楊緋

論學(xué)校國庫集中支付制度存在的問題與完善

楊緋

國庫集中支付制度作為管控行政、事業(yè)單位資金流向以及保證國有資產(chǎn)安全的方式，在現(xiàn)代財(cái)政管理體制中發(fā)揮了巨大作用。該制度自推行以來，從根本上改變了學(xué)校賬戶核算的方法，對(duì)工作帶來了挑戰(zhàn)。學(xué)校的行業(yè)特殊性致使該制度在施行過程中存在著不少問題，學(xué)校必須不斷改革和完善國庫集中支付制度，提高財(cái)務(wù)管理能力。

學(xué)校 國庫集中支付制度問題

公共財(cái)政體制的建設(shè)，極大程度上轉(zhuǎn)變了政府在經(jīng)濟(jì)行為過程中扮演的角色，從參與者到服務(wù)者的角色轉(zhuǎn)型中，提出了國庫集中支付制度，更好地監(jiān)督事業(yè)單位資金使用情況。2005年以來我國學(xué)校逐步引入了國庫集中支付制度，在制度施行的過程中不斷總結(jié)遇到的問題，建立適合教育行業(yè)具有特色的國庫集中支付制度。

一、學(xué)校國庫集中支付制度施行背景

隨著學(xué)校培養(yǎng)目標(biāo)以及工作方式上的改變，舊的財(cái)政管理方法已經(jīng)制約了學(xué)校在財(cái)務(wù)管理上的效率，同時(shí)也降低了政府對(duì)單位資金使用情況的了解。過去財(cái)政管理上存在的問題主要有以下幾個(gè)方面：

1.賬戶分散。過去財(cái)政部門將資金撥付行政、事業(yè)單位使用時(shí)對(duì)賬戶沒有統(tǒng)一嚴(yán)格的要求，各單位在賬戶的使用上存在著差異化，甚至有的單位還存在多個(gè)支付賬戶。以前單位工作職能較為簡單，資金使用量較少，弊端并未對(duì)財(cái)政資金使用造成太大影響。如今隨著學(xué)校擴(kuò)招以及快速發(fā)展，工作內(nèi)容豐富化、資金使用多元化，原有的分散賬戶導(dǎo)致資金使用效率降低，同時(shí)增大了財(cái)政部門對(duì)資金去向的了解難度。另外，財(cái)政部門將資金撥付學(xué)校，撥付資金量難以準(zhǔn)確估計(jì)，資金不足影響學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)，而過多的資金又增加了財(cái)政部門的資金壓力，同時(shí)閑置了資金，降低了資金的使用效率。

2.缺乏有效監(jiān)督。賬戶分散的弊端帶來了監(jiān)督管理上的困難。原先分散的賬戶使得學(xué)校在自身控制資金上增加了工作量，而復(fù)雜且多層次的賬戶往往存在著隱形賬戶的可能，為學(xué)校濫用資金，改變資金使用用途提供了可能。財(cái)政部門因?yàn)橘~戶分散且復(fù)雜，在信息傳遞以及反饋上不能及時(shí)有效，在信息反饋慢以及真實(shí)性難以保證的情況下，財(cái)政專項(xiàng)資金使用的效果和效率也難以評(píng)判?？傊?，國庫集中支付制度施行以前，財(cái)政部門難以及時(shí)、準(zhǔn)確把握資金在下級(jí)單位使用的效果，在監(jiān)督和指導(dǎo)上未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

3.缺乏程序約束。過去學(xué)校在申請(qǐng)資金時(shí)并未有太多程序上的要求，往往是學(xué)校以某個(gè)項(xiàng)目需要資金為由，書面向上級(jí)單位提交資金使用說明。在這個(gè)過程中，學(xué)校對(duì)項(xiàng)目資金需求量未做理性的預(yù)算，并且財(cái)政部門也未對(duì)學(xué)校該項(xiàng)目資金需求量進(jìn)行較為嚴(yán)格的核查。整個(gè)資金的申請(qǐng)以及批準(zhǔn)存在著較大的主觀性，貪污舞弊的風(fēng)險(xiǎn)較易滋生。學(xué)校申請(qǐng)到的專項(xiàng)資金進(jìn)入了不同的分散賬戶，為了解專項(xiàng)資金的去向造成了難度。在這種管理體制下，專項(xiàng)資金被挪用和擠占極易造成國有資產(chǎn)的流失。

