文│ 本刊編輯整理

2013年10月15日，在海南萬寧召開的全球智慧城市高峰論壇籌備大會上，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部建筑節(jié)能與科技司副司長郭理橋為與會的領(lǐng)導(dǎo)、專家介紹了住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部開展智慧城市試點工作的基本情況，其所述內(nèi)容共分為三部分：第一，前期試點的情況；第二，智慧城市創(chuàng)建工作的新認識；第三，如何推動下一步工作。

1 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部試點情況介紹

（1）住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部積極推動智慧城市建設(shè)

自2012年11月份智慧城市試點工作開展以來，確定了193個試點城市，到目前為止，絕大部分試點城市（區(qū)、鎮(zhèn)）已經(jīng)完成了任務(wù)書的簽約工作。試點的整個過程可分為三個環(huán)節(jié)，即第一階段是立項，第二階段是創(chuàng)建，第三階段是驗收。

從立項的階段來看，自42號文件發(fā)出之后，各地積極響應(yīng)，產(chǎn)生了現(xiàn)在的193個試點城市；從形態(tài)來看，這些試點涵蓋了省會城市、地級市、縣級市、城區(qū)、新區(qū)、生態(tài)區(qū)和示范區(qū)等類型。

從試點整體推進情況來看，主要從城市公共信息平臺和公共基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫作為主要的切入口和支撐點，其應(yīng)用包括政務(wù)、城市管理、智慧交通、地下空間、智慧園區(qū)。其中，智慧園區(qū)是第二批試點申報的重要內(nèi)容，屬于新情況。隨著試點工作的推進，還出現(xiàn)了一種新的發(fā)展模式：智慧城市資金的投入趨向大量社會資本的投資方式，不再簡單地依靠公共財政資金，所以大多數(shù)項目的運行考慮采用政府購買服務(wù)的一種模式，這種模式成為第二批試點建設(shè)中很重要的一個內(nèi)容。

（2）試點過程中解決的一些問題

在對各個試點城市建設(shè)的總結(jié)過程中，我們發(fā)現(xiàn)和解決了一些問題。

第一，糾正了認識的偏差。特別是第一批中出現(xiàn)的問題，比如把智慧城市理解為信息系統(tǒng)的建設(shè)，或者把一些信息系統(tǒng)貼上“智慧”兩個字，就成為一個“智慧城市”等偏差認識。讓大家逐步意識到智慧城市必須注重城市的整體發(fā)展，要關(guān)注人與城市、城市與環(huán)境、城市與體制、城市與文化等的關(guān)系。

第二，對頂層設(shè)計和總體規(guī)劃方面進行了完善，特別注重了國家目標(biāo)和城市問題的把握，即把國家2020年實現(xiàn)小康社會的目標(biāo)，國家關(guān)于新型城鎮(zhèn)化推進的“集約、智能、綠色、低碳”八字方針，把新型城鎮(zhèn)化道路的目標(biāo)和城市的實際問題相結(jié)合，關(guān)注多維度的系統(tǒng)分析，而不是從單一的角度看問題，注重處理好多種利益關(guān)系的平衡。這在頂層設(shè)計和總體規(guī)劃中得到了顯著的體現(xiàn)。

第三，創(chuàng)新了投融資的渠道。第一批試點城市時，注重的是公共財政來支撐整個智慧城市建設(shè)。第二批已開始注重采用行政配置資源和市場配置資源共同來處理好這個關(guān)系，同時注重處理政府與市場關(guān)系，推動相互促進、共生發(fā)展的投資渠道。

第四，動員城市多方面的力量，注重體制機制的創(chuàng)新，關(guān)注決策者和民眾的參與度。此點至關(guān)重要，特別在第一批試點建設(shè)時，雖然有很多城市在申報過程中由地方政府領(lǐng)導(dǎo)親自來答辯，但實際上,當(dāng)?shù)谝慌桨高M行時，很多項目是從技術(shù)角度或是從一個部門的角度來規(guī)劃整個智慧城市的建設(shè)，甚至可能委托了一些公司做了一個簡單的方案。但是在第二批任務(wù)書簽約過程中，這個偏差得到糾正，更注重決策者和民眾的參與程度。

第五，注重解決資源共享、業(yè)務(wù)共享的問題，特別關(guān)注現(xiàn)有的系統(tǒng)建設(shè)如何實現(xiàn)多元數(shù)據(jù)、異構(gòu)系統(tǒng)之間的共享和協(xié)同的問題。對政策、環(huán)境的建設(shè)和共享協(xié)同標(biāo)準的制定進行了糾正。

