王丹莉

摘要：財(cái)政分權(quán)并不是改革開(kāi)放后才產(chǎn)生的現(xiàn)象，在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制下，中央政府同樣存在著財(cái)政分權(quán)的內(nèi)在沖動(dòng)，決策者在集權(quán)與分權(quán)的不斷試驗(yàn)中尋求中央與地方利益的均衡點(diǎn)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的財(cái)政分權(quán)在中央與地方的頻繁博弈、集權(quán)與分權(quán)的反復(fù)更替中推進(jìn)。這種“集權(quán)下的分權(quán)”不會(huì)從根本上觸動(dòng)資源配置的“計(jì)劃”方式，因而只能是解決過(guò)度集權(quán)弊端的權(quán)宜之計(jì)，只能實(shí)現(xiàn)對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的修正而不是突破。

關(guān)鍵詞：財(cái)政分權(quán)；集權(quán)；財(cái)政收入；工業(yè)化

中圖分類(lèi)號(hào)：F812

一、引言

1994年的分稅制改革是新中國(guó)財(cái)政史上具有標(biāo)志性意義的重要事件，由此而引發(fā)的關(guān)于財(cái)政分權(quán)及其影響的討論迄今為止仍然是財(cái)政領(lǐng)域研究中備受關(guān)注的話題。這一研究的深入似乎容易使人產(chǎn)生一個(gè)錯(cuò)覺(jué)，即新中國(guó)的財(cái)政分權(quán)只是分稅制改革以后，或者至少應(yīng)當(dāng)是1978年改革開(kāi)放以后的事情。對(duì)于改革開(kāi)放以前中央政府的財(cái)政行為以及中央與地方政府之間的財(cái)政關(guān)系，研究者并沒(méi)有給以同樣的關(guān)注熱情。

本文嘗試以政府財(cái)政收入以及與其相關(guān)的財(cái)政管理體制的變化為切入點(diǎn)，對(duì)改革開(kāi)放前就存在于中央與地方政府之間的財(cái)政分權(quán)化過(guò)程以及這一時(shí)期財(cái)政分權(quán)的特點(diǎn)進(jìn)行分析和評(píng)述。有了對(duì)改革前財(cái)政集權(quán)與分權(quán)的透徹了解，我們才能形成對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)中央與地方關(guān)系進(jìn)而是中國(guó)獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)發(fā)展軌跡的全景式認(rèn)識(shí)。協(xié)調(diào)不同層級(jí)政府之間的關(guān)系是大國(guó)發(fā)展過(guò)程中必須解決的問(wèn)題。如何更有效地實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的汲取及財(cái)政資源在各級(jí)政府之間的合理分配是新中國(guó)政府始終關(guān)注的問(wèn)題。

二、統(tǒng)一財(cái)經(jīng)：財(cái)政集權(quán)的起點(diǎn)

1949年，成立之初的新中國(guó)面臨著非常復(fù)雜和嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，經(jīng)歷了長(zhǎng)期戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷的經(jīng)濟(jì)千瘡百孔，工業(yè)基礎(chǔ)十分薄弱，經(jīng)濟(jì)體系內(nèi)多種經(jīng)濟(jì)成分并存。而新生政權(quán)尚缺乏強(qiáng)大的左右經(jīng)濟(jì)的能力，中央政府在巨額的財(cái)政剛性支出面前捉襟見(jiàn)肘，這時(shí)要實(shí)現(xiàn)全國(guó)的財(cái)政收支概算都是“一個(gè)嚴(yán)重的斗爭(zhēng)任務(wù)”。^[1]3通貨膨脹、物資匱乏、金融波動(dòng)、財(cái)政赤字、鈔票發(fā)行過(guò)多等諸多問(wèn)題的存在，不斷地挑戰(zhàn)著政府與市場(chǎng)承受能力的極限。

中央財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)先后采取了收縮銀根、調(diào)運(yùn)糧棉、拋售物資、回收貨幣等舉措以穩(wěn)定市場(chǎng)局面，但所有這些都不是釜底抽薪式的解決方法。1949年11月在中財(cái)委召開(kāi)的會(huì)議上，陳云強(qiáng)調(diào)“物價(jià)問(wèn)題的根本原因在于財(cái)政收支不平衡”^[2]9，進(jìn)而于12月明確提出了“財(cái)政經(jīng)濟(jì)要統(tǒng)一管理”的主張，認(rèn)為如果不作基本統(tǒng)一，則由此而來(lái)的金融、物價(jià)風(fēng)潮可能會(huì)引發(fā)更大的困難^[3]48。而同一時(shí)期，中央政府所面臨的財(cái)政收入與支出脫節(jié)的問(wèn)題日益嚴(yán)重。

