倪洪興

中國的糧食安全始終是關(guān)系經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家自立的全局性重大戰(zhàn)略問題。在開放條件下，選擇切合國情和長遠發(fā)展需要的糧食安全政策，對于確保糧食安全目標的實現(xiàn)至關(guān)重要。

開放條件下中國糧食安全戰(zhàn)略定位關(guān)鍵在于統(tǒng)籌好國內(nèi)外兩個市場

中國農(nóng)業(yè)不僅關(guān)系糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品的供給，而且涉及數(shù)億小農(nóng)生計。立足國內(nèi)確保糧食和大宗農(nóng)產(chǎn)品基本供給，同時更加充分有效利用國際市場和資源，既是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)實的必然，也是農(nóng)業(yè)理性選擇的必然。問題的關(guān)鍵是要統(tǒng)籌好國內(nèi)國際兩個市場兩種資源，切實兼顧平衡好糧食進口需要和國內(nèi)糧食及農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，促進貿(mào)易更好地與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)，在開放中確保國內(nèi)農(nóng)業(yè)和糧食產(chǎn)業(yè)的健康和可持續(xù)發(fā)展。

確保糧食安全是個世界性難題，近年來發(fā)生的糧食危機警示我們，糧食安全的基礎(chǔ)是糧食生產(chǎn)能力的提高。2011年全球三大谷物產(chǎn)量合計20.6億噸，進口貿(mào)易量2.7億噸，占產(chǎn)量的13%左右。這就是說，從世界范圍講，85%以上的糧食供給是依靠國內(nèi)生產(chǎn)來解決，貿(mào)易僅對其中不足15%具有影響作用。當前世界糧食安全突出的問題是，在全球糧食供需總體基本平衡的同時地區(qū)性糧食不安全突出，存在8億饑餓和營養(yǎng)不良人口。這說明現(xiàn)有的世界糧食貿(mào)易和分配體系不可能解決糧食安全全部問題。因此，任何時候我們不能夸大貿(mào)易對糧食安全的作用。

糧食是特殊而敏感的產(chǎn)品。糧食供給即使出現(xiàn)細小的問題都有可能引起人們不必要的恐慌，引起人們的過度反應，導致市場劇烈波動而影響社會穩(wěn)定。2008年糧食危機中，海地、布基納法索、喀麥隆、埃及等國不同程度地出現(xiàn)了因糧價飆升、糧食供需趨緊引發(fā)的社會動蕩，給我們的警示是深刻的。中國是13億人口的大國，糧食需求量大，約占全球糧食產(chǎn)量和消費量的25%，約為全球糧食總貿(mào)易量的2倍，國際市場不足以為我國提供充足、穩(wěn)定的糧源。在糧食危機期間，大約30個國家大幅提高出口征稅，采取限制或禁止糧食出口的措施，這提醒我們依賴國際市場還面臨進口限制的風險。因此，中國的糧食安全必須立足國內(nèi)來解決，不可能過度依賴國際市場。

中國是人均資源短缺的國家，資源狀況決定了我國在立足國內(nèi)基本自給的同時，必須充分利用國際國內(nèi)兩個市場兩種資源，進行品種余缺調(diào)劑，增加糧食和大宗農(nóng)產(chǎn)品有效供給。我國是一個人多地少水缺的國家，人均耕地、淡水分別僅為世界平均水平的40%和25%。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，中國每年減少耕地600多萬畝，農(nóng)業(yè)用水緊缺的問題越來越突出。而糧食需求隨著人口增長和人民生活水平的提高而呈現(xiàn)剛性增長。保障中國糧食安全既要堅持立足國內(nèi)基本自給，又要充分利用國際市場和資源，關(guān)鍵在于加強對兩個市場的統(tǒng)籌，促進貿(mào)易與國內(nèi)糧食產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

加強內(nèi)外統(tǒng)籌，核心在于保障國內(nèi)糧食和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展

