范小杉 張強 劉煜杰

(中國環(huán)境科學研究院.生態(tài)文明研究中心，北京 100012)

生態(tài)紅線管控績效考核技術方案及制度保障研究

范小杉*張強 劉煜杰

(中國環(huán)境科學研究院.生態(tài)文明研究中心，北京 100012)

基于生態(tài)紅線管控績效考核必要性的分析，在盡可能規(guī)避目前我國環(huán)境績效考核諸多弊端的前提下，制定了生態(tài)紅線績效考核框架及技術方案：從績效考核主體、客體、考核內容與考核方法等方面完成了生態(tài)紅線績效考核框架的構建，確定了考核指標、計量模型和考核標準，并詳細探討了考核程序、考核成果的管理與應用等問題。研究旨在為地方政府實施生態(tài)紅線管控績效考核提供支撐。

生態(tài)紅線；績效考核；管控；考核框架；技術方案

引言

改革開放以來，高速的經濟社會發(fā)展速度和城市化進程，使我國國土資源開發(fā)強度呈暴發(fā)性累計增大趨勢?！?0%”是國際公認的土地開發(fā)強度臨界線[1]；而截止2010年，我國部分省區(qū)國土資源開發(fā)強度已達50%左右[2-7]。全國性、高強度、高速度的國土資源開發(fā)，使我國國土資源安全格局遭受嚴重威脅[8]。生態(tài)紅線是對于維護國土生態(tài)安全格局的關鍵生態(tài)保護地，是維護國土生態(tài)安全格局和區(qū)域生態(tài)安全格局的底線，是遏制當前全國性國土資源掠奪式、無序開發(fā)的混亂局面，維護國土生態(tài)安全格局的重大戰(zhàn)略[9-10]。2013年11月十八屆三中全會明確提出“用制度保護生態(tài)環(huán)境、劃定生態(tài)紅線”的方針。

我國是以公有制為主體的社會主義國家，各級政府是其轄區(qū)內的生態(tài)環(huán)境資源法定的監(jiān)管者和責任者，區(qū)域國土資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境狀況往往與地方政府部門的經濟發(fā)展政策與規(guī)劃密切相關，因此，維護生態(tài)紅線面積、質量和用地性質，必須依靠地方政府領導并強力調控相關監(jiān)管責任部門與機構全力配合。目前生態(tài)紅線劃定工作已陸續(xù)在全國展開，但生態(tài)紅線管控面臨地方政府對土地財政高度依賴、生態(tài)紅線相關立法執(zhí)法研究滯后于生態(tài)紅線監(jiān)管需求、相關行政執(zhí)法主體權責不明確、基層監(jiān)管部門普遍裝備落后、經費不足、執(zhí)法隊伍素質偏低等問題[10]，生態(tài)紅線管控亟待嚴格、有效的制度予以保駕護航。基于于目前的國情，對地方干部的使用采取上級任命制，政績考核結果直接影響、決定著生態(tài)紅線相關監(jiān)管機構部門領導的政治命運，因此，實施生態(tài)紅線管控績效考核制度是有效落實生態(tài)紅線管控目標責任的有效手段[11]?！笆舜笕腥珪币蔡岢觥巴晟瓶冃Э己恕?，對領導干部實行“離任審計”和“責任終身追究”制度。但目前生態(tài)紅線績效考核尚缺乏可操作的技術方案，本文結合生態(tài)紅線管控目標及其管控績效考核的特點，在總結國內外政府績效考核相關研究成果[12-16]的基礎上，以十八大三中全會決議為指導，初步制訂了生態(tài)紅線管控績效考核技術方案，為各地政府實施生態(tài)紅線管控績效考核提供借鑒。

1．生態(tài)紅線管控績效考核技術方案

考核框架即生態(tài)紅線管控績效考核的組成要素，及其在績效考核中的地位和作用。具體從以下幾個方面展開分析。

1.1 生態(tài)紅線管控績效考核構成要素

1.1.1 主體

績效考核主體即績效考核的評估主體。不同績效評估主體，由于職能范圍、關注目標不同，導致評估內容、績效指標和評估方式存在一定的差異。為克服我國政府績效考核普遍存在的考核局限于政府內部、缺乏社會公眾參與、上級機關考核下級機關、評估過程流于形式、評估結果失真等問題對生態(tài)紅線監(jiān)管績效建議推行多元化的考核主體，兼顧生態(tài)紅線管控行政系統(tǒng)內部上下級之間層級銜接與配合工作，并充分尊重、重視系統(tǒng)外部民意，同時體現(xiàn)外部智囊機構對績效考核的決策影響作用。