迫于財(cái)政與市場(chǎng)的雙重壓力，中央政府開(kāi)始著手逐步統(tǒng)一財(cái)經(jīng)工作。1950年3月，政務(wù)院作出了《關(guān)于統(tǒng)一國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的決定》，決意在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一編制、清查物資、厲行節(jié)約，明確規(guī)定糧食、稅收等重要的財(cái)政收入來(lái)源全部歸中央人民政府財(cái)政部統(tǒng)一調(diào)度使用。^[4]31也就是說(shuō)，統(tǒng)一財(cái)經(jīng)的最主要目標(biāo)是統(tǒng)一財(cái)政收支，而其中的重中之重又是“統(tǒng)一收入，保證中央財(cái)政的需要”^[5]59。很快政務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)一管理1950年度財(cái)政收支的決定》，根據(jù)這一《決定》，不僅財(cái)力上移，連同財(cái)政管理權(quán)限也一并集中在中央政府手中。^[6]234統(tǒng)一財(cái)經(jīng)工作的完成為新中國(guó)經(jīng)濟(jì)史翻開(kāi)了新的一頁(yè)，既穩(wěn)定了當(dāng)時(shí)的金融和物價(jià)，也使財(cái)政收支迅速走向平衡，1951年國(guó)家財(cái)政不僅沒(méi)有收不抵支，還略有盈余。^[7]267高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政管理體制由此確立，從而在根本上扭轉(zhuǎn)了原來(lái)分區(qū)管理方式下中央政府所面臨的財(cái)政困境。

統(tǒng)一財(cái)經(jīng)的意義還不僅僅在于市場(chǎng)的穩(wěn)定和財(cái)政赤字的消滅，新中國(guó)政府在財(cái)政汲取方面所做出的巨大努力是為了更長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)而準(zhǔn)備的。經(jīng)過(guò)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期，1953年過(guò)渡時(shí)期總路線提出，第一個(gè)五年計(jì)劃啟動(dòng)，新中國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程拉開(kāi)帷幕。這是一個(gè)“強(qiáng)制工業(yè)化”的過(guò)程，所謂“強(qiáng)制”，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)的工業(yè)化并不是經(jīng)濟(jì)體系內(nèi)部自發(fā)運(yùn)行而是政府強(qiáng)力推動(dòng)的結(jié)果，這對(duì)中央政府調(diào)動(dòng)、支配資金的能力提出了更高的要求。工業(yè)化目標(biāo)帶來(lái)的強(qiáng)勁動(dòng)力，促使中央政府通過(guò)各種舉措，在短期內(nèi)迅速提升了自己的財(cái)政汲取能力，使新中國(guó)突破了工業(yè)化伊始原本無(wú)法解決的資金瓶頸。

三、集權(quán)下的分權(quán)：缺乏穩(wěn)定性的頻繁博弈

統(tǒng)一財(cái)經(jīng)完成之后，新中國(guó)財(cái)政收入的整體規(guī)模發(fā)生了巨大的變化。1950年我國(guó)財(cái)政收入占國(guó)民收入的比重僅為15.3%，次年上升至26.8%。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并無(wú)質(zhì)的改變的前提下，這一比重的迅速變化當(dāng)然是國(guó)家意志的體現(xiàn)和政策推動(dòng)的結(jié)果。從1952年開(kāi)始，財(cái)政收入占國(guó)民收入的比重穩(wěn)步上升，在改革開(kāi)放前的絕大部分年份中，財(cái)政收入占國(guó)民收入的比重都超過(guò)了30%。不僅如此，從1951到1978年，半數(shù)以上年份的財(cái)政收入增速都遠(yuǎn)高于國(guó)民收入增速，尤其是新中國(guó)成立初期，1951、1952、1954、1958、1959、1960等各年財(cái)政收入的增速比國(guó)民收入增速快出10個(gè)百分點(diǎn)（甚至20個(gè)百分點(diǎn)）以上。^[7]268

然而，隨之而來(lái)的問(wèn)題是財(cái)政資源如何在中央與地方政府之間進(jìn)行分配。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，通過(guò)統(tǒng)一財(cái)經(jīng)實(shí)現(xiàn)的中央政府的強(qiáng)財(cái)政汲取并沒(méi)有持續(xù)很久。只是在第一個(gè)五年計(jì)劃期間，中央政府財(cái)政收入占全國(guó)的比重居高不下，最高的年份（1953年）達(dá)到81.4%，最低也達(dá)73.3%（1957年），換言之，這五年間全國(guó)3/4左右的財(cái)政收入都集中掌握在中央政府手中。但是，在1958年以后，中央政府財(cái)政收入占全國(guó)的比重卻呈現(xiàn)出迅猛下降的趨勢(shì)。1959年僅為20.5%，在此后的20年間，該比重再未達(dá)到一五計(jì)劃時(shí)期的水平。有少數(shù)年份中央政府財(cái)政收入占全國(guó)比重出現(xiàn)小幅上升，如1962年該指標(biāo)升至29.7%，1965年又增至35.2%，1971年以后該比重一直在20%以下，1978年為14.7%（參見(jiàn)圖1）。與之同步的是財(cái)政管理體制的變化，依據(jù)新中國(guó)在不同時(shí)段內(nèi)出臺(tái)的政策，地方政府掌握的財(cái)政收入經(jīng)歷了一個(gè)不斷攀升的過(guò)程，這意味著國(guó)家財(cái)力由最初的高度集中開(kāi)始日趨分散。