徐菡默 陳秀鳳

“村賬鄉(xiāng)代管”模式下加強(qiáng)農(nóng)村專項(xiàng)資金內(nèi)部控制研究

徐菡默 陳秀鳳

隨著“三農(nóng)”扶持力度逐步加大，大量農(nóng)村專項(xiàng)資金撥付農(nóng)村，其使用效率受到廣泛重視。目前專項(xiàng)資金的使用效率低下的狀況，需要通過加強(qiáng)區(qū)縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)、村級(jí)及村民級(jí)四個(gè)層面的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制手段改善，通過完善環(huán)境建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)控制、信息溝通、監(jiān)督控制手段進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村專項(xiàng)資金進(jìn)行監(jiān)控，從而提高農(nóng)村專項(xiàng)資金的使用效率。

專項(xiàng)資金；內(nèi)部控制；村賬鄉(xiāng)代管

一、引言

農(nóng)村專項(xiàng)資金是指由各級(jí)預(yù)算在一定時(shí)期內(nèi)持續(xù)安排的，為適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革與發(fā)展要求、完成農(nóng)業(yè)工作任務(wù)或?qū)崿F(xiàn)某一項(xiàng)農(nóng)業(yè)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，具有專門用途和績(jī)效目標(biāo)的財(cái)政資金。近年來，農(nóng)村專項(xiàng)資金的投入對(duì)于引進(jìn)農(nóng)業(yè)新技術(shù)、提高農(nóng)業(yè)科技含量、改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件及生態(tài)環(huán)境等方面起到了積極的引導(dǎo)和推動(dòng)作用。從重慶市的情況來看，2008年至2011年農(nóng)村專項(xiàng)資金總額從105億元提高到了193.4億元，四年來增長(zhǎng)近1倍，增幅連年提高。細(xì)分項(xiàng)目數(shù)據(jù)表明，農(nóng)村專項(xiàng)資金中用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的骨干水源、農(nóng)村公路、沼氣、便道等項(xiàng)目資金，占到了總額的51.3%；農(nóng)民種糧社會(huì)直補(bǔ)占比為24.3%。

表1 重慶財(cái)政農(nóng)村專項(xiàng)資金及三農(nóng)支出情況

專項(xiàng)資金額度增加的同時(shí)增加了管理難度，重慶市歷年的政府審計(jì)數(shù)據(jù)均暴露出相關(guān)問題：（1）專項(xiàng)資金的使用效率低下，資金使用一定程度上存在混亂。因此分析目前農(nóng)村財(cái)務(wù)現(xiàn)存吞噬國家財(cái)產(chǎn)的巨大漏洞，由漏洞出發(fā)從根源上解決農(nóng)村財(cái)務(wù)面臨的問題至關(guān)重要。（2）基于農(nóng)村專項(xiàng)資金的實(shí)際運(yùn)作機(jī)制，筆者抓住了與之相關(guān)的區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和村民四個(gè)層級(jí)，擬通過研究專項(xiàng)資金在四個(gè)層級(jí)的撥付使用現(xiàn)狀，探索其在內(nèi)部控制上存在的問題，以期從四個(gè)層級(jí)的內(nèi)部控制入手創(chuàng)新對(duì)專項(xiàng)資金使用的管理，提高使用效率，使之更好地服務(wù)于三農(nóng)建設(shè)。