二、學(xué)校國庫集中支付制度存在的問題

1.宏觀層面。

（1）政策制度不匹配。國庫集中支付制度主要涉及行政、事業(yè)單位資金使用過程前后應(yīng)遵循的相關(guān)規(guī)定，是會(huì)計(jì)制度以及公共財(cái)政體制下的一個(gè)環(huán)節(jié)。從這可以看出，雖然國庫集中支付制度規(guī)定了單位資金使用過程中應(yīng)注意的問題，然而從會(huì)計(jì)制度和財(cái)政規(guī)定上卻難以找到相應(yīng)的依據(jù)。資金使用屬于財(cái)務(wù)管理的一個(gè)環(huán)節(jié)，同時(shí)也是會(huì)計(jì)活動(dòng)中的支付行為。在我國之前法律背景下，學(xué)校履行制度主要有《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》和《行政單位會(huì)計(jì)制度》，然而這兩個(gè)制度在法律效力上缺乏權(quán)威性。除了權(quán)威性上的不足外，以上兩個(gè)制度還存在著極為嚴(yán)重的滯后性。目前施行的《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》從2013年初開始執(zhí)行，然而回顧較早之前版本的執(zhí)行時(shí)間，已經(jīng)要追溯到1997年。在將近16年的發(fā)展和改變中，我國的《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》未做出任何的修改，而這段期間也恰逢學(xué)校教育多媒體化，學(xué)校固定資產(chǎn)隨著擴(kuò)招也在快速增長?？梢园l(fā)現(xiàn)，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)促進(jìn)國庫集中制度在法律效力上的提高，同時(shí)對(duì)相關(guān)規(guī)定和制度及時(shí)更新，使得國庫集中制度有法可依、有法可循。

（2）預(yù)算流于形式。相比于分散賬戶時(shí)期下行政、事業(yè)單位使用資金，國庫集中支付制度在資金使用過程中強(qiáng)調(diào)了預(yù)算的重要性。然而在實(shí)踐過程中，發(fā)現(xiàn)資金申請(qǐng)過程中的預(yù)算逐步流于形式，未能發(fā)揮有效管理資金、提高資金利用效率的作用。首先，學(xué)校預(yù)算編制缺乏科學(xué)性。學(xué)校行業(yè)較為封閉，會(huì)計(jì)人員以前未接受過編制預(yù)算培訓(xùn)，在項(xiàng)目資金預(yù)算時(shí)缺乏科學(xué)的論證和合理的估計(jì)，使得預(yù)算的可操作性和價(jià)值性都大幅度下降。財(cái)政部門以不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)念A(yù)算對(duì)學(xué)校撥付資金，也未能體現(xiàn)出預(yù)算在國庫集中支付體制下應(yīng)發(fā)揮的作用。其次，不準(zhǔn)確的預(yù)算會(huì)增加事后的工作，降低工作效率。當(dāng)預(yù)算資金大于實(shí)際需要資金時(shí)，資金在學(xué)校專用賬戶上滯留，一方面增加了資金被貪污舞弊、挪用占用的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面閑置資金也損失了時(shí)間價(jià)值；當(dāng)預(yù)算資金不足時(shí)，學(xué)校會(huì)繼續(xù)申請(qǐng)追加資金的撥付。然而這個(gè)過程較為瑣碎，預(yù)算指標(biāo)需要重新設(shè)計(jì)，并且需要長時(shí)間等待，加重了自己與審批機(jī)構(gòu)的工作量。