中國農(nóng)產(chǎn)品市場已高度開放，取消了所有非關(guān)稅措施，農(nóng)產(chǎn)品平均關(guān)稅僅15.2%，只有世界平均水平的1/4；糧棉糖配額外關(guān)稅最高也只有65%。中國實際上已成為世界農(nóng)產(chǎn)品市場開放度最高的國家。入世以來中國農(nóng)產(chǎn)品進口增勢強勁，進口額年均增長率高達23%，每3年翻一番；2009年以來農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易逆差每年增加100多億美元。特別是近年來，在大豆、棉花、植物油進口繼續(xù)保持高位，食糖、乳制品凈進口大幅增加的同時，主要糧食作物已全部轉(zhuǎn)為凈進口。值得注意的是，其中有相當一部分進口不是因為國內(nèi)短缺，而是受內(nèi)外差價擴大的驅(qū)動。隨著我國勞動力成本的上升、人民幣在貿(mào)易平衡壓力下升值，國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品價格差距將繼續(xù)拉大，農(nóng)產(chǎn)品進口動力將進一步增強。目前的現(xiàn)實是，在高度開放條件下，想不進口都很難，爭論要不要進口、進口多少意義不大。

在農(nóng)產(chǎn)品進口動力增強、進口快速增長的情況下，需要關(guān)注的是進口對國內(nèi)農(nóng)業(yè)的影響，特別是進口價格“天花板”效應帶來的影響。農(nóng)業(yè)是高度依賴自然資源和自然條件的產(chǎn)業(yè)，資源稟賦和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模決定了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)競爭力。我國人均農(nóng)業(yè)資源不足，農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模平均只有0.6公頃左右，即使在一定時間內(nèi)將現(xiàn)有一半農(nóng)村人口和勞動力穩(wěn)定轉(zhuǎn)移出去，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模也只能擴大一倍，達到戶均1公頃多。這決定了中國農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)競爭力先天不足，與世界主要出口國存在難以克服的巨大差距。去年以來，棉花、食糖、秈米進口主要不是因為國內(nèi)短缺，而是受內(nèi)外價差驅(qū)動，造成邊進口邊積壓的現(xiàn)象，對國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品趨勢價格形成了顯著打壓。隨著中國農(nóng)業(yè)勞動力成本、物質(zhì)成本和環(huán)境成本的上升，農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食內(nèi)外價差的擴大不可逆轉(zhuǎn)，未來糧食進口價格具有的“天花板”效應將更加顯著，這將使得國內(nèi)糧食價格難以隨成本上升而相應上漲。近年來國家連續(xù)提高最低收購價，但糧棉油糖的價格增速仍落后于生產(chǎn)成本增速。一個產(chǎn)業(yè)沒有合理的價格不能獲得合理的利潤，不可能持續(xù)健康發(fā)展。

此外，進口對國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場穩(wěn)定的影響也在不斷加深。受生物質(zhì)能源、投機資本、氣候變化等非傳統(tǒng)因素的影響，近年來國際農(nóng)產(chǎn)品市場呈波動加劇態(tài)勢。2008下半年至2012年6月國際糧價已出現(xiàn)3次大起大落。在此過程中，我國開放度很高的大豆、植物油、食糖等大宗農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)價格基本跟隨國際價格波動而大幅波動。隨著糧食進口量增長、大宗農(nóng)產(chǎn)品進入全面凈進口時期，國際農(nóng)產(chǎn)品市場的波動性、不確定性對國內(nèi)市場的影響更加深刻，涉及面更加廣泛。

因此，加強對兩個市場兩種資源的統(tǒng)籌，核心是確保國內(nèi)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有必要的利益激勵和動力，確保國內(nèi)糧食市場的穩(wěn)定，確保國內(nèi)農(nóng)業(yè)和糧食產(chǎn)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展，切實保障國內(nèi)糧食和大宗農(nóng)產(chǎn)品最基本的供給能力。

在開放條件下確保糧食產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，重點是要在練好內(nèi)功、最大限度提升競爭力的基礎(chǔ)上，切實加強對糧食生產(chǎn)的支持和保護

要練好內(nèi)功，不斷提升競爭力。要通過加快農(nóng)業(yè)科技進步和創(chuàng)新，優(yōu)化糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局，著力培養(yǎng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，進一步健全農(nóng)業(yè)社會化服務體系，加快國外資本、技術(shù)、品種、管理理念引進，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，最大限度增強農(nóng)業(yè)競爭力。