二、重慶市農(nóng)村專項(xiàng)資金撥付與使用現(xiàn)狀

圖1 專項(xiàng)資金內(nèi)部控制現(xiàn)狀流程圖

1.區(qū)縣級(jí)。專項(xiàng)農(nóng)村專項(xiàng)資金的撥付使用涉及的層級(jí)及其相關(guān)關(guān)系反映如圖1，陰影部分表示農(nóng)村專項(xiàng)資金的逐級(jí)流失。我國農(nóng)村專項(xiàng)資金劃撥主要是經(jīng)由國家財(cái)政部預(yù)決算，根據(jù)不同省市需要制定劃撥額度（圖1箭頭⑸）；市財(cái)政部門針對(duì)專項(xiàng)資金做出預(yù)決算，由各農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展公共服務(wù)平臺(tái)向三農(nóng)類專項(xiàng)資金領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室申報(bào)，在項(xiàng)目的真實(shí)、可行性得以核實(shí)后，以聯(lián)合行文的形式上報(bào)市財(cái)政部門和主管部門；區(qū)級(jí)部門按建設(shè)規(guī)劃通過招投標(biāo)等形式對(duì)專項(xiàng)資金進(jìn)行統(tǒng)籌安排，后撥至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（圖1箭頭⑹⑺）。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)首先向區(qū)縣級(jí)進(jìn)行專項(xiàng)資金申報(bào)（圖1箭頭⑺），后以招投標(biāo)、申報(bào)等形式分配專項(xiàng)資金（圖1箭頭⑻）。目前眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬的村集體采取“村賬鄉(xiāng)代管”管理村級(jí)財(cái)務(wù)（圖1箭頭⑻⑼），鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)涉及處理村級(jí)專項(xiàng)資金的申報(bào)、審批、撥付程序，通常以不同部門職能劃分進(jìn)行內(nèi)部控制職能，代理村賬的部門不得涉及村級(jí)專項(xiàng)資金的管理。

3.村級(jí)。重慶市規(guī)定村集體經(jīng)濟(jì)組織各項(xiàng)財(cái)務(wù)收支公開于每年1、4、7、10月15日，各村按時(shí)公開上季度財(cái)務(wù)收支情況；財(cái)務(wù)收支量大的村每月15日定期公布上月財(cái)務(wù)收支情況。村級(jí)專項(xiàng)資金通過村民申報(bào)的形式上報(bào)至村級(jí)行政管理部門，村級(jí)部門可按專項(xiàng)資金額度大小采取直接撥付等形式進(jìn)行劃撥。

4.村民級(jí)。村民通過參與惠農(nóng)政策實(shí)施或直接申報(bào)獲得專項(xiàng)資金補(bǔ)貼（圖1箭頭⑽）。信息溝通在村民及職能中占有重要地位（圖1點(diǎn)線表示），村民通過農(nóng)村財(cái)務(wù)公開信息反饋（圖1箭頭⑾）的形式進(jìn)行監(jiān)督；通過上訪、信訪等形式（圖1箭頭⑿）越過底層相關(guān)國家機(jī)關(guān)直接向更高級(jí)部門反饋信息，相關(guān)部門按照“分級(jí)負(fù)責(zé)，歸口辦理”和“誰主管，誰負(fù)責(zé)”原則做針對(duì)性處理。

三、專項(xiàng)資金內(nèi)控現(xiàn)狀

1.環(huán)境。專項(xiàng)資金的撥付使用涉及到市財(cái)政部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展公共服務(wù)平臺(tái)、三農(nóng)類專項(xiàng)資金領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、區(qū)財(cái)政部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、財(cái)政所、農(nóng)業(yè)發(fā)展科等部門及科室，各級(jí)部門人員專業(yè)認(rèn)識(shí)水平存在較大差異，高層部門人員專業(yè)素質(zhì)高于基層。各級(jí)部門均存在專項(xiàng)資金受惠對(duì)象認(rèn)識(shí)不足的問題，導(dǎo)致農(nóng)村專項(xiàng)資金犯罪的發(fā)生。

