李晶瑩 崔春雨 劉 路 童 玉 馬亞楠

一、吉林省農(nóng)業(yè)政策保險(xiǎn)演進(jìn)歷程

吉林省農(nóng)業(yè)政策保險(xiǎn)制度自從2004年以后，采取自上而下式的制度設(shè)計(jì)，依托政策性“安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)股份有限公司”的建立與發(fā)展，走出一條政府推動(dòng)，商業(yè)保險(xiǎn)公司參與，規(guī)模由小到大，制度逐漸健全，機(jī)制不斷規(guī)范，農(nóng)戶、地方與中央財(cái)政共擔(dān)保費(fèi)補(bǔ)貼的發(fā)展路徑（參見(jiàn)表 1）。

表1 吉林省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展歷程

吉林省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用承擔(dān)結(jié)構(gòu)由農(nóng)戶支付和財(cái)政補(bǔ)貼兩部分構(gòu)成，其中，財(cái)政補(bǔ)貼經(jīng)歷地方財(cái)政補(bǔ)貼和地方與中央財(cái)政補(bǔ)貼兩個(gè)階段，目前，按照國(guó)家、省、縣（市）三級(jí)財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼，其中國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼40%，省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼25%，縣（市、區(qū)）財(cái)政補(bǔ)貼15%，參保農(nóng)戶（龍頭企業(yè)、專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織）僅承擔(dān)20%。保費(fèi)投入運(yùn)行機(jī)制是按照農(nóng)戶與地方財(cái)政補(bǔ)貼發(fā)生額度，國(guó)家財(cái)政給予配套補(bǔ)貼，因此農(nóng)戶參與規(guī)模和地方財(cái)政補(bǔ)貼能力共同決定吉林省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的廣度和中央財(cái)政的滲透深度。采取“封頂賠付”理賠機(jī)制，2012年之前封頂賠付比例為150%，2012年之后提高到200%，超過(guò)200%以上的部分，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司自主選擇賠付比例及額度。

經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，吉林省農(nóng)業(yè)政策保險(xiǎn)制度取得一定的績(jī)效，2007-2012年期間，參保農(nóng)戶數(shù)量累計(jì)1244.45萬(wàn)人，其間數(shù)量經(jīng)過(guò)一個(gè)先增后減的變化過(guò)程，同期參保面積數(shù)量與保費(fèi)收入比例波動(dòng)上升，6年間分別累計(jì)達(dá)到1369.3萬(wàn)公頃和44.23億元，理賠比例波動(dòng)上揚(yáng)，2007-2011年間農(nóng)民獲得理賠總計(jì)21.87億元（參見(jiàn)表 2）。

表2 吉林省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)績(jī)效

二、吉林省農(nóng)業(yè)政策保險(xiǎn)運(yùn)行中存在的問(wèn)題與成因

1.農(nóng)民參保有效需求不足

當(dāng)前，吉林省農(nóng)業(yè)政策保險(xiǎn)業(yè)所取得的績(jī)效實(shí)則是農(nóng)村基層政府工作績(jī)效，并非是農(nóng)民主動(dòng)參與的結(jié)果。據(jù)調(diào)查，農(nóng)村基層政府在推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作中，采取定目標(biāo)分任務(wù)的工作機(jī)制，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)任務(wù)層層分包給鎮(zhèn)、村級(jí)負(fù)責(zé)人，涉局者絕大部分工作時(shí)間和精力都耗費(fèi)在游說(shuō)上面，利用各種手段和人脈關(guān)系，甚至將參保活動(dòng)與農(nóng)村某些即得利益的優(yōu)先權(quán)關(guān)聯(lián)起來(lái)，殫精竭慮地勸說(shuō)和誘導(dǎo)農(nóng)民參加保險(xiǎn)。王秀芬，李茂松等人的研究表明（2013），在505戶調(diào)查樣本中，28%農(nóng)戶具有強(qiáng)烈購(gòu)買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的意愿，67%具有一般性意愿，在購(gòu)買保險(xiǎn)的農(nóng)戶中，有5%的農(nóng)戶受到政府勸導(dǎo)而購(gòu)買保險(xiǎn)，并非出自意愿。由此印證農(nóng)民參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有效需求不足。

