田治安

（銅陵市委黨校 經(jīng)濟(jì)教研室，安徽 銅陵 244000）

讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程
——關(guān)于銅陵市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展研究

田治安

（銅陵市委黨校 經(jīng)濟(jì)教研室，安徽 銅陵 244000）

銅陵市自2008年被安徽省委省政府確立為全省城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)以來(lái)，戶籍制度改革和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革取得重要突破，城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)和社會(huì)保障一體化走在全省前列。與此同時(shí)，該市在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化過(guò)程中，仍然存在著一些需要進(jìn)一步解決的問(wèn)題，主要是城市帶動(dòng)力不強(qiáng)，農(nóng)民主體性不突出，政策權(quán)威性不夠。因此，銅陵市要促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)一步發(fā)展，就必須努力做大城市規(guī)模，增強(qiáng)以城帶鄉(xiāng)的能力；積極推進(jìn)制度建設(shè)，加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的力度；充分保障農(nóng)民地位，增強(qiáng)美好鄉(xiāng)村建設(shè)后勁。

銅陵；城鄉(xiāng)一體化；城鎮(zhèn)化；美好鄉(xiāng)村建設(shè)

銅陵市自2008年被安徽省確立為全省城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)以來(lái)，相繼出臺(tái)了《銅陵市推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展 建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)方案》和之相配套的十個(gè)子方案，明確提出要率先建成全省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展示范區(qū)［1］。2013年4月，省委副書(shū)記、代省長(zhǎng)王學(xué)軍在銅陵調(diào)研時(shí)指出：銅陵市要打造經(jīng)濟(jì)“升級(jí)版”，在新一輪競(jìng)爭(zhēng)中搶占制高點(diǎn)，就必須做好“產(chǎn)業(yè)升級(jí)、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)一體化”三篇大文章，把“城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)形式與銅陵產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位緊密結(jié)合起來(lái)，圍繞推動(dòng)人口向城鎮(zhèn)、工業(yè)向園區(qū)、土地向規(guī)?！齻€(gè)集中’，把全域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)融合的理念與解決發(fā)展什么、怎樣發(fā)展的問(wèn)題緊密結(jié)合，把美好鄉(xiāng)村建設(shè)與提高勞動(dòng)者素質(zhì)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變緊密結(jié)合，以城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化為支撐、以城鄉(xiāng)居民就業(yè)一體化為關(guān)鍵，實(shí)現(xiàn)人民群眾安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)和諧穩(wěn)定?！保?］黨的十八屆三中全會(huì)指出，要進(jìn)一步健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機(jī)制，“形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”［3］。讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的根本目的。2008年以來(lái)，銅陵市對(duì)此進(jìn)行了艱苦探索，并取得了一定實(shí)效，但也存在一些問(wèn)題和難題需要進(jìn)一步解決。

一、銅陵市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展取得的成效

（一）以全域銅陵規(guī)劃為引領(lǐng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均衡化

銅陵市在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化過(guò)程中，堅(jiān)持以“城鄉(xiāng)空間有機(jī)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)互動(dòng)發(fā)展、城鄉(xiāng)生活公平等值”［4］為總體目標(biāo)，努力將銅陵建設(shè)成為城鄉(xiāng)品質(zhì)均優(yōu)、經(jīng)濟(jì)互動(dòng)、功能互補(bǔ)、生活等值、整體高水平、可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)質(zhì)生活圈和一體化樣本與

典范。以全域銅陵規(guī)劃為引領(lǐng)，就是將農(nóng)村規(guī)劃正式納入?yún)^(qū)域規(guī)劃體系，結(jié)合“城區(qū)-新市鎮(zhèn)-中心村-自然村”四級(jí)結(jié)構(gòu)要求，構(gòu)建“3860”（即3個(gè)城區(qū)、8個(gè)新市鎮(zhèn)、約60個(gè)中心村和若干個(gè)自然村落）體系，城鄉(xiāng)居民點(diǎn)和村莊結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。以公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置為目標(biāo)，以中心村建設(shè)為載體，推進(jìn)“15+4”體系的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，中心村的小學(xué)、幼兒園、衛(wèi)生所、文化站、圖書(shū)室、鄉(xiāng)村金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)、郵政所、農(nóng)資店、便民超市、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、公共服務(wù)中心、文體娛樂(lè)場(chǎng)所、各類(lèi)中介服務(wù)所、休閑公園（游園）、停車(chē)場(chǎng)所（泊位）等15項(xiàng)公共服務(wù)和公交站、垃圾收集點(diǎn)、污水處理設(shè)施、公廁等4項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施逐步建設(shè)到位，自然村健身活動(dòng)場(chǎng)地、便利店、垃圾收集點(diǎn)建設(shè)正在穩(wěn)步推進(jìn)。