2.風(fēng)險(xiǎn)控制。區(qū)縣級(jí)行政單位經(jīng)手農(nóng)村專項(xiàng)資金數(shù)額較完整，對(duì)農(nóng)村專項(xiàng)資金信息了解更加客觀，上級(jí)行政單位能夠在監(jiān)督的效率得以保證下監(jiān)督專項(xiàng)資金撥付情況（箭頭⒁⒂）。撥付過程中仍存在較嚴(yán)重的非法流失現(xiàn)象，圖1以⑴⑵⑶⑷表示的陰影代表專項(xiàng)資金在四個(gè)層面逐級(jí)非法流失現(xiàn)象，分別為區(qū)縣級(jí)專項(xiàng)資金流失、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)專項(xiàng)資金流失、村級(jí)專項(xiàng)資金流失和村民級(jí)專項(xiàng)不合規(guī)分配。預(yù)算一般由高級(jí)行政管理當(dāng)局參與制定，額度相對(duì)較客觀。申報(bào)由下級(jí)部門或者村民提交，通常存在虛高額度問題。審批為農(nóng)村專項(xiàng)資金關(guān)鍵內(nèi)部控制手段，但因申報(bào)、審批的公開度不足、授權(quán)集中化、經(jīng)手人不足等問題，仍存在較嚴(yán)重的專項(xiàng)資金擠占挪用、滯留、少計(jì)結(jié)余等現(xiàn)象。村集體的專項(xiàng)資金申報(bào)、審批、撥付很大程度由代帳的鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行，成為“村賬鄉(xiāng)代管”運(yùn)作中村集體所有權(quán)移位的隱患，“自撥自用”的嫌疑不容忽視。

3.信息溝通。管理當(dāng)局與基層間信息溝通充分、對(duì)稱是村民實(shí)施民主監(jiān)督的前提。目前重慶市僅對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造和中小學(xué)食堂建設(shè)、農(nóng)機(jī)購置、農(nóng)村公路等專項(xiàng)資金進(jìn)行較少明細(xì)公示，公示方面未體現(xiàn)完整性，不利于比較監(jiān)督；大量村鄉(xiāng)集體未按要求各村須按時(shí)公開上季度財(cái)務(wù)收支情況，基本按季度、半年度進(jìn)行財(cái)務(wù)公開，且農(nóng)村財(cái)務(wù)公示內(nèi)容存在嚴(yán)重“資金抱團(tuán)”現(xiàn)象；上訪回復(fù)率不高且效果不大，反映問題落實(shí)執(zhí)行困難。

4.監(jiān)督。筆者調(diào)研獲悉，重慶市農(nóng)村專項(xiàng)資金審計(jì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)主要分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部屆中、離職經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，其中要求對(duì)農(nóng)村專項(xiàng)資金重要方面進(jìn)行抽查審計(jì)；其次是對(duì)村級(jí)主要是農(nóng)業(yè)部在村干部離職經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要求中強(qiáng)調(diào)的農(nóng)村專項(xiàng)資金審計(jì)；農(nóng)業(yè)部下屬單位委派農(nóng)經(jīng)師審計(jì)，經(jīng)由農(nóng)委農(nóng)經(jīng)站執(zhí)行；各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)立審計(jì)。但因存在部分區(qū)縣級(jí)專項(xiàng)資金非法流失以及上下級(jí)勾結(jié)騙補(bǔ)的情況，使得區(qū)縣級(jí)在主觀上監(jiān)督范圍造成縮減，降低了監(jiān)督力度，削弱審計(jì)效果。

四、重慶市農(nóng)村專項(xiàng)資金管理存在問題及分析

（一）存在問題

1.農(nóng)村專項(xiàng)資金區(qū)縣級(jí)存在問題

擠占挪用專項(xiàng)資金，彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)或其他項(xiàng)費(fèi)用的超支缺口。2009年三峽庫區(qū)移民資金中13個(gè)區(qū)縣擠占挪用移民資金4.3億元，用于非移民項(xiàng)目建設(shè)以及彌補(bǔ)政府統(tǒng)籌還建房和行管費(fèi)的超支缺口；7個(gè)區(qū)縣擠占挪用糧畜補(bǔ)助資金1402萬元；2010年7個(gè)區(qū)縣擠占挪用棚戶區(qū)改造資金7077萬元。