生態(tài)紅線管控多元考核主體包括：（1）各級人民政府作為責任主體，對生態(tài)紅線保護和監(jiān)督管理、績效考核負總責；（2）地方人民代表大會作為績效考核的監(jiān)督主體，獨立于地方政府及行政部門行使監(jiān)督權力； （3）組織人事部門、監(jiān)察部門、財政部門等多部門組成績效考核執(zhí)行主體；（4）生態(tài)環(huán)保專家、學者作為績效考核技術支撐主體； （5）社會公眾及社會組織作為參與主體，反映普通民眾對生態(tài)紅線管控成敗的意見和看法。

上述多元主體在實施生態(tài)紅線管控績效考核前組成統(tǒng)一的生態(tài)紅線管控績效評估委員會，并就考核組織方式、考核規(guī)范、考核辦法、考核流程等方面構建系統(tǒng)化的考核制度。

1.1.2 客體

客體，即接受考核的機構、部門。由于一定時期內生態(tài)紅線的規(guī)模、數量、質量、用地性質、空間變化格局的變化狀況是多個管理、監(jiān)督部門共同工作的結果，因此生態(tài)紅線管控績效考核客體即我國法律所規(guī)定的、依法按照各自職責對生態(tài)紅線區(qū)域的生態(tài)環(huán)境規(guī)模數量、質量、用地性質、空間格局變化負有管理、監(jiān)督責任的部門和機構，一般而言，包括國土資源、住房城鄉(xiāng)建設、農業(yè)、水利、海洋與漁業(yè)、林業(yè)、環(huán)保等行政主管部門。

1.1.3 考核內容

考核內容即生態(tài)紅線管控成效。生態(tài)紅線在劃定初期，在各級行政管轄區(qū)內，不同類型（生態(tài)保護類型、用地類型）的生態(tài)紅線即具有確定的空間位置、規(guī)模數量、生態(tài)系統(tǒng)類型和用地性質。但受地方規(guī)劃發(fā)展和經濟社會活動的影響，在考核年限內，管轄區(qū)內生態(tài)紅線類型及其規(guī)模、數量、質量、空間位置及用地性質可能發(fā)生改變，這些變化以現(xiàn)實的、實物形態(tài)反映了地方生態(tài)紅線相關監(jiān)管責任機構共同的工作績效。

在人類活動的干擾、脅迫下，若生態(tài)紅線監(jiān)管機構、部門工作有消極執(zhí)法、執(zhí)法不到位、不作為、失職、瀆職等監(jiān)管不力行為，則上述變化可能表現(xiàn)為受損狀態(tài)的負效應改變。如（1）生態(tài)紅線萎縮：規(guī)模縮減、數量減少，生態(tài)紅線范圍內的土地資源被開發(fā)、占用，生態(tài)紅線內生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞，讓路于地方發(fā)展；（2）生態(tài)紅線質量降低：人為影響導致的生態(tài)紅線劃定區(qū)內生態(tài)環(huán)境退化，如生態(tài)系統(tǒng)降級，典型草原退化為荒漠草原、生物多樣性減少，生態(tài)破壞、環(huán)境污染等等；（3）生態(tài)紅線類型、空間格局、用地性質及主導生態(tài)功能產生衰變，如圍湖造田、伐林墾荒、生態(tài)林轉化為經濟林、湖泊退化為沼澤等。

若生態(tài)紅線監(jiān)管部門、機構在監(jiān)管工作上嚴格行使了自己的職責，基于生態(tài)環(huán)境自我修復功能，則生態(tài)紅線可能表現(xiàn)為與上述列舉各負效應相反的正向效應變化，具體變化不再一一列舉。

另外，盡管不同經濟社會背景下生態(tài)紅線監(jiān)管面臨的壓力、工作難易程度有較大差異，但為了避免考核指標復雜化、難以統(tǒng)一，在此不把生態(tài)紅線管控執(zhí)法效率作為績效考核因子納入考核內容。

1.1.4 考核方法

生態(tài)紅線管控績效考核以基準年到考核目標年行政區(qū)轄區(qū)內生態(tài)紅線規(guī)模數量、質量、空間格局、用地性質變化作為考核內容，因此，采用歷史進步法作為考核基本方法。具體而言，即拿生態(tài)紅線規(guī)模數量、質量、空間格局、用地性質現(xiàn)狀值與歷史基準值相比較，定量核算與定性評價相結合，反映行政考核區(qū)內相關監(jiān)管部門對生態(tài)紅線監(jiān)管的績效。