（二）以戶籍制度改革為平臺(tái)，推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)基本保障一體化

2011年10月，銅陵市出臺(tái)了《推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化戶籍制度改革實(shí)施方案》，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、自愿有償、積極穩(wěn)妥、綜合配套、促進(jìn)發(fā)展”的原則，全面推進(jìn)戶籍制度改革，建立銅陵全域城鄉(xiāng)一體化戶籍管理制度。為了保證戶籍制度改革有序推進(jìn)，銅陵市采取了兩項(xiàng)靈活舉措：一是分步驟實(shí)施，力爭(zhēng)穩(wěn)打穩(wěn)扎。按照“先難后易”的原則，先解決流動(dòng)人口落戶問(wèn)題，再解決“農(nóng)轉(zhuǎn)居”問(wèn)題。二是人性化推進(jìn)，確保農(nóng)民權(quán)益。在“自愿有償”基礎(chǔ)上，充分尊重農(nóng)民的意愿，農(nóng)村戶改人員可以保留承包地、林地、宅基地，也可以選擇有償退地。目前，銅陵市戶籍制度改革已基本到位，全市74萬(wàn)戶籍人口已全部登記為“銅陵市居民戶口”，為推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化掃除了戶籍樊籬。在此基礎(chǔ)上，銅陵市逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)居民在教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、低保、城鄉(xiāng)就業(yè)、住房保障、義務(wù)兵優(yōu)待安置等方面的政策統(tǒng)一、待遇平等：在安徽率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保并軌，2013年，城鄉(xiāng)低保統(tǒng)一提高到每人每月395元，為全省最高，并實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保；在全省率先實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌，實(shí)現(xiàn)城市到農(nóng)村、職工到居民的“兩個(gè)全覆蓋”；城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)在2013年5月實(shí)現(xiàn)并軌；2013年，全市在城鄉(xiāng)義務(wù)兵補(bǔ)助安置上實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，基本實(shí)現(xiàn)退役士兵城鄉(xiāng)一體化的政策扶持與自謀職業(yè)相結(jié)合的安置保障體系；失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)等政策逐步統(tǒng)一；保障性住房的覆蓋面不斷擴(kuò)大，首次將農(nóng)村居民納入城鎮(zhèn)住房保障范圍。在我國(guó)運(yùn)行50多年的“二元”戶籍制度已經(jīng)在銅陵成為歷史。

（三）以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為突破，促進(jìn)農(nóng)民增收渠道多元化

城鄉(xiāng)一體化成效最終體現(xiàn)在農(nóng)民增收上。為了突破農(nóng)民增收渠道單一，銅陵市以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為突破口，積極探索農(nóng)民經(jīng)營(yíng)性收入和財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)渠道。2012年9月，銅陵市出臺(tái)了《關(guān)于銅陵市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革若干指導(dǎo)意見(jiàn)》，并陸續(xù)出臺(tái)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革8項(xiàng)配套政策，形成了“1+8”方案體系。全市農(nóng)村集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的確權(quán)頒證工作已經(jīng)完成，農(nóng)房確權(quán)頒證工作也已基本完成，并進(jìn)入常態(tài)化管理。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革從制度上最大限度地維護(hù)了農(nóng)民的利益，為農(nóng)民增收渠道多元化提供了強(qiáng)有力的產(chǎn)權(quán)保障。一是增加農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收入和工資性收入。截止2013年6月底，全市耕地流轉(zhuǎn)率達(dá)到56%。根據(jù)我們對(duì)銅陵縣城山村的調(diào)研，全村4000多畝承包地和水面先后租賃給銅陵市農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)園，發(fā)包價(jià)格為每畝560斤稻子/年。土地流轉(zhuǎn)以后，村里年輕人絕大多數(shù)都外出打工；中老年人和婦女則在園區(qū)、順安鎮(zhèn)就近打工，每天收入80元左右。村民對(duì)土地流轉(zhuǎn)收益總體上很滿意。二是擴(kuò)大農(nóng)民融資規(guī)模，增加農(nóng)民經(jīng)營(yíng)性收入。在產(chǎn)權(quán)制度改革基礎(chǔ)上，銅陵市著力推進(jìn)“抵押擔(dān)保平臺(tái)、抵押物處置平臺(tái)和產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)”等三大平臺(tái)建設(shè)，構(gòu)建農(nóng)村抵押融資風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制，推動(dòng)以農(nóng)村集體建設(shè)用地、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（林權(quán)）、農(nóng)村房屋等為抵押物融資貸款。特別是林權(quán)抵押貸款取得實(shí)質(zhì)成效。自2007年以來(lái)，農(nóng)戶通過(guò)林權(quán)證已獲融資貸款近億元，為增加農(nóng)民經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和收入提供了一條有效渠道。