滯留專項(xiàng)資金，私存私放資金。2009年7個(gè)區(qū)縣財(cái)政局滯留重慶市森林工程市級(jí)補(bǔ)助資金5205萬元；市級(jí)有關(guān)單位和4個(gè)區(qū)縣滯留就業(yè)專項(xiàng)資金2031萬元；15個(gè)區(qū)縣滯留糧畜補(bǔ)助金4621萬元；2010年30個(gè)區(qū)縣滯留和未及時(shí)撥付退耕還林資金17202萬元。

虛列專項(xiàng)資金支出。2009年11個(gè)區(qū)縣虛列、滯留計(jì)生經(jīng)費(fèi)1443萬元；7個(gè)區(qū)縣違規(guī)代領(lǐng)糧畜補(bǔ)助金401萬元；2010年某區(qū)虛列棚戶區(qū)改造資金等專項(xiàng)支出41903萬元；2個(gè)區(qū)縣弄虛作假套取退耕還林資金140萬元；2011年3個(gè)區(qū)縣擴(kuò)大范圍安排農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目資金182萬元1。

2.農(nóng)村專項(xiàng)資金鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)存在問題

專項(xiàng)資金擠占挪用。2009年8個(gè)區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院套取新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金90萬元；2011年8個(gè)合作社弄虛作假套取農(nóng)民專業(yè)合作社及補(bǔ)助資金165萬元，12個(gè)合作社擠占挪用、截留補(bǔ)助資金111萬元；6個(gè)區(qū)縣相關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及業(yè)主套取、挪用農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目資金347萬元。

專項(xiàng)招投標(biāo)不規(guī)范。2009年的專項(xiàng)資金申報(bào)中部分企業(yè)不具備銷售資格，5個(gè)區(qū)縣46家備案銷售網(wǎng)點(diǎn)不符合規(guī)定條件，2個(gè)區(qū)縣10家備案銷售網(wǎng)點(diǎn)未售出下鄉(xiāng)產(chǎn)品；2011年農(nóng)村飲水家電汽摩下鄉(xiāng)專項(xiàng)資金6個(gè)區(qū)縣已建成的141處工程未能正常運(yùn)行或閑置停運(yùn)，涉及投資2672萬元。

財(cái)務(wù)處理不規(guī)范。調(diào)研結(jié)果顯示“村賬鄉(xiāng)代管”基層財(cái)務(wù)從業(yè)人員對(duì)內(nèi)部控制概念了解程度僅46%；基層財(cái)務(wù)從業(yè)人員專業(yè)程度不高，其學(xué)歷大多不足本科，專業(yè)與財(cái)務(wù)管理相關(guān)程度低；內(nèi)部控制利用不足，僅27%單位曾運(yùn)用內(nèi)部控制手段進(jìn)行管理優(yōu)化。表現(xiàn)為2009年新型農(nóng)村合作醫(yī)療9個(gè)區(qū)縣新農(nóng)合信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)與財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)差異大，業(yè)務(wù)基礎(chǔ)工作薄弱；2010年9個(gè)區(qū)縣廉租房建設(shè)項(xiàng)目未按規(guī)定減免廉租房建設(shè)相關(guān)費(fèi)用1510萬元。

3.農(nóng)村專項(xiàng)資金村級(jí)存在問題

挪用套取專項(xiàng)資金。2011年補(bǔ)貼政策中種糧大戶種糧直補(bǔ)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為200元/畝，一般戶補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)84.7元/畝，村官村民利用政策做文章虛報(bào)面積；虛假列支公路款；未占用征地，勾結(jié)村民套取國家征地補(bǔ)償。

管理收支混亂。專項(xiàng)補(bǔ)償款未入到集體賬戶中；協(xié)調(diào)費(fèi)未納入村級(jí)財(cái)務(wù)核算；專項(xiàng)虛列支出；對(duì)于自制票據(jù)的核查不到位，為作假帳提供可乘之機(jī)