2.中觀層面。

（2）缺乏思想認(rèn)識(shí)。國庫集中支付制度在學(xué)校執(zhí)行已經(jīng)有十多年的歷史了，這段期間，學(xué)校會(huì)計(jì)人員逐漸認(rèn)識(shí)并對(duì)制度有了一定的了解。該制度打破了過往資金使用管理單一化的特點(diǎn)，對(duì)會(huì)計(jì)人員的個(gè)人能力提出了更高要求。會(huì)計(jì)人員較為閑散的工作習(xí)慣受到了國庫集中支付制度的約束，但是部門人員并未從思想上接受改變，沒有不斷學(xué)習(xí)提高自身能力來適應(yīng)制度的改變。上述人員固守自身利益，使得國庫集中支付制度的效果大打折扣。上述問題根源于會(huì)計(jì)人員在思想上對(duì)集中支付制度的認(rèn)識(shí)不夠，工作量的增加和工作內(nèi)容的復(fù)雜化降低了會(huì)計(jì)人員工作積極性。

（2）缺乏銀行懲罰機(jī)制。國庫集中支付制度的核心在于引進(jìn)了代理銀行，資金賬戶的開立以及資金的支付都需要通過代理銀行手續(xù)上的授權(quán)。然而銀行在執(zhí)行國庫集中支付制度的過程中，存在著以下問題。首先，代理銀行未遵循付款相關(guān)原則。代理銀行以利益最大化為原則，相對(duì)來說對(duì)學(xué)校的業(yè)務(wù)服務(wù)利潤率較低，并且在支付過程中往往需要自己先墊付資金，之后才能從國庫資金中得到補(bǔ)充。代理銀行為了避免占用過多信貸資金，經(jīng)常先行向國庫進(jìn)行清算得到資金，再向下級(jí)單位進(jìn)行支付，資金使用存在風(fēng)險(xiǎn)。其次，代理銀行對(duì)國庫集中制度不重視。代理銀行并未對(duì)國庫集中支付制度進(jìn)行細(xì)致研究，在業(yè)務(wù)操作上風(fēng)險(xiǎn)增加，未能對(duì)學(xué)校具體支付業(yè)務(wù)進(jìn)行審核和監(jiān)控。代理銀行上述問題產(chǎn)生的根本原因在于缺乏懲罰機(jī)制，代理銀行僅僅為了遵循相關(guān)制度與下級(jí)單位建立了聯(lián)系，但是并未能有效發(fā)揮銀行作為管道的監(jiān)督作用，其自身在業(yè)務(wù)完成好壞方面缺乏財(cái)政部門的監(jiān)督。

3.微觀層面。國庫集中支付制度在微觀方面存在的問題主要是學(xué)校在執(zhí)行過程中尚存漏洞。學(xué)校響應(yīng)國家對(duì)中職技校在政策上的傾斜，積極配合國家教育戰(zhàn)略考慮，對(duì)部分符合要求的學(xué)生實(shí)行教育免費(fèi)化，并且不斷擴(kuò)大助學(xué)金覆蓋面。然而實(shí)際操作過程中學(xué)校對(duì)免學(xué)費(fèi)和助學(xué)金支付方面審核不嚴(yán)，在專用賬戶上未能進(jìn)行科目細(xì)分，對(duì)該部分國家支付資金管理監(jiān)督較為隨意。隨著政府對(duì)普通學(xué)校教育的重視，免學(xué)費(fèi)政府資金支出在規(guī)模上和總量上迅速增長，但是會(huì)計(jì)人員相匹配的預(yù)決算、審批能力未能適應(yīng)國家在教育戰(zhàn)略上的部署。

三、學(xué)校國庫集中支付制度的完善

1.提高思想認(rèn)識(shí)。國庫集中支付制度的建立和實(shí)施都離不開會(huì)計(jì)人員和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的配合。制度建立的初衷是為了更好地提高國庫資金使用的安全和提高資金使用的效率。國庫集中支付制度實(shí)施的效果直接由會(huì)計(jì)人員決定，而會(huì)計(jì)人員在執(zhí)行制度過程中的反饋又能不斷改革和完善制度。學(xué)校首先應(yīng)當(dāng)從會(huì)計(jì)人員的思想入手，做好動(dòng)員工作，提高會(huì)計(jì)人員對(duì)國庫集中支付制度的認(rèn)識(shí)，從根本上認(rèn)識(shí)到制度改革后能為學(xué)校帶來的利益，從而激發(fā)工作積極性。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)國庫集中支付制度的認(rèn)同同樣重要。制度實(shí)施后，雖然領(lǐng)導(dǎo)手中權(quán)力受到了限制，但應(yīng)認(rèn)識(shí)到限制的目的在于規(guī)避資金使用過程中可能存在的不法行為，換句話說，也是對(duì)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)任職期間無違紀(jì)行為的保障。