總之，銅陵市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展成效顯著，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各項(xiàng)事業(yè)取得豐碩成果，農(nóng)民收入大幅度提高，增長(zhǎng)幅度超過(guò)同期城市居民收入水平，城鄉(xiāng)居民收入比遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于同期全國(guó)和全省水平，人民幸福指數(shù)大幅提升。

二、銅陵市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展存在的問(wèn)題

（一）城市帶動(dòng)力不強(qiáng)

銅陵要成為全省城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)、帶動(dòng)區(qū)，做大城市規(guī)模是關(guān)鍵。據(jù)有關(guān)專家研究：城市的輻射范圍與影響力和其規(guī)模成正比：50萬(wàn)人口的

城市只能影響到周邊郊區(qū)，100萬(wàn)人口的城市作用范圍為方圓100平方公里以上［5］。近年來(lái)，銅陵市戶籍人口增長(zhǎng)緩慢（見(jiàn)表1），距到2030年“中心城區(qū)人口規(guī)模將達(dá)到100萬(wàn)人”［6］的城市發(fā)展目標(biāo)差距很大。人口規(guī)模增長(zhǎng)緩慢，根本原因是城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁不足。目前，銅陵市工業(yè)占主導(dǎo)地位的仍然是有色、化工、建材、鋼鐵、電子、紡織服裝等六大行業(yè)。其中有色、化工、建材、鋼鐵都是高能耗產(chǎn)業(yè)，環(huán)境容量已經(jīng)超飽和，發(fā)展空間十分有限；電子和紡織服裝深加工能力不足，基本上處于產(chǎn)業(yè)鏈的低端，工資水平低，對(duì)外來(lái)打工者吸引力不強(qiáng)；第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后。所有這些都不利于銅陵市人口聚集能力的提高。人口規(guī)模過(guò)小，顯然不利于發(fā)揮“帶動(dòng)區(qū)”、“輻射區(qū)”的作用。

表1 過(guò)去五年銅陵市戶籍人口變化

（二）農(nóng)民主體性不突出

農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制實(shí)行以來(lái)，銅陵市農(nóng)村青壯年勞力紛紛外出打工，對(duì)村里的資源共享、基礎(chǔ)設(shè)施共建意識(shí)逐步淡化，群眾對(duì)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)認(rèn)識(shí)不足，參與熱情還不高，等、盼、靠意識(shí)濃厚。農(nóng)民對(duì)美好鄉(xiāng)村建設(shè)積極性也不高，環(huán)境意識(shí)、衛(wèi)生意識(shí)、文明意識(shí)淡薄，“室內(nèi)現(xiàn)代化，室外臟亂差”現(xiàn)象仍然存在。農(nóng)民主體性不強(qiáng)最突出表現(xiàn)是對(duì)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)缺乏熱情，在沒(méi)有龍頭企業(yè)帶動(dòng)的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本上采取粗放經(jīng)營(yíng)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展主要推動(dòng)力仍然是政府和企業(yè)，家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)和合作經(jīng)營(yíng)在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中作用不明顯。比如，銅陵循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)從2007年開(kāi)始建設(shè)，累計(jì)投入已達(dá)14.3億元，主要用于修建道路溝渠、架設(shè)水電線路、整理土地等，基本上都是政府投入。入駐園區(qū)的經(jīng)營(yíng)主體也基本上是通過(guò)招商引資而來(lái)的外地涉農(nóng)企業(yè)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民由于缺少資金，難以進(jìn)入。雖然農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資已經(jīng)開(kāi)啟，但目前仍處于試點(diǎn)起步階段，主要是林權(quán)抵押貸款，且成本較高。