偷稅漏稅。工程項(xiàng)目款用第三方發(fā)票報(bào)銷；以白條方式支付工程款；按照自制憑證支付工程款，無責(zé)任人簽字或者責(zé)任人簽字可疑。重慶市某區(qū)2009至2011年數(shù)村通過在工程款支付中不使用建筑安裝發(fā)票入賬，采用白條及其他票據(jù)沖抵，助長(zhǎng)工程承包人偷稅，總額高達(dá)299.6萬元。

4.農(nóng)村專項(xiàng)資金村民級(jí)存在問題

村民是國家財(cái)政預(yù)算的最終受益者，但不在少數(shù)不法村民為牟取私利吞占專項(xiàng)資金，降低專項(xiàng)資金使用效率。表現(xiàn)為專項(xiàng)資金騙補(bǔ)（圖1⑷）。2009年家電汽摩下鄉(xiāng)專項(xiàng)資金12個(gè)區(qū)縣部分經(jīng)銷商及網(wǎng)點(diǎn)虛報(bào)領(lǐng)取補(bǔ)貼22萬元；家電汽摩下鄉(xiāng)專項(xiàng)資金有22個(gè)區(qū)縣部分經(jīng)銷商、交管部門、機(jī)動(dòng)車檢測(cè)機(jī)構(gòu)及保險(xiǎn)公司違規(guī)收費(fèi)128萬元；15個(gè)區(qū)縣及4個(gè)經(jīng)銷商弄虛作假套取糧畜補(bǔ)助資金376萬元。2011年8個(gè)合作社弄虛作假套取補(bǔ)助農(nóng)民專業(yè)合作社及資金165萬元；農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金中有個(gè)別區(qū)縣及業(yè)主以撥作支、票據(jù)不規(guī)范，涉及資金253萬元。

（二）問題分析

1.缺乏思想道德教育

農(nóng)村專項(xiàng)資金額度巨大，經(jīng)手人員未能明確職能，正面利益誘惑。這不僅反映內(nèi)部控制制度不健全，更體現(xiàn)思想教育的匱乏。目前基層隊(duì)伍建設(shè)存在把關(guān)不嚴(yán)、再教育不受重視的問題，眾多官員在誘惑中迷失黨性，貪圖不法利益，成為組織內(nèi)部的害群之馬。

2.管理漏洞制造犯罪條件

上級(jí)管理、民眾監(jiān)督不足造成中間執(zhí)行部門的勾結(jié)增加。上級(jí)部門針對(duì)農(nóng)村專項(xiàng)資金審計(jì)的力度、范圍均不夠，對(duì)額度較大的專項(xiàng)資金撥付使用效果沒能做到實(shí)時(shí)監(jiān)控；村民對(duì)財(cái)務(wù)信息公示的監(jiān)督意識(shí)不足，關(guān)注度不夠，信息公示形同虛設(shè)。“村賬鄉(xiāng)代管”模式在農(nóng)村專項(xiàng)資金審批、撥付方面的職權(quán)不明晰為鄉(xiāng)村勾結(jié)提供了便利，勾結(jié)騙補(bǔ)現(xiàn)象普遍。

3.外部監(jiān)督環(huán)境不足

有的單位內(nèi)部控制制度建立得較為完善,但由于外部監(jiān)督環(huán)境不到位,內(nèi)部控制沒有得到很好的執(zhí)行,以至于很多部門出現(xiàn)會(huì)計(jì)造假行為。如有的單位內(nèi)部各職能部門都開設(shè)銀行賬戶和私設(shè)小金庫,資金管理嚴(yán)重失控;有的單位甚至發(fā)生負(fù)責(zé)人卷巨額公款外逃的現(xiàn)象，造成了國有資產(chǎn)大量流失,國家、人民的利益得不到保障。