農(nóng)民參保的有效需求不足的成因主要?dú)w結(jié)到兩個(gè)重要方面，一則農(nóng)民純收入偏低，2009-2013年吉林省農(nóng)民的人均總收入分別為：5450元，5950元，7515元，9100元，11133元，扣除生活成本、子女培育與老人贍養(yǎng)費(fèi)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，農(nóng)民純收入幾乎折半，相對(duì)較高額的保費(fèi)羈絆農(nóng)民參保。二則非理性心理預(yù)期，吉林省氣候比較穩(wěn)定，催生農(nóng)民難遇“天災(zāi)”的心理，因此，農(nóng)民將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用視作一種沉沒(méi)成本。

2.農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)缺乏深入了解

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)原本是惠農(nóng)制度安排，也是農(nóng)戶規(guī)避自然災(zāi)害的避風(fēng)港，然則農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)卻比較陌生，據(jù)5個(gè)縣16個(gè)村的調(diào)查顯示，1%農(nóng)民非常了解農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策，10%的農(nóng)民比較了解，38%的農(nóng)民根本不知道農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策。據(jù)150戶抽樣調(diào)查顯示，無(wú)歧義理解保險(xiǎn)合同條款、準(zhǔn)確說(shuō)出理賠比例和農(nóng)業(yè)險(xiǎn)種的農(nóng)戶比例幾乎為零，超過(guò)50%以上的農(nóng)戶將保險(xiǎn)理賠與政府保費(fèi)補(bǔ)貼相混淆，65%左右的農(nóng)戶不完全清楚保險(xiǎn)理賠程序，由此導(dǎo)致許多農(nóng)戶在發(fā)生災(zāi)情時(shí)，在沒(méi)有保險(xiǎn)公司查勘和鑒定條件下采取自救活動(dòng)，從而降低理賠抑或完全失去理賠的機(jī)會(huì)。由此佐證農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)缺乏深入了解。問(wèn)題表面成因在于農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有效需求不足，致使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)處于被動(dòng)宣傳境況，而深層次原因在于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)自身機(jī)制問(wèn)題林立，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專業(yè)法律缺失導(dǎo)致農(nóng)戶保險(xiǎn)合法權(quán)益得不到保障，處于保險(xiǎn)市弱勢(shì)地位的農(nóng)戶只能采取避市保身的做法，引致農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有效需求不足。

3.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠額度偏低

當(dāng)前，吉林省三大作物的全部實(shí)際物化成本分別為：玉米5500元/公頃、水稻9000元/公頃、大豆4000元/公頃，保險(xiǎn)理賠標(biāo)準(zhǔn)分別為：玉米3000元/公頃、水稻4000元/公頃、大豆2500元/公頃（米韻熹，2012）。按照當(dāng)前的理賠標(biāo)準(zhǔn)，即使全額賠付，僅相當(dāng)于實(shí)際成本投入的一半，凸顯農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠標(biāo)準(zhǔn)偏低的問(wèn)題。在具體理賠過(guò)程中，保險(xiǎn)公司經(jīng)常利用保險(xiǎn)合同信息買方市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)，降低理賠的額度，再加之部分理賠款未能及時(shí)發(fā)放而形成的機(jī)會(huì)成本，農(nóng)戶最終獲得的理贈(zèng)額度往往小于理賠期望。問(wèn)題成因在于兩個(gè)方面，一則保險(xiǎn)公司受最大化利潤(rùn)驅(qū)使，存在降低理賠額度的邏輯；二則由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投保率較低，保險(xiǎn)公司連年虧損。例如，吉林人保分公司平均賠付達(dá)到130%，個(gè)別險(xiǎn)種賠付率達(dá)到400%，累加上公司向國(guó)家上繳的稅負(fù)，提取的各種責(zé)任準(zhǔn)備金和公司運(yùn)營(yíng)費(fèi)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)常年深陷虧損的泥潭，由此引發(fā)降低理賠額度的問(wèn)題。