（3）試點第一階段的幾點經(jīng)驗

從近期上報的各個城市試點工程的報告及與部分省、市的領(lǐng)導(dǎo)在座談會中相互探討的結(jié)果中，得出試點城市在建設(shè)的幾個共性問題：

第一，智慧城市建設(shè)要想成功，必須應(yīng)注重省、市、區(qū)以及城市等幾個層面的戰(zhàn)略研究，有必要出臺相應(yīng)的戰(zhàn)略計劃和鼓勵政策，其中政府要起引導(dǎo)作用，這點已經(jīng)形成共識。

第二，要重視民生保障和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是要關(guān)注比如能源、城市建設(shè)中的地下管網(wǎng)、城市水務(wù)以及與民生密切相關(guān)的一些內(nèi)容。這些是智慧城市在建設(shè)中不可或缺的內(nèi)容。

第三，要注重從關(guān)鍵的領(lǐng)域選擇突破口，取得階段性、標(biāo)志性的成果。特別要解決城市發(fā)展中面臨的緊迫問題，比如解決水、土壤、空氣的污染問題，解決城市交通、城市能源等問題，并將這些作為突破口。

第四，要充分注重體制機制的創(chuàng)新，倡導(dǎo)社會各界積極參與，得到公眾的廣泛參與和支持，發(fā)揮企業(yè)作為主體的作用，讓資本能夠參與資源配置。

第五，要以城市可持續(xù)發(fā)展為建設(shè)目標(biāo)，逐步推進智慧城市的整體建設(shè)。

接下來將很快進入第二階段，即創(chuàng)建階段。在這個階段中，我們既要回頭看，同時也要向前看。向前看是為了校準建設(shè)方向。向后看是為了吸取經(jīng)驗，為開展后續(xù)工作而打基礎(chǔ)、做鋪墊。

2 城市發(fā)展的智慧化

（1）城市發(fā)展智慧化

城市發(fā)展的智慧化要予以進一步深化認識。城市本身是人類創(chuàng)造的最復(fù)雜、最宏大的系統(tǒng)，它包含經(jīng)濟、社會、生態(tài)、空間各個方面，如何解決城市中所遇到的各種各樣的難題并不簡單。

現(xiàn)在，針對智慧城市的建設(shè)在社會上存在很多觀點，我們在收集和分析這些觀點時，發(fā)現(xiàn)很多都是從自己認識的方面或站在自己利益的角度來表述智慧城市。僅用單一的方法提出的城市解決方案顯然不夠全面。首先，要對城市有一個充分的認識；其次要明確城市的主體是人，要以讓生活更美好作為城市發(fā)展的一個目標(biāo)；再次，要著眼于城市復(fù)雜的巨系統(tǒng)，以可持續(xù)發(fā)展作為主體目標(biāo)，遵循城市的規(guī)劃、建設(shè)、管理和運行的客觀發(fā)展規(guī)律，不能無視城市從規(guī)劃到建設(shè)、到管理、再到運行所具備的客觀條件，否則，將脫離城市的發(fā)展規(guī)律，很多技術(shù)應(yīng)用也會偏離方向。所以在這個認識的基礎(chǔ)上，既圍繞著國家的戰(zhàn)略目標(biāo)，也注重城市的具體問題，創(chuàng)新城市發(fā)展的路徑和模式，促進城市發(fā)展的智慧化。

（2）改革、調(diào)整、創(chuàng)新

首先需進一步明確戰(zhàn)略路徑?，F(xiàn)在城鎮(zhèn)化進程已經(jīng)邁入中期，這往往是城市各種問題暴露出來的重要階段。無論從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是從城市的運行、城市的體制、人口的遷徙集聚、產(chǎn)業(yè)的調(diào)整等各方面，問題都將在這個時期逐漸涌現(xiàn)。如果這時戰(zhàn)略選擇出現(xiàn)問題，我們很容易陷入到中等收入的陷阱。如何能夠?qū)崿F(xiàn)跨越發(fā)展，是當(dāng)前國內(nèi)所面臨的較為關(guān)鍵的問題。