必須切實加強對農(nóng)業(yè)特別是糧食產(chǎn)業(yè)的支持和保護。由資源稟賦和農(nóng)業(yè)特性決定，各國間農(nóng)業(yè)競爭力存在著比工業(yè)更加難以克服的差距，加強對農(nóng)業(yè)的支持和合理保護是各國普遍做法。中國也必須針對由規(guī)模決定的基礎(chǔ)競爭力差距難以克服的現(xiàn)實，加強對農(nóng)業(yè)和糧食的支持和保護，支持保護水平要足以彌補農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)競爭力存在的差距。

要根據(jù)不同大宗農(nóng)產(chǎn)品的需求結(jié)構(gòu)、特點和趨勢，以及在糧食安全中的地位，確定切實可行的階段性自給率目標和合理的大宗農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。要結(jié)合利用國際市場的可能和發(fā)展國內(nèi)生產(chǎn)的潛力，優(yōu)化大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)力布局，加強優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域規(guī)劃，加快優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)帶建設。要在明確基本播種面積、基本產(chǎn)量目標的基礎(chǔ)上，重點加大支持力度，確保大宗農(nóng)產(chǎn)品基本供給能力。

要注重發(fā)揮僅有的關(guān)稅、關(guān)稅配額管理措施的“門檻”作用，加強對農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)的合理保護，使進口農(nóng)產(chǎn)品進入國內(nèi)后在相近的價格水平基礎(chǔ)上與國內(nèi)產(chǎn)品競爭，著力避免糧食進口對國內(nèi)趨勢價格的過度打壓和抑制，確保糧食保有合理價格水平、有隨著成本上升而相應上漲的空間。要研究建立必要的體制機制，有效統(tǒng)籌國內(nèi)生產(chǎn)和進口需求，確保貿(mào)易政策與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策相銜接，進出口調(diào)控與國內(nèi)供需趨勢相協(xié)調(diào)。

考慮到國際糧食市場波動性、不確定性、風險性的加劇以及中國糧食生產(chǎn)成本快速增長的現(xiàn)實，中國入世承諾后保有的農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅政策和國內(nèi)支持政策空間已嚴重不足，特別是關(guān)稅水平過低，使中國失去了最有效的政策工具和手段。當前的托市政策是在缺乏關(guān)稅有效保護下的不得已之策，不僅成本高，而且不可持續(xù)。在進口價格“天花板”效應日益顯著的情況下，我國進一步減讓關(guān)稅幾無余地。在未來多雙邊貿(mào)易談判中，糧食產(chǎn)品必須享有完全例外免于進一步減讓的靈活性。

充分利用國際市場，重點要提升對大宗農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的掌控能力和話語權(quán)

盡管目前我國已成為世界最大的農(nóng)產(chǎn)品進口國，但我國對利用國際市場和資源尚缺乏頂層設計和總體規(guī)劃，市場集中度過高、缺乏定價權(quán)和話語權(quán)等問題非常突出，迫切需要建立健全利用國際市場與資源的戰(zhàn)略機制。利用國際市場和資源，重點要加強對農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的戰(zhàn)略規(guī)劃，努力構(gòu)建持續(xù)、穩(wěn)定、高效的資源性農(nóng)產(chǎn)品進口供應鏈。要積極推進戰(zhàn)略性農(nóng)業(yè)國際合作，改善貿(mào)易環(huán)境、拓展貿(mào)易渠道、推進市場多元化。要在堅持市場導向和企業(yè)自主決策的原則下，發(fā)揮企業(yè)主體作用，選擇重點地區(qū)、重點環(huán)節(jié)，務實穩(wěn)步推動農(nóng)業(yè)“走出去”。要加強對國際農(nóng)產(chǎn)品市場的監(jiān)測、研判和預警，提升風險防范能力。要研究加快大宗農(nóng)產(chǎn)品期貨市場建設，逐步提高我國在農(nóng)產(chǎn)品定價上的話語權(quán)。

中國糧食安全問題的解決是對世界糧食安全的重大貢獻。應加強全球糧食安全治理機制改革，更好地協(xié)調(diào)全球糧食生產(chǎn)、貿(mào)易、消費政策，在推進貿(mào)易自由化進程中充分考慮糧食安全和小農(nóng)的關(guān)注，切實保障全球糧食安全，確保將饑餓營養(yǎng)不良人口減半的目標如期實現(xiàn)。

（作者單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進中心）