（三）政策權(quán)威性不夠

在全國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還沒(méi)有根本改變的大環(huán)境下，銅陵市推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化面臨很多政策尷尬。比如，根據(jù)銅陵戶籍制度改革政策，在全面取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口劃分之后，農(nóng)民成為居民，就應(yīng)該在就業(yè)、養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、住房等方面能夠享受到跟原“非農(nóng)”居民相同的政策待遇。但是，實(shí)際上卻難以完全做到。比如，在處理交通事故人身?yè)p害賠償中，城鄉(xiāng)居民并沒(méi)有享受到“同命同價(jià)”的待遇，保險(xiǎn)公司仍然依據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第二十九條的規(guī)定予以賠償：死亡賠償金按照受訴法院所在地上一年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入或者農(nóng)村居民人均純收入標(biāo)準(zhǔn)，按二十年計(jì)算［7］。因此，戶改后農(nóng)村人口和城市人口“同命不同價(jià)”的現(xiàn)象仍然在銅陵市域內(nèi)存在。推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資本化是改革重要目標(biāo)之一。雖然國(guó)家法律從來(lái)沒(méi)有禁止農(nóng)民房屋抵押、買(mǎi)賣(mài)，但是卻明確禁止農(nóng)村宅基地進(jìn)行抵押，因?yàn)檗r(nóng)村宅基地屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)民只有使用權(quán)，沒(méi)有處置權(quán)。因此，當(dāng)貸款人以住宅為抵押進(jìn)行貸款時(shí)，如果到期不能償還，銀行就面臨較大風(fēng)險(xiǎn)。這就無(wú)疑關(guān)上了農(nóng)房抵押貸款的法律大門(mén)。雖然銅陵市建立了由市、縣政府按照一定比例出資設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)資金用于收購(gòu)抵押資產(chǎn)，以減小銀行風(fēng)險(xiǎn)；但是，只要現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度沒(méi)有根本改變，農(nóng)民住宅抵押融資就難以全面推廣。

三、銅陵市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)一步思考

（一）努力做大城市規(guī)模，增強(qiáng)以城帶鄉(xiāng)的能力

1.以承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)建設(shè)為平臺(tái)，全力構(gòu)建皖中南經(jīng)濟(jì)發(fā)展高地

銅陵市要充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)、自然資源優(yōu)勢(shì)、勞動(dòng)力資源優(yōu)勢(shì)，積極參與泛長(zhǎng)三角區(qū)域發(fā)展分工，主動(dòng)承接沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，不斷加強(qiáng)同兄弟省份的橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合和協(xié)作，全力打造皖中南產(chǎn)業(yè)高地。一要打造世界銅產(chǎn)業(yè)中心，構(gòu)建銅產(chǎn)業(yè)功能集群；二要提升城市服務(wù)功能，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)；提升農(nóng)業(yè)對(duì)城市的保障功能，大力發(fā)展現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)；三要大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，提升改造傳統(tǒng)資源型產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)高碳經(jīng)濟(jì)低碳化；大力提升工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，打造銅材深加工、裝備制造、電子信息、紡織服裝等產(chǎn)業(yè)集群；大力發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，培育未來(lái)的新興產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)城市的可持續(xù)發(fā)展能力。

2.以推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為抓手，全力打造皖中南人口集聚洼地

隨著劉易斯拐點(diǎn)的到來(lái)，勞動(dòng)力由過(guò)剩向短

缺轉(zhuǎn)變，各地對(duì)勞動(dòng)力的競(jìng)爭(zhēng)將越來(lái)越激烈。銅陵市要在“穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系”［3］的基礎(chǔ)上，全面放開(kāi)落戶限制。一是對(duì)愿意落戶銅陵的大中專畢業(yè)生，無(wú)條件接受，自落戶之日起，與本市居民享受同樣待遇；二是對(duì)在銅陵生活一年以上的小商小販，只要本人提出申請(qǐng)，允許落戶，與本市居民享受同樣待遇；三是對(duì)在銅陵打工超過(guò)六個(gè)月以上的農(nóng)民工，只要本人申請(qǐng)，單位提供用工合同，允許在銅陵落戶，與本市居民享受同樣待遇。

3.以獲批首批國(guó)家智慧城市試點(diǎn)市為契機(jī)，大力推進(jìn)智慧城市建設(shè)