三、對(duì)策建議

1.加強(qiáng)三方合作，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與積極性

把農(nóng)民和合作社為保險(xiǎn)主體，加強(qiáng)農(nóng)民主人翁意識(shí)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與積極性。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系的運(yùn)作離不開(kāi)主體。自從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)民作為土地使用權(quán)的擁有者，以個(gè)體農(nóng)戶為單位進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)仍然是一定時(shí)期內(nèi)保險(xiǎn)主體的主要形式。而隨著農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村各種形式的合作社陸續(xù)建立。合作社以其較為充分地聚集人力、物力，大面積作業(yè)，收益高等優(yōu)點(diǎn)吸引著農(nóng)民，將合作社作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主體之一已經(jīng)是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的必然要求。因此，農(nóng)民和合作社作為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主體符合當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的趨勢(shì)，有利于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系的運(yùn)作。

農(nóng)業(yè)的發(fā)展有其自身的規(guī)律，從種植業(yè)來(lái)講，個(gè)體農(nóng)戶發(fā)展農(nóng)業(yè)存在一定的脆弱性，離不開(kāi)政府的支持。在當(dāng)前的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中，政府主導(dǎo)可以盡快地協(xié)調(diào)各方，發(fā)揮保險(xiǎn)效用的最大化，是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不可缺少的一大支柱。商業(yè)保險(xiǎn)公司擁有較為強(qiáng)大的資金和先進(jìn)的管理運(yùn)營(yíng)理念，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)作有較多的經(jīng)驗(yàn)和一定數(shù)量的相關(guān)專家和人才。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，委托商業(yè)保險(xiǎn)公司更能讓農(nóng)業(yè)朝綠色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)的方向發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)的創(chuàng)新與發(fā)展，更能為廣大農(nóng)民創(chuàng)造更多的收入，從而充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

因此，政府、農(nóng)民、商業(yè)保險(xiǎn)公司三方可以將各自資源整合利用，加強(qiáng)信息溝通合作，政府加大政策性保險(xiǎn)的宣傳力度和資金投入力度，調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性。保險(xiǎn)公司堅(jiān)持“以農(nóng)民利益為先”的運(yùn)營(yíng)理念，加強(qiáng)創(chuàng)新能力，以多種形式提高農(nóng)民參保積極性。

2.加大宣傳力度，努力推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大眾化

由于農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)缺乏深入了解，所以加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的宣傳力度，推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大眾化勢(shì)在必行。在提高農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的知曉度方面，主要有三方面措施。一是政府推動(dòng)。在政府主導(dǎo)、商業(yè)運(yùn)營(yíng)、農(nóng)民主體三方合作的體制下，政府應(yīng)該成為加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)宣傳力度的主要執(zhí)行者。政府可以把政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)宣傳工作作為一項(xiàng)重要工作來(lái)抓，列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)和相關(guān)部門年度考核目標(biāo)，不定期進(jìn)行督查。這樣就能調(diào)動(dòng)廣大基層干部的力量，做到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)廣泛和有效的宣傳。在具體宣傳活動(dòng)中，可以采用基層干部挨家挨戶走訪的方式，做到點(diǎn)對(duì)點(diǎn)宣傳到戶。二是政策促動(dòng)。加強(qiáng)對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的正面宣傳，通過(guò)各種形式，例如印發(fā)政策宣傳單，懸掛標(biāo)語(yǔ)橫幅，發(fā)送手機(jī)短信等方式，宣講有關(guān)政策，講透意義作用，講清險(xiǎn)種條款，講明責(zé)任利益。只有使農(nóng)戶充分了解到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的好處，明白農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的作用，才能增強(qiáng)廣大農(nóng)民群眾的自我參保意識(shí)，變“要我保"為“我要保"。三是理賠帶動(dòng)。借助玉米、小麥等農(nóng)作物因干旱受災(zāi)理賠工作的開(kāi)展，讓農(nóng)戶真真切切感受到參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極作用，看到參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的好處。從而調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)戶參保熱情，增強(qiáng)農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和參保意識(shí)，推動(dòng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)更好更快發(fā)展。