2.健全法律制度。學(xué)校國庫集中支付制度施行過程中，無法可依、法律規(guī)定不清的情況經(jīng)常發(fā)生。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同學(xué)校國庫集中支付流程的一線參與者，共同建立相關(guān)法律制度。首先，應(yīng)當(dāng)適時(shí)更新《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》，或者對(duì)其中的部分條款及時(shí)修訂，適應(yīng)不斷變化的學(xué)校支付環(huán)境。其次，加強(qiáng)學(xué)校內(nèi)部控制建立是十分重要的，學(xué)校市場化程度低，不易受到市場監(jiān)督，所以內(nèi)部控制的建立顯得格外重要。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)從學(xué)校資金的申請(qǐng)、審批、撥付、使用等環(huán)節(jié)入手，控制財(cái)政資金的支付風(fēng)險(xiǎn)。

3.提高資金預(yù)算準(zhǔn)確性。國庫集中支付制度的成敗關(guān)鍵在于專項(xiàng)資金預(yù)算的準(zhǔn)確程度。預(yù)算脫離資金實(shí)際需要量，無論是偏低還是偏高都會(huì)影響資金使用效率，給學(xué)校財(cái)務(wù)工作帶來不便。預(yù)算的準(zhǔn)確性要求學(xué)校各部門積極配合，合理規(guī)劃資金使用項(xiàng)目，資金申請(qǐng)有規(guī)律可循。預(yù)算編制過程中應(yīng)當(dāng)使用零基預(yù)算法，以預(yù)算編制體系為框架，對(duì)不同學(xué)校資金使用項(xiàng)目進(jìn)行分類，委派各類別項(xiàng)目專職預(yù)算人員，對(duì)項(xiàng)目做出仔細(xì)估算，確保預(yù)算金額大致與實(shí)際需求量匹配。

4.建立代理銀行獎(jiǎng)懲機(jī)制。代理銀行作為學(xué)校國庫集中支付過程中資金的發(fā)放者，連接了學(xué)校與財(cái)政國庫。代理銀行是以上兩者的橋梁，必須意識(shí)到自己在國庫集中支付過程中的重要性。代理銀行受利益驅(qū)動(dòng)，可能在學(xué)校資金使用上缺乏應(yīng)有的監(jiān)督。由于財(cái)政部門與銀行不屬于同一個(gè)部門，在管理上存在著難題，應(yīng)與銀監(jiān)會(huì)共同建立代理銀行在國庫集中支付業(yè)務(wù)方面的相關(guān)法則，對(duì)代理銀行疏忽職守的行為進(jìn)行懲罰，約束代理銀行行為，落實(shí)支付過程中的相關(guān)工作。

國庫集中支付制度的實(shí)施改善了過去分散賬戶導(dǎo)致的學(xué)校資金使用監(jiān)管難等問題，然而該制度在實(shí)施過程中又產(chǎn)生了不少新的問題，在思想認(rèn)識(shí)、法律制度、預(yù)算準(zhǔn)確性等方面存在著不足，必須不斷改革和完善，提高國庫集中支付制度在學(xué)校執(zhí)行的效率和效果，為學(xué)校財(cái)務(wù)工作服務(wù)。

[1]廖靜梅.高等學(xué)校國庫集中支付制度淺析[J].財(cái)會(huì)通訊（學(xué)術(shù)版），2008（9）

[2]何軍.對(duì)高校實(shí)行國庫集中支付制度的利弊探討[J].財(cái)會(huì)研究，2009（15）

[3]陳恒永.我國高校國庫集中支付制度改革的制度困境[J].科技情報(bào)開發(fā)與經(jīng)濟(jì)，2009（32）

（作者單位：河南省地質(zhì)工程技術(shù)學(xué)校 河南鄭州 450053）

（責(zé)編：若佳）

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1004-4914（2014）10-120-02