五、加強(qiáng)農(nóng)村專項(xiàng)資金內(nèi)部控制建議

圖2 專項(xiàng)資金內(nèi)部控制改進(jìn)流程圖

（一）專項(xiàng)資金運(yùn)作模式改進(jìn)

1.區(qū)縣級(jí)。從高層直擊基層，加強(qiáng)監(jiān)管力度，提高干部隊(duì)伍思想建設(shè)質(zhì)量，控制領(lǐng)導(dǎo)干部犯罪。市區(qū)級(jí)對(duì)村鎮(zhèn)監(jiān)督（圖2箭頭⒁⒂）實(shí)行專項(xiàng)資金集中公示、定期檢查、不定期審計(jì)和績(jī)效考核。將農(nóng)村專項(xiàng)資金的安排情況公示至報(bào)刊、公眾信息網(wǎng)站，加強(qiáng)公眾監(jiān)督；每年對(duì)區(qū)縣級(jí)固有預(yù)算執(zhí)行、財(cái)政決算審計(jì)中農(nóng)村專項(xiàng)資金相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)抽查審計(jì)，監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)等部門組成聯(lián)合檢查組有計(jì)劃地對(duì)農(nóng)村專項(xiàng)資金開展年度檢查，有效監(jiān)控專項(xiàng)資金的撥付結(jié)余情況；對(duì)專項(xiàng)資金建立和完善項(xiàng)目的績(jī)效管理及評(píng)價(jià)制度，要求重大項(xiàng)目驗(yàn)收后同時(shí)報(bào)送績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告。市區(qū)級(jí)對(duì)村民監(jiān)督（圖2箭頭⒃）實(shí)施第三方機(jī)構(gòu)介入管理、審計(jì)?？缭街虚g部門有效控制利益關(guān)系，防止干部聯(lián)合騙補(bǔ)；針對(duì)個(gè)別專項(xiàng)資金可委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)，亦可委托近年來剛剛興起的并且可信度較高的代帳機(jī)構(gòu)參與管理專項(xiàng)資金，在減少管理成本基礎(chǔ)上降低各級(jí)專項(xiàng)資金騙補(bǔ)可能性（圖2⑴）。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)?！按遒~鄉(xiāng)代管”模式下加強(qiáng)實(shí)施程序，增強(qiáng)自我控制。在專項(xiàng)資金從政府機(jī)構(gòu)流向民間的初期做好控制，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)向撥付階段嚴(yán)格控制專項(xiàng)資金招投標(biāo)（圖2箭頭⑻），杜絕不合格的代理商參與專項(xiàng)資金項(xiàng)目，防止不法商戶中飽私囊。其次加強(qiáng)基層干部隊(duì)伍的專業(yè)培訓(xùn)，提升專業(yè)水平；制度上嚴(yán)格審批村民申報(bào)，加大專項(xiàng)資金騙補(bǔ)懲罰力度，采取匿名監(jiān)督舉報(bào)制和實(shí)施責(zé)任人連坐制（圖2⑵）。

3.村級(jí)。完善“村賬鄉(xiāng)代管”制度，部分賬目委托代帳機(jī)構(gòu)辦理（圖2箭頭⑼），增加犯罪成本，提高專項(xiàng)資金使用效率。新增公示專項(xiàng)資金（圖2箭頭⑽）包括財(cái)政批示金額、部分明細(xì)賬，如招待費(fèi)、干部薪酬等，解決“資金抱團(tuán)”問題。國家直接監(jiān)督村級(jí)（箭頭⒄），省去大量中間環(huán)節(jié)，大幅提高審計(jì)效率，提高審計(jì)效果。重慶市目前已經(jīng)開展了農(nóng)村專項(xiàng)資金審計(jì)調(diào)查，建議重慶市申請(qǐng)國家參與審計(jì)（圖2⑶）。