由于反映生態(tài)紅線規(guī)模數量、質量、空間格局、用地性質的指標類型眾多，量綱不同，指標間數量級存在明顯差異，需要統(tǒng)一指標量綱和縮小指標間的數量級差異，即需要無量綱化以實現(xiàn)各類數據的標準化、規(guī)格化，通過數學變換來消除原始變量(指標)量綱影響。

歷史比較的數據采用直線型無量綱化方法中的極值法進行標準化處理，把每項指標轉換為0 ～100之間的一個數值，100表示環(huán)境績效目標，0表示觀察到的最低數值。

式中：j 地區(qū)的i 指標在考核目標年數值，aij為j地區(qū)的i 指標的基準年數值；i =1,2,3…。

大小決定著考核區(qū)生態(tài)紅線的變化情況，結合考核區(qū)生態(tài)紅線面積、類型、質量、空間格局的全面調查與深入分析，變化等級可分為“劇烈變化”、“較大變化”等幾個等級，作為生態(tài)紅線管控績效考核的依據。

1.2 生態(tài)紅線管控績效考核技術方案

1.2.1 考核指標體系及權重

生態(tài)紅線管控績效考核指標體系的構建過程是一個從確定生態(tài)紅線評估范圍、識別生態(tài)環(huán)境、明確考核內容、劃分評估類型區(qū)到形成指標體系的動態(tài)過程。本著科學性、簡明性與全面性以及數據的可得性、通用性與可操作性原則，初步確立生態(tài)紅線考核指標體系如表1 所示。

表1 生態(tài)紅線監(jiān)管績效考核指標體系

生態(tài)紅線監(jiān)管績效考核涉及多指標綜合評價，各評價指標權重分配的差異將導致考核結果的不同。因而，指標權重系數確定的精確度和科學性將直接影響評價的結果。由于我國目前區(qū)域國土資源開發(fā)是全國性生態(tài)紅線監(jiān)管工作普遍面臨的最大壓力，維持生態(tài)紅線總面積是生態(tài)紅線相關監(jiān)管部門的核心工作，因此把考核區(qū)生態(tài)紅線總面積變化及特定類型生態(tài)紅線面積變化率賦以20%的權重（表1）；同時由于生態(tài)紅線質量與區(qū)域生態(tài)安全格局直接相關，因此各指標賦以10%的權重，占總全部指標權重為40%；而生態(tài)紅線內部特定類型生態(tài)紅線空間格局變動情況，也在一定程度上反映生態(tài)紅線劃定區(qū)生態(tài)環(huán)境面臨的壓力及其穩(wěn)定性，因此賦以該準則層指標10%的權重；而特定類型區(qū)生態(tài)紅線用地性質變化賦以10%的權重。（各地區(qū)可根據考核區(qū)生態(tài)紅線監(jiān)管主要面臨的問題分層次確定權重，以體現(xiàn)區(qū)域差異性，為有針對性地開展區(qū)域生態(tài)紅線管控提供依據）

1.2.2 考核評估標準及計量模型

借助考核指標體系，通過客觀、科學全面、定量、定性評價考核區(qū)內生態(tài)紅線管控效果，將各指標劃分為優(yōu)秀、良好、合格、較差、極差五個等級，考核采用100分制專家打分法，不同績效等級賦以相應的分值。如表2：

表2 生態(tài)紅線監(jiān)管績效考核指標等級劃分標準

考核指標匯總計量模型：

s為所考核生態(tài)紅線區(qū)監(jiān)管績效的總分數；s'即上述指標表中第一指標分值；sij為生態(tài)紅線區(qū)內第類生態(tài)紅線類型在第i 指標考核所得到的分值；pj為第j類生態(tài)紅線類型面積占考核區(qū)生態(tài)紅線總面積比重；n 為考核區(qū)生態(tài)紅線的類別數量。