銅陵作為全國(guó)首批國(guó)家智慧城市試點(diǎn)市，應(yīng)該積極爭(zhēng)取國(guó)家在資金、技術(shù)上的大力支持，全面推進(jìn)智慧城市建設(shè)，為城市的建設(shè)者、生活者打造方便、舒適的居住環(huán)境。一要推進(jìn)傳感網(wǎng)建設(shè)，對(duì)城市生活各個(gè)重要方面進(jìn)行實(shí)時(shí)的識(shí)別、定位、跟蹤和監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)城市的可感知；二要推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，將傳感網(wǎng)所采集到的信息整合成一個(gè)城市核心系統(tǒng)的運(yùn)行全圖，便于城市管理者實(shí)時(shí)監(jiān)控和居民查詢；三要推進(jìn)物聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，努力使城市各個(gè)功能彼此協(xié)調(diào)運(yùn)作，推動(dòng)各個(gè)行業(yè)或部門(mén)內(nèi)部更為高效運(yùn)行，方便企業(yè)更加有效地掌握所處的商業(yè)環(huán)境，個(gè)人能夠享受到更加高效、便捷、舒心的工作生活環(huán)境，增強(qiáng)城市的吸引力。

（二）積極推進(jìn)制度建設(shè)，加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的力度

1.推動(dòng)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)

通過(guò)“自由流動(dòng)”來(lái)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源合理配置，就是要發(fā)揮市場(chǎng)在城鄉(xiāng)資源配置中的決定性作用。完善市場(chǎng)交易體制，“建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，是使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)”［3］，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的制度保障。銅陵市作為全省城鄉(xiāng)一體化試驗(yàn)區(qū)，要積極爭(zhēng)取成為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)試點(diǎn)市，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！保?］在此基礎(chǔ)上，政府要加大對(duì)農(nóng)業(yè)支持力度，這是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的必然要求，也是世界主要經(jīng)濟(jì)體的普遍做法。

2.促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置

由于歷史原因，銅陵市公共資源在城鄉(xiāng)之間的配置仍然不平衡，農(nóng)村基本資源配置水平還比較低，公共事業(yè)和公共服務(wù)水平還落后于城市。為此，銅陵要進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)“公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系”［8］。以美好鄉(xiāng)村建設(shè)為載體，著力解決農(nóng)村公共資源配置不足問(wèn)題，使農(nóng)民真正與城里人享受同等的公共服務(wù)。一要使新增財(cái)力主要用于農(nóng)村；二要使土地增值部分更多用于農(nóng)村；三要允許和引導(dǎo)社會(huì)資本參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

3.實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)的融合發(fā)展

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合發(fā)展，就是要消除城鄉(xiāng)之間發(fā)展差別，推動(dòng)城鄉(xiāng)共同協(xié)調(diào)發(fā)展，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮富裕。銅陵市要在全省率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，就必須把進(jìn)一步提升城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、公共服務(wù)均等化、社會(huì)保障公平化作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要基礎(chǔ)，并在以下三個(gè)方面改革取得突破：一要賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)。推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革，“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)?！保?］二要積極建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。“允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。”［3］三要改革征地制度，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益”［3］。

（三）充分保障農(nóng)民地位，增強(qiáng)美好鄉(xiāng)村建設(shè)后勁

1.努力提高農(nóng)民的主體能力

在銅陵市新農(nóng)村建設(shè)中，必須提高農(nóng)民的主體能力。目前，銅陵市農(nóng)村優(yōu)質(zhì)勞力流失嚴(yán)重。根據(jù)調(diào)研，銅陵市農(nóng)村近70%以上的青壯年勞動(dòng)力外出打工，留守農(nóng)村的人口主要是兒童、婦女和老人。因此，要盡快培育并留住一批有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的新型職業(yè)化農(nóng)民，并使他們成為美好鄉(xiāng)村建設(shè)的中堅(jiān)力量。要通過(guò)政策引導(dǎo)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)向種養(yǎng)能手集中，吸引一部分有志向、有頭腦的種田能手留在農(nóng)村。市級(jí)財(cái)政應(yīng)增加農(nóng)民培訓(xùn)的專項(xiàng)資金，對(duì)農(nóng)民特別是種養(yǎng)大戶進(jìn)行因地制宜地培訓(xùn)，提高培訓(xùn)的針對(duì)性和有效性。對(duì)持證農(nóng)民給予一定的政策扶持。