4.村民級(jí)。加強(qiáng)監(jiān)督，村民級(jí)作為受惠對(duì)象應(yīng)關(guān)注有關(guān)部門對(duì)專項(xiàng)資金劃撥使用的監(jiān)督情況及上級(jí)部門公示改進(jìn)，充分了解農(nóng)村專項(xiàng)資金的意義和專項(xiàng)資金總額明細(xì)情況。農(nóng)村專項(xiàng)資金實(shí)行“三級(jí)公示”管理：第一級(jí)在接到上級(jí)批復(fù)后涉農(nóng)項(xiàng)目建設(shè)名稱、建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)內(nèi)容和資金計(jì)劃等相關(guān)信息在政府設(shè)立公示欄進(jìn)行公示；第二級(jí)在下達(dá)項(xiàng)目實(shí)施時(shí)分階段將相關(guān)信息細(xì)節(jié)于政務(wù)公開欄上進(jìn)行公示；第三級(jí)在項(xiàng)目工程完工后，將相關(guān)情況建設(shè)地立碑進(jìn)行公示（圖2⑷）。

（二）專項(xiàng)資金內(nèi)控改進(jìn)

1.環(huán)境建設(shè)。營造良好的基層財(cái)務(wù)工作專業(yè)氛圍，從再教育和人才引進(jìn)方面提升農(nóng)村基層財(cái)務(wù)相關(guān)工作者的專業(yè)素養(yǎng)。重視基層領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍組成，上級(jí)部門可對(duì)基層財(cái)務(wù)工作者參加專業(yè)資格考試或再教育做硬性要求；鼓勵(lì)財(cái)務(wù)管理專業(yè)大學(xué)生入基層工作，為農(nóng)村財(cái)務(wù)注入新活力。進(jìn)一步重視村級(jí)理財(cái)小組建設(shè)，使其在幫助反映村民意愿方面起到作用。對(duì)第三方機(jī)構(gòu)介入“村賬鄉(xiāng)代管”進(jìn)行試點(diǎn)。

2.風(fēng)險(xiǎn)控制。在監(jiān)督范圍監(jiān)管范圍上，區(qū)縣級(jí)對(duì)下級(jí)專項(xiàng)資金使用的控制（圖2箭頭⒁⒂⒃）較下級(jí)監(jiān)督反饋（圖2箭頭⑾⑿⒀）更有優(yōu)勢(shì)。加強(qiáng)專項(xiàng)資金上級(jí)監(jiān)管力度，規(guī)范專項(xiàng)資金額度預(yù)算、申報(bào)流程、審批控制、撥付手續(xù)等實(shí)施程序，結(jié)合預(yù)算控制、下級(jí)監(jiān)督進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制，提高專項(xiàng)資金下級(jí)監(jiān)督質(zhì)量。

3.信息溝通。增強(qiáng)及時(shí)性，公示信息嚴(yán)格按照準(zhǔn)則規(guī)定公示，并在之前通知群眾參與了解；增強(qiáng)充分性，上級(jí)部門公示改進(jìn)避免資金抱團(tuán)，公開如“干部工資”、“業(yè)務(wù)費(fèi)”、“招待費(fèi)”部分明細(xì)賬；增強(qiáng)對(duì)稱性，上級(jí)部門上訪制度完善可針對(duì)村民對(duì)更上級(jí)行政單位作出的的信息反饋（圖2箭頭⑿⒀），完善上訪制度和信訪制度，加大上訪、信訪的重視力度，繼續(xù)發(fā)展重慶各部門在門戶網(wǎng)站設(shè)立市長(zhǎng)公開信箱、市局公開信箱、區(qū)縣級(jí)公開信箱制，維持并提高回復(fù)率和對(duì)應(yīng)問題執(zhí)行力，區(qū)縣級(jí)不定期抽查信訪反饋情況，并以此為下級(jí)部門績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)；變上訪為下訪，領(lǐng)導(dǎo)干部零距離接觸群眾，對(duì)存在問題有更實(shí)際全面的了解。