3.加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)管理，努力實(shí)現(xiàn)三方監(jiān)督制度化

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理賠額度低，很大程度上受三方合作管理和監(jiān)督制度不健全的影響。政府、農(nóng)民、商業(yè)保險(xiǎn)公司共同成立監(jiān)事會(huì)符合管理理念，可以將商業(yè)運(yùn)營(yíng)情況最大限度透明化，維護(hù)農(nóng)民和合作社等投保人的知情權(quán)，防止濫用資金、以權(quán)謀私等事件的發(fā)生。

首先，政府應(yīng)頒布相關(guān)法律，建成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律體系加大政策性保險(xiǎn)的宣傳力度和資金投入力度。這里所指農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)法律，是指以頒布農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法為中心，圍繞農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法制定并頒布相關(guān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律法規(guī)，形成一個(gè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律體系。在法律體系形成以后，一切違法行為皆有法制裁，從國(guó)家法律上對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)及相關(guān)運(yùn)作體系、運(yùn)作規(guī)范進(jìn)行保護(hù)，維護(hù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

其次，保險(xiǎn)公司制定商業(yè)化運(yùn)營(yíng)規(guī)范，讓商業(yè)運(yùn)營(yíng)科學(xué)化、制度化。商業(yè)化運(yùn)行規(guī)范既是保險(xiǎn)公司內(nèi)部常規(guī)運(yùn)轉(zhuǎn)的保障，也是政府和農(nóng)民了解和監(jiān)督農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)情況的依據(jù)。商業(yè)化運(yùn)行規(guī)范通過(guò)對(duì)投保人和承保人之間合同關(guān)系的規(guī)定，保險(xiǎn)的種類、金額、年限、賠款方式及金額等方面解釋說(shuō)明，對(duì)公司人員的工作進(jìn)行規(guī)定，使商業(yè)化運(yùn)營(yíng)有了標(biāo)準(zhǔn)，便于進(jìn)行人員的管理和效益的提高。

最后，三方代表監(jiān)事會(huì)應(yīng)制定監(jiān)事規(guī)范，行使監(jiān)事職權(quán)，做到監(jiān)事運(yùn)作，合理規(guī)范地行使職權(quán)。三方代表監(jiān)事會(huì)的建立是對(duì)商業(yè)化運(yùn)營(yíng)下的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)事會(huì)的監(jiān)事規(guī)范要體現(xiàn)政府、農(nóng)民、保險(xiǎn)公司三方利益，應(yīng)該參照《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》及相關(guān)法律、保險(xiǎn)公司商業(yè)化規(guī)范等法律及規(guī)定，規(guī)定監(jiān)事會(huì)人員人數(shù)、職權(quán)，監(jiān)事范圍等方面。有利于協(xié)調(diào)三方利益，是政府主導(dǎo)、商業(yè)運(yùn)營(yíng)、農(nóng)民主體相結(jié)合的體現(xiàn)。

[1]王秀芬,李茂松,王春艷.不同類型農(nóng)戶農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求意愿影響因素分析——以吉林省為例[J].吉林農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào).2013（3）.

[2]米韻熹.做農(nóng)民的“避風(fēng)港”——吉林省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展觀察[N].吉林日?qǐng)?bào),2012.