習(xí)總書記在APEC會議上講到：“我們不再簡單以國內(nèi)生產(chǎn)總值增長論英雄，而是強調(diào)以提高經(jīng)濟增長質(zhì)量和效益為立足點”。其核心思想是講結(jié)構(gòu)調(diào)整的問題，這個結(jié)構(gòu)調(diào)整不僅僅指經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，其實還涉及到社會結(jié)構(gòu)，包括體制調(diào)整。黨的十八大也提出，到2020年要實現(xiàn)小康社會的目標(biāo)以及新型四化同步發(fā)展的路徑，不能再以原來的模式繼續(xù)發(fā)展。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部提出開展智慧城市試點工作時，最初的設(shè)想是選15個城市作為示范點，但因無法擋住眾多城市的申請，審批通過了90個試點，甚至出現(xiàn)了第二批試點城市，現(xiàn)在還有不少城市希望第三批試點城市能盡快啟動。各地方政府領(lǐng)導(dǎo)為何積極響應(yīng)該項舉措？后來經(jīng)過分析，認識到這種現(xiàn)象的背后實際隱含一個重要的城市發(fā)展趨勢，即當(dāng)前發(fā)展模式已無法支撐城市的可持續(xù)發(fā)展策略，需要找到一個突破口，無論是體制方面還是增長方式，都需要找到突破口。那么到底應(yīng)擇取哪一個突破口？恰逢其時，“智慧城市”應(yīng)運而生。

智慧城市是在推進中國的新型城鎮(zhèn)化過程中，對資源進行合理、優(yōu)化配置，用更智慧的方法解決發(fā)展過程中面臨的問題。隨著與地方政府領(lǐng)導(dǎo)的交流探討，逐步深入地認識到簡單的信息化集成，從共享和協(xié)同逐步地走向了對城市的總體設(shè)計考慮，以及對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生保障、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市管理等方面的關(guān)注。在提出這個概念的過程中，地方政府領(lǐng)導(dǎo)主要談及兩個問題：

第一，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要突破。第二，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)要調(diào)整。怎么調(diào)整？需要先找突破口。突破口在哪里？一個是園區(qū)，另一個是城市綜合運營體。針對城市缺乏資金問題，需要建立融資平臺，作為第三方來融資以解決城市的資源配置問題，他們把這概括成智慧城市。這同專家及研究機構(gòu)所言的“智慧城市”區(qū)別很大。聽習(xí)總書記在APEC會議上的講話，以及李克強總理最近連續(xù)召開的國務(wù)院常務(wù)會議發(fā)出來的信號，已清楚表明黨中央的決策和地方城市領(lǐng)導(dǎo)的選擇是一致的。所以要重新認識智慧城市的發(fā)展，以甄別、解決城市發(fā)展中的問題，同時要進行機制體制的創(chuàng)新。

（3）系統(tǒng)、績效、適宜

智慧城市的發(fā)展也要更加注重方法論。我們在召開智慧城市試點第一次工作會議時，仇保興副部長就把“智慧城市”闡釋成“智慧地推進中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)”，這首先就已經(jīng)把智慧城市的原有技術(shù)概念完全虛化掉了，改成了一種方法論。這個方法論包括三個方面：

第一，要注重系統(tǒng)性。智慧城市建設(shè)要從城市的整體入手，特別要注重問題導(dǎo)向、經(jīng)驗導(dǎo)向和理論導(dǎo)向的頂層設(shè)計。問題導(dǎo)向很重要，它能夠發(fā)現(xiàn)城市、城鎮(zhèn)的問題所在。經(jīng)驗導(dǎo)向是我們根據(jù)長期以來的工作經(jīng)驗來糾正理想化的一種思維。但是，目標(biāo)導(dǎo)向（理論導(dǎo)向）有很多理想化的事情，所以如何來平衡這三者的關(guān)系，應(yīng)從完善我們的頂層設(shè)計，解決城市發(fā)展中的問題，這還需要我們進一步在方法論上考慮。

第二，要注重績效。尤其要注意建設(shè)的可控性和風(fēng)險的把握?，F(xiàn)在有些案例經(jīng)常這樣去做：開始時轟轟烈烈，一個項目申請到手，接下來的事情就沒人管，這種現(xiàn)象長期存在。我認為智慧城市創(chuàng)建過程中一定要注意風(fēng)險控制，強調(diào)可執(zhí)行、可落實、可監(jiān)督、可考核，并且一定要具體化。

第三，要因地制宜，因時制宜，“一城一策”地解決問題。

（4）整合、模式、重點

從路徑的角度分析，需進一步強調(diào)整合。特別是經(jīng)過“十五”、“十一五”的信息化建設(shè)、數(shù)字城市建設(shè)后，如何來解決現(xiàn)在共享和協(xié)同的問題，把公共信息平臺作為城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)容來支撐各種應(yīng)用系統(tǒng)，是在智慧城市建設(shè)過程中需要進一步考慮完善的問題。從模式方面來講，要遵循政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)、民眾參與的發(fā)展模式，特別要積極穩(wěn)妥地推進政府向社會力量購買服務(wù)工作，不斷創(chuàng)新和完善公共服務(wù)供給模式，加快建設(shè)服務(wù)型政府，按照國務(wù)院的文件來實施，重點應(yīng)該放在城市的生命線上。