4.監(jiān)督。加大農(nóng)村專項(xiàng)資金犯罪懲罰力度，減少農(nóng)村專項(xiàng)資金犯罪，使部門主觀監(jiān)督范圍縮減造成的上下級(jí)勾結(jié)挪用、騙補(bǔ)專項(xiàng)資金的現(xiàn)狀得到改善。加強(qiáng)上級(jí)部門對(duì)專項(xiàng)資金審計(jì)力度，農(nóng)業(yè)部在村干部離職經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)可由離職審計(jì)改為不定期抽查審計(jì)和離職審計(jì)相結(jié)合。加強(qiáng)信息公示反饋和農(nóng)村專項(xiàng)資金上訪事件的重視，利用管理當(dāng)局與基層信息溝通效果對(duì)專項(xiàng)資金的使用情況進(jìn)行控制。

六、研究結(jié)論

專項(xiàng)資金是國家惠農(nóng)政策的直接表現(xiàn)形式，與廣大農(nóng)民的切身利益直接相關(guān)，專項(xiàng)資金的使用效率不僅關(guān)系到國家現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程，更與和諧社會(huì)的建設(shè)有著密切聯(lián)系。因此，防止各級(jí)挪用、基層騙補(bǔ)、提高專項(xiàng)資金的使用效率成為當(dāng)務(wù)之急。隨著農(nóng)村專項(xiàng)資金的撥付到位，我國農(nóng)村建設(shè)必將迎來質(zhì)的飛躍，貧富差距逐步減小，村級(jí)財(cái)務(wù)問題的關(guān)注度和參與度會(huì)隨之提高，結(jié)合家庭農(nóng)場(chǎng)有助于提高農(nóng)業(yè)的整體效益，克服小生產(chǎn)與大市場(chǎng)的矛盾，并將促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)業(yè)商品化的進(jìn)程。家庭農(nóng)場(chǎng)的小農(nóng)規(guī)模性質(zhì)，最終村集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)更加明晰、管理更加規(guī)范，“村賬鄉(xiāng)代管”模式失去存在價(jià)值，終究會(huì)“還賬于民”；小農(nóng)經(jīng)濟(jì)及家庭農(nóng)場(chǎng)的推行會(huì)進(jìn)一步將農(nóng)村財(cái)務(wù)細(xì)化至家庭為單位，專項(xiàng)資金受惠范圍的方式隨之改變，眾多村級(jí)財(cái)務(wù)問題迎刃而解。相信在全國上下的共同努力之下，基層財(cái)務(wù)工作質(zhì)量會(huì)提升到新的高度，農(nóng)村專項(xiàng)資金使用必將更加有效率，從真正意義上貫徹落實(shí)“三農(nóng)”政策。

項(xiàng)目支持:

2014北京市大學(xué)生科學(xué)研究與創(chuàng)業(yè)行動(dòng)計(jì)劃創(chuàng)新訓(xùn)練“農(nóng)村專項(xiàng)資金內(nèi)部控制手段創(chuàng)新性研究”中期研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：2014bj170。

[1]楊理安.試論提高村級(jí)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制水平方法[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)論，2009,(5).

[2]祝麗云.村級(jí)財(cái)務(wù)“內(nèi)部人控制”問題研究[J].中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會(huì)計(jì)，2009,(5).

[3]姜良.農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金管理和使用中應(yīng)注意的問題 [J].中國農(nóng)業(yè)會(huì)計(jì)，2003,(7).

[4]贠鴻琬.農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)主體與評(píng)價(jià)客體討論[J].河南工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2011,(9).

[5]張麗權(quán).農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)問題與應(yīng)對(duì)措施 [J].現(xiàn)代商業(yè)，2013,(10).

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（作者單位：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）