考核總分在90分以上為優(yōu)秀；80 ～ 89分為良好，70 ～ 79分為合格；60 ～ 69分為較差；60分以下為極差。

1.2.3 考核程序

1.2.3.1 考核前組織、準備工作

生態(tài)紅線監(jiān)管績效考核涉及面廣，情況復雜，工作難度大，需要強有力的組織領導和各方面的支持配合。在省、市、縣級人民政府有責任成立專門的考核評估機構，構建由行政區(qū)政府辦公廳、人大、環(huán)保、組織、人事、紀檢、監(jiān)察、統(tǒng)計、審計、財政等部門的主要領導任成員構成的生態(tài)紅線監(jiān)管績效考核委員會。

考核委員會成立后，一方面，需詳細制定考核規(guī)則、考核方法及具體實施方案，明確相關保密制度、專家選拔制度、社會公眾與社會組織的參與渠道和參與方式、第三方公正機構參與形式等；另一方面，利用全國性、地方生態(tài)環(huán)境研究專家?guī)爝x拔生態(tài)環(huán)境及生態(tài)紅線研究專家，同時通過網絡、報紙、電視等媒體等方式告知地方社會公眾、社會環(huán)保組織生態(tài)紅線考核相關事宜，由社會公眾、社會組織自愿以及民間推選的方式相結合，確定參加考核工作小組的社會人員和社會組織機構，社會參與機構、社會公眾在考核審計工作小組中所占名額比重不得小于10%；另外，還須通知生態(tài)紅線監(jiān)管區(qū)涉及的相關部門負責人，確定考核時間、地點以及考核材料等準備工作，為避免多部門考核工作匯報內容重復、匯報數據材料不一致等情況，考核委員會可要求涉及生態(tài)紅線監(jiān)管責任部門選撥部門內部執(zhí)行生態(tài)紅線監(jiān)管職責的主要工作人員，組成統(tǒng)一的生態(tài)紅線監(jiān)管績效匯報工作小組，準備應對考核的匯報材料。

在考核材料準備方面，生態(tài)紅線監(jiān)管責任部門需按其監(jiān)管職責準備相關考核材料和數據，同時相關部門主要監(jiān)管工作人員組成的考核工作匯報小組撰寫績效考核匯報材料，并列舉考核材料清單，在考核前一段時期內報送考核委員會，考核委員會將材料呈送給考核審計工作組成員，包括專家、社會公眾和民間機構，計分卡（內有考核指標及其核算方法、權重等）及審查意見書一并報送?？己瞬牧锨鍐稳纾嚎己藚^(qū)生態(tài)紅線基準年份與考核年份的遙感影像對比圖、植被覆蓋對比圖、生態(tài)系統(tǒng)類型分布對比圖、土地利用類型對比圖、表格等，需要強調的是：所列材料、數據須有確定的合法機構或管理部門證明其真實性和有效性。

另外，考核委員會在正式考核前，還應組織已建立的考核審計小組全體成員趕赴考核區(qū)主要的生態(tài)紅線管控區(qū)以及群眾反映管控問題較多的生態(tài)紅線劃定區(qū)，實地調研和考察，全面收集相關信息，為客觀、公正、科學地開展生態(tài)紅線管控績效考核做足準備。

1.2.3.2 考核審計進程、結果公示

在有社會公眾廣泛參與的前提下，績效考核委員會需制定考核制度、考核工作流程，并明確考核秩序與紀律避免考核現(xiàn)場秩序混亂；在此前提下在既定時間、地點組織相關生態(tài)監(jiān)管部門和機構開展生態(tài)紅線績效考核?？己宋瘑T會被考核小組向考核委員會小組成員、專家、參與公眾、社會組織及第三方公正機構呈交考核材料，并現(xiàn)場匯報工作績效；考核審計小組現(xiàn)場聽取匯報，并問詢相關問題，在記分卡上實行無記名打分，最后由考核委員會統(tǒng)計確定并宣布考核結果；另外，社會公眾、社會組織也可在考核委員會主席同意下向被考核的部門機構咨詢相關問題，監(jiān)督整個考核過程，以保證考核結果公正、客觀、科學、合理?？己私Y果被第三方公正機構、社會公眾及被考核小組確認有效后，生態(tài)紅線監(jiān)管績效考核即可以報紙、網絡新聞、公告等多種形式公布考核結果，向全社會吸納反饋信息，以進一步完善績效考核的制度與方法。另外，生態(tài)紅線監(jiān)管績效考核材料、參與考核的考核審計小組成員名單、被考核小組部門機構及其成員名單、照片及錄影等全部材料應作為檔案在當地政府部門檔案室保存。