3 深入推進智慧城市試點工作

我們要進一步通過智慧城市來糾正我們的發(fā)展方向，下一步要繼續(xù)做好推進工作。

（1）住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部試點工作五大特色

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在智慧城市推進過程中形成了自己的一些特色：第一，強調(diào)“一城一策”；第二是強調(diào)以人為核心，強調(diào)質(zhì)量的控制；第三，強調(diào)產(chǎn)城融合，特別強調(diào)城市產(chǎn)業(yè)提升，這是城市發(fā)展的動力；第四，強調(diào)體制機制的創(chuàng)新；第五，強調(diào)多元資金配置資源。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部開展智慧城市試點工作的重要依托單位是數(shù)字城市工程研究中心，目前這個單位在解決一個難題。以往規(guī)劃側(cè)重于信息化方面，現(xiàn)在隨著工作的深入推進，我們發(fā)現(xiàn)它更是一種資源配置，對城市資源配置的一種規(guī)劃。即要在原有城市的總體規(guī)劃基礎(chǔ)上進一步深入，以配置城市的各種資源要素。這個規(guī)劃在原有的基礎(chǔ)上新增一個規(guī)劃，這是曾經(jīng)沒有碰到的，但是現(xiàn)在不得不面臨的問題，即投融資規(guī)劃。現(xiàn)階段，不僅要做規(guī)劃，也需要籌集資金。

（2）重點項目落實與管理能力建設(shè)

對重點項目逐一落實，同時加大管理能力建設(shè)力度。首先，要圍繞標(biāo)志性成果的產(chǎn)出聚焦一些項目，包括必選項目、重點推進的項目和城市基礎(chǔ)設(shè)施以及民生產(chǎn)業(yè)等，把這些作為聚焦點，不斷地進行聚焦，并逐漸突破。同時還要優(yōu)化組織管理。省級城鄉(xiāng)組織部門、城鄉(xiāng)建設(shè)管理部門加大項目建設(shè)的檢查，要求加大目標(biāo)考核的保障，要求建立省級專家績效評估組來保證項目的健康建設(shè)。

（3）智慧城市創(chuàng)建工作培訓(xùn)

進一步加大培訓(xùn)力度，培訓(xùn)內(nèi)容包括重點項目推進方案，如何來推進方案、如何做投融資規(guī)劃和項目融資方案、如何設(shè)立標(biāo)準體系、如何建立好智慧城市公共信息平臺等。

（4）試點經(jīng)驗總結(jié)與推廣

第一期培訓(xùn)已經(jīng)開始，接下來我們將分區(qū)培訓(xùn)，將華東、華中、西南、西北以及東北地區(qū)進行培訓(xùn)，在此基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗并宣傳推廣?，F(xiàn)已有很多可參考的典型案例，計劃在年底評出十個優(yōu)秀案例、十個優(yōu)秀人物、十個優(yōu)秀的投融資規(guī)劃，諸如此類，形成一種可以復(fù)制可以推廣的模式，向全國進行推廣。

另外，建立工作報告制度。住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部要求，針對工作報告應(yīng)建立一個格式和制度，從封面到每一頁填的內(nèi)容全部固化下來，就是說要按照這個程序填表以及里面有多少附件，附件是哪些內(nèi)容都有明確規(guī)定。該工作報告應(yīng)發(fā)揮可檢查智慧城市建設(shè)工作進展情況的功能。

（5）試點評估體系建立

要建立評估體系，特別是對智慧城市創(chuàng)建工作的績效要進行評估。創(chuàng)建目標(biāo)和項目設(shè)置的合理性，目標(biāo)實現(xiàn)與進展的成效以及標(biāo)志性成果要進行評估；除此之外，還要對省、市兩級的管理與體制、機制的創(chuàng)新性進行評估；另外對資金投入也要進行評估，特別是金融機構(gòu)以及社會投入的公司，對這些機構(gòu)要進行評估并建立信用等級制度，黑名單制度，我們需要建立這樣一套整體的評估體系。另外對參與企業(yè)的能力和支撐水平同樣要進行評估，哪家企業(yè)參與哪項工作，是否為智慧城市建設(shè)和發(fā)展起到支撐作用等都要進行評估。

過去十年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部是以數(shù)字城管作為切入點及抓手，促進城市發(fā)展的數(shù)字化工作。現(xiàn)在我們要以智慧城市作為切入點及抓手來進一步促進城市發(fā)展的智慧化。