2.大力提高農(nóng)民組織化程度

農(nóng)民主體能力的提高，需要農(nóng)民組織化機(jī)制

作為保障。在發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，農(nóng)民的組織化程度都非常高，美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)農(nóng)民參加經(jīng)濟(jì)合作組織的比例在80%以上，日本、丹麥的農(nóng)民更是全部參加了經(jīng)濟(jì)合作組織［9］。截至2012年底，銅陵各類(lèi)農(nóng)民專業(yè)合作社已達(dá)416個(gè)，擁有合作社成員15558人［10］，占第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)人員的16.3%。提高農(nóng)民的組織化程度是充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用的組織保證，是農(nóng)民個(gè)體分散的發(fā)展能力逐步形成整體合力基本要求。要大力加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，把那些有改革開(kāi)放意識(shí)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)、真抓實(shí)干精神的“能人”選拔到村黨支部和村委會(huì)中來(lái)，選好配好建設(shè)新農(nóng)村的帶頭人，充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織提高農(nóng)民組織化程度的引領(lǐng)作用?！稗r(nóng)民合作社是帶動(dòng)農(nóng)戶進(jìn)入市場(chǎng)的基本主體，是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的新型實(shí)體，是創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理的有效載體?！保?1］要充分發(fā)揮合作社組織等的健康發(fā)展，以有效地組織農(nóng)民、協(xié)調(diào)各方、化解矛盾。通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，發(fā)揮民間團(tuán)體的橋梁紐帶作用，提供強(qiáng)有力的組織保障，把農(nóng)民分散的能力整合為系統(tǒng)的合力，從而有效地提升、發(fā)揮農(nóng)民主體作用的能力。

［1］中共銅陵市委關(guān)于制定銅陵市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議［N］.銅陵日?qǐng)?bào)，2010-12-31（A1）.

［2］姚玉舟.堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展建設(shè)幸福銅陵為加速推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程而努力奮斗［N］.銅陵日?qǐng)?bào)，2011-9-14（A1）.

［3］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定［N］.人民日?qǐng)?bào)，2013-11-16（1）.

［4］方文婷.市城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃及美好鄉(xiāng)村規(guī)劃研究通過(guò)評(píng)審［N］.銅陵日?qǐng)?bào)，2012-1-15（A1）.

［5］孫自鐸.推進(jìn)城市化必須舍棄“小城鎮(zhèn)情結(jié)”——安徽省城鎮(zhèn)化道路、模式的探索與反思［N］.合肥日?qǐng)?bào)，2010-11-11（A5）.

［6］關(guān)于《銅陵市城市總體規(guī)劃（2011—2030）》（草案）的公告［N］.銅陵日?qǐng)?bào)，2012-1-4（A6）.

［7］最高人民法院.關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋［N］.法制日?qǐng)?bào)，2003-12-30（2）.

［8］胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗［N］.人民日?qǐng)?bào)，2012-11-18（1）.

［9］孫緒民，桑愛(ài)友.農(nóng)民在當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)中的主體性之考量［J］.調(diào)研世界，2007，（7）：6.

［10］郭月紅.我市擁有各類(lèi)農(nóng)民專業(yè)合作社400多個(gè)［N］.銅陵日?qǐng)?bào)，2013-1-24（B2）.

［11］回良玉.以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 扎實(shí)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)［N］.人民日?qǐng)?bào)，2007-01-31（6）.

Let the Farmers Equally Participate in the Process of Modernization——A Study on the Development of Urban and Rural Integration in Tongling City

TIAN Zhi-an
（Economic Department，Party School of CPC Tongling Municipal Committee，Tongling 244000，China）

Since Tongling city was established as the integration of urban and rural comprehensive reform by Anhui Provincial government experimentation area，important breakthroughs have been made in the reform of the household registration system and the reform of rural property rights system，the integration of urban and rural planning，infrastructure construction，public services and social security，in the forefront of the province.At the same time，in promoting urban and rural integration process，there are still some problems to be solved.for example，the city with the power is not strong，the farmers'subjectivity is not prominent，the policy authority is not enough.Therefore，in order to promote the further development of the integration of urban and rural areas，we must strive to expand the city size，enhance the ability to make the city advance the rural；actively promote the construction of the system，increase the intensity of urban and rural;protect the peasants'position，enhance the beautiful rural construction potential.

Tongling；urban-rural integration；urbanization；good rural construction

F301.22

A

1674-8638（2014）01-0040-05

［責(zé)任編輯：歐世平］

2013-10-06

安徽省黨校系統(tǒng)委托課題《銅陵社會(huì)管理創(chuàng)新研究》子課題（AHDXWT201311）

田治安（1966-），男，安徽無(wú)為人，經(jīng)濟(jì)學(xué)副教授，銅陵行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)教研室主任，研究方向：“三農(nóng)”問(wèn)題。

10.13454/j.issn.1674-8638.2014.01.008