2．結語

生態(tài)紅線監(jiān)管績效考核一旦形成制度,將成為保護生態(tài)環(huán)境、維護我國國土安全格局的一塊基石，對于轉變我國政府領導的發(fā)展理念，遏制國土資源開發(fā)無序、混亂的局面，推動我國環(huán)境保護管理制度的進步與發(fā)展、提升政府公信力、帶動全民參與環(huán)保具有重要意義。但我國地域面積廣闊，生態(tài)紅線類型眾多，各地區(qū)生態(tài)紅線管控面臨的經濟社會問題與生態(tài)環(huán)境問題有較大差異，環(huán)境管控績效考核涉及的理論體系眾多，目前生態(tài)紅線劃定工作尚停留在少數省區(qū)試行階段，本文提出的生態(tài)紅線管控績效考核技術方案，還需針對生態(tài)紅線劃定、管控與管控績效考核工作的研究與實踐中發(fā)現(xiàn)的問題而不斷完善。

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河北省專項督查四大行業(yè)大氣污染治理

河北省政府督查室日前會同河北省環(huán)保廳、省工信廳對全省鋼鐵、水泥、電力、玻璃行業(yè)大氣污染治理項目進展進行了專項督查。結果顯示，鋼鐵、水泥和電力行業(yè)的治污項目總體進展順利，但玻璃行業(yè)的治污項目進度滯后。

據介紹，《河北省鋼鐵、水泥、電力、玻璃行業(yè)大氣污染治理攻堅行動方案》（以下簡稱《方案》）共涉及606個污染治理項目，截至7月底，河北省已完成驗收項目391個，未動工項目120個，項目完成率為71.6%。

全省11個設區(qū)市和兩個省直管縣中，項目完成率超過80%的有6個，進展較慢的有承德、張家口、秦皇島、衡水、邢臺、邯鄲和辛集。

從行業(yè)看，鋼鐵行業(yè)治污項目完成率為72.7%，水泥行業(yè)為95.3%，電力行業(yè)為82.7%，玻璃行業(yè)最低，只有4%。

玻璃行業(yè)18個未動工的煤改氣與脫硫脫硝項目中，除8個項目處于關停狀態(tài)外，秦皇島7個、唐山兩個、滄州1個項目的開工率均為0。

《方案》確定要關停淘汰的94臺90平方米以下的燒結機，目前已完成40臺，剩余54臺中，相關市（縣）提出，有26臺燒結機擴能改造后已超出“90平方米以下”的淘汰范圍，有17臺燒結機屬于鑄造企業(yè)配套設備且符合工信部門的準入條件。

河北省環(huán)保廳污染物總量控制處處長趙根喜告訴記者，淘汰鋼鐵燒結機需要各方協(xié)調，存在技術困難，影響了鋼鐵行業(yè)的治污項目進度。

《方案》確定要拆除煙氣旁路的195臺燒結機，已有159臺完成拆除，剩余的燒結機由于技術等原因進展緩慢。

此外，督查中還發(fā)現(xiàn)，部分企業(yè)污染源自動監(jiān)測設施運行不正常，存在數據曲線不符合要求、出現(xiàn)故障未及時修復、監(jiān)測數據失真等問題。

對于存在的問題，河北省政府要求河北省工信廳、省環(huán)保廳就淘汰燒結機的政策問題抓緊提出處理意見，河北省環(huán)保廳要對燒結機煙氣旁路拆除加大推進力度，為確實存在技術問題的企業(yè)提供技術服務。

Research on Framework and Program to Assess Management Performance of Ecological Redlines

Fan Xiaoshan Zhang Qiang Liu Yujie
(1. Ecological Civilization Research Center, Chinese Research Academy of Environmental Sciences, Beijing, 100012)

Based on the necessity analysis onmanagement performance appraisal of ecological redlines, and on the premise of avoiding the drawbacks of Chinese current environmental performance appraisalas possible, the performance assessment framework and thetechnical program on eco-redlines management were developed. The evaluation framework was built from the aspects of appraisal subject, appraisal object, appraisal content andmethods related with ecological redlines management, and thetechnical program includingassessment indicators, measurement models and assessment criteria was studied.Theissues such asevaluation process, application and management of evaluation results werediscussed in details.The research can be used to support local government to launch performance assessment of ecological redlinesmanagement.

ecological Redlines；performance evaluation；management；evaluation framework；technical program

X171

A

1674-6252（2014）04-0018-06

環(huán)保公益行業(yè)科研專項（201209027）.

*通訊作者：Corresponding author.