在已經(jīng)不具備當(dāng)初設(shè)立時的歷史條件。當(dāng)前我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民收入水平使得強(qiáng)制繳納住房儲蓄的制度顯得不合時宜，日漸成熟的資本市場為房地產(chǎn)企業(yè)提供了廣闊的融資平臺，旺盛的居民購房需求為房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了廣闊的市場空間，商業(yè)銀行充裕的流動性為購房貸款提供了充足的資金保證。而為了抑制房價過快上漲有必要為房地產(chǎn)市場降溫，本文上述分析已經(jīng)表明公積金制度無疑是房地產(chǎn)市場的增溫劑，無論如何對其進(jìn)行改良，其作為房地產(chǎn)市場增溫劑的本質(zhì)都不會改變。也就說在今天的歷史條件下，住房公積金制度沒有存在的必要性。相反取消這一制度不僅可以起到給房地產(chǎn)市場降溫的作用，還有利于國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整，合理引導(dǎo)住房消費(fèi)及投資，提高居民的消費(fèi)能力，避免國家稅收的不當(dāng)流失，提高國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量和效率。

當(dāng)然取消公積金制度并不是可以一蹴而就的，根據(jù)諾斯的路徑依賴?yán)碚?，制度變遷有類似于物理學(xué)中的慣性，一旦進(jìn)入某一路徑（無論是“好”還是“壞”）就可能對這種路徑產(chǎn)生依賴。一旦人們做了某種選擇，就好比走上了一條不歸之路，慣性的力量會使這一選擇不斷自我強(qiáng)化，并讓你輕易走不出去[11]。公積金制度涉及多方面的利益，無論是改革還是廢止都將是困難重重。但是努力挽救一項(xiàng)已經(jīng)不合時宜的制度必將付出巨大的經(jīng)濟(jì)和社會成本，與其花費(fèi)巨大的代價讓它改良，不如以更大的勇氣終結(jié)其使命，從而為第十二個五年規(guī)劃的艱巨改革掃清一項(xiàng)過時的制度障礙。

筆者還認(rèn)為配合住房公積金制度的終結(jié)，應(yīng)當(dāng)代之以下幾種舉措：1.將現(xiàn)存的住房公積金余額歸入居民儲蓄賬戶；2.將已經(jīng)存在的的住房公積金貸款合并納入普通商業(yè)住房貸款范疇，并由國家予以適當(dāng)貼息以保護(hù)貸款人的既得利益；3.對首次購買住房的新購房者一次性補(bǔ)貼或國家貼息貸款；4.將現(xiàn)行職工個人公積金繳存額及單位配套公積金繳存額一并納入職工的工資收入；5.適當(dāng)提高工薪收入個人所得稅起征點(diǎn)，將現(xiàn)行公積金制度所包含的稅收優(yōu)待利益保留給職工。筆者相信輔以這些配套舉措公積金制度所涉及的各方面利益基本上可以得到平衡，平穩(wěn)終結(jié)現(xiàn)行住房公積金制度，應(yīng)不會遭遇太大的阻力。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國國家統(tǒng)計局官方網(wǎng)站。

②數(shù)字摘自中國統(tǒng)計年鑒1992.

③⑥數(shù)據(jù)來源：中央政府門戶網(wǎng)站。

④世界銀行：中國經(jīng)濟(jì)季報，2006年11月，17-18．

⑤數(shù)據(jù)來源：住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部官方網(wǎng)站。

⑦綜合北京市、天津市、青島市住房公積金制度管理中心數(shù)據(jù)獲得。

[1]陳杰.中國住房公積金的制度困境與改革出路分析[J].公共行政評論，2010，（3）:93.

[2]周江.進(jìn)一步完善我國住房公積金制度[J].中國金融，2008，（11）:58.

[3]上海市住房公積金管理中心.上海市住房公積金

2009年度運(yùn)行分析報告[EB/OL].上海市公積金網(wǎng)

http://cms.shgjj.com/gjjcms/html.do/22338.html.

2013-09-13.

[4]汪利娜.德國的住房儲蓄銀行與中國的公積金——政策性住宅金融的國際比較[J].中外房地產(chǎn)導(dǎo)報. 2000，（7）:32.

[5]汪利娜.中國住房保障制度構(gòu)建與改革建議[R].中國社會科學(xué)院報告.2008.37.

[6]王家庭.建立中國住房儲蓄銀行的構(gòu)想[J].理論學(xué)刊，2004，（4）：36-39.

[7]同[1]，113-115.

[8]李斌.分化的住房政策——一項(xiàng)對住房改革的評估性研究[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社.2009.163.

[9]傅勇.住房公積金首先姓“公”，不能僅僅作為強(qiáng)制儲蓄[EB/OL].中國證券網(wǎng).2006年12月16日.http: //www.cnstock.com/paper_new/html/2006-12/16/ content_50947671.htm.2013-09-14.

[10]馮俊.住房與住房政策[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2009.257.

[11]（美）R·科斯，A·阿爾欽，D·諾斯等.財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集[M].劉守英譯.上海：上海人民出版社，1994.24.

On the Abolition of the Housing Fund System

SUNJia-ying1,CHENGBao-ku2
(1.Law School,Tianjin University of Commerce,Tianjin 300134,China; 2.Law School,Nankai University,Tianjin 300071,China)

The housing fund system plays an incentive role in the escalating the house price all around China. The current housing fund system,as it solved the urban residents'housing difficulties.At the same time it has deviated fromits original object,with the side effect ofdistortingfairness and efficiency,boostingthe warm-up of real estate market,and restricting the residents'consumption.The underlying historical condition for the enforcement of housing fund system has totally changed,so it is time for us to abrogate the current housing fund system and apply substitute measures,since the improvement of method can not fundamentally change the existingdrawbacks.

the housingfund system;side effect;path dependence

D922.18

A

1674-828X（2014）03-0042-06

（責(zé)任編輯：張穎）

2014-05-13

孫佳穎，女，天津商業(yè)大學(xué)法學(xué)院講師，南開大學(xué)法學(xué)院2012級國際法專業(yè)博士研究生，主要從事國際法學(xué)研究；程寶庫，男，南開大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要從事國際經(jīng)濟(jì)法研究。