■ 劉東超

美麗中國(guó)創(chuàng)新生態(tài)文明的制度體系

■ 劉東超

生活在一個(gè)美麗潔凈的國(guó)度是每個(gè)人的祈望，建設(shè)這樣的國(guó)度是政府和每個(gè)公民的責(zé)任。在十八大提出的“五位一體”社會(huì)主義建設(shè)總體布局的基礎(chǔ)上，十八屆三中全會(huì)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行了系統(tǒng)具體的制度設(shè)計(jì)。這些設(shè)計(jì)之中包含著許多新的觀念、新的思想、新的舉措，其中最重要的是建設(shè)生態(tài)文明制度體系的制度創(chuàng)新。

我們需要關(guān)注且寄予較大希望的制度設(shè)計(jì)創(chuàng)新體現(xiàn)在三個(gè)方面。

第一，兩種考核導(dǎo)向的變化。

三中全會(huì)用極為精練的語(yǔ)言，闡明了政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)的新安排。

（一）對(duì)限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核。這里考核的客體是急需生態(tài)保護(hù)的這些地區(qū)。多年來，GDP一直是各級(jí)政府工作的主要考核指標(biāo)。2005年當(dāng)時(shí)的國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局曾經(jīng)在10個(gè)省市推行綠色GDP試點(diǎn)工作。所謂綠色GDP，也就是扣除自然資源耗減與環(huán)境污染損失價(jià)值后余下的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值。但由于多種原因最終沒有全面鋪開。

從我國(guó)目前發(fā)展階段來看，GDP對(duì)于一個(gè)地區(qū)當(dāng)然具有相當(dāng)?shù)闹匾裕吘怪苯雍瓦@個(gè)地區(qū)的人民生活水平和收入聯(lián)系。但是，如果僅僅追求GDP的增速，極易造成環(huán)境的污染和生態(tài)的破壞，反過來又會(huì)降低人民生活質(zhì)量，甚至形成不可逆、不可治理的生態(tài)絕境。這在我國(guó)區(qū)域發(fā)展中存在許多例子。三中全會(huì)提出取消限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的一些縣生產(chǎn)總值的考核，無(wú)疑是一個(gè)巨大的歷史性進(jìn)步，自然會(huì)改變這些地區(qū)發(fā)展方式的GDP增速導(dǎo)向，不僅可以減輕這些地區(qū)的生態(tài)壓力，而且可以使這些地區(qū)逐漸發(fā)揮出良好的生態(tài)功能。人們還期望，在條件成熟的情況下，應(yīng)該將這一思路逐漸擴(kuò)展至其他地區(qū)。

當(dāng)然也會(huì)有人問，取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核導(dǎo)致當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)下滑甚至生活水平下降怎么辦？在一些貧困縣這一問題可能更為突出。從短期來看，如果付出一定的經(jīng)濟(jì)代價(jià)較大地改善了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)，應(yīng)該是“物有所值”的一件好事。從長(zhǎng)期來看，必須依靠發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)才能從源頭上解決當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展問題，即在不破壞環(huán)境的情況下發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改善人民生活。

（二）探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。這里考核的客體是領(lǐng)導(dǎo)干部。在2013年6月全國(guó)組織工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記指出：要改進(jìn)對(duì)干部的考核方法手段，既看發(fā)展又看基礎(chǔ)，既看顯績(jī)又看潛績(jī)，把民生改善、社會(huì)進(jìn)步、生態(tài)效益等指標(biāo)和實(shí)績(jī)作為重要考核內(nèi)容，再也不能簡(jiǎn)單以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率來論英雄了。三中全會(huì)《決定》將總書記的這一思想具體化和制度化，明確提出要考核領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)建設(shè)職責(zé)。不僅要考察領(lǐng)導(dǎo)干部在任時(shí)所管自然資源資產(chǎn)的增減，而且，如果由于其決策損害了生態(tài)環(huán)境，不管這些危害什么時(shí)候發(fā)現(xiàn)，都會(huì)追究其責(zé)任。這就要求各級(jí)官員認(rèn)真履行自己環(huán)境保護(hù)和自然資源資產(chǎn)增值的責(zé)任，杜絕以犧牲環(huán)境為代價(jià)來發(fā)展經(jīng)濟(jì)的做法。

在我國(guó)政府主導(dǎo)的發(fā)展方式中，這兩個(gè)變化的實(shí)質(zhì)就是通過改變考核評(píng)價(jià)體系來改變政績(jī)觀念，從而改變各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，減少資源消耗，降低環(huán)境損害，并逐漸走向生態(tài)恢復(fù)和平衡。

第二，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度。

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是經(jīng)歷漫長(zhǎng)歷史過程形成的一種權(quán)利規(guī)則體系，其中既有約定俗成的內(nèi)容，也有國(guó)家法律明確規(guī)定的內(nèi)容。

在今天我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)過程中，這套制度顯示出許多需要進(jìn)一步完善和健全的地方。對(duì)此我國(guó)學(xué)術(shù)界已經(jīng)研究了多年，在上個(gè)世紀(jì)九十年代國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局也曾多次召開會(huì)議研討。在這樣的基礎(chǔ)上，三中全會(huì)提出完善這一制度的兩項(xiàng)工作。（一）統(tǒng)一確權(quán)登記。即依照法律、政策的規(guī)定，經(jīng)過申報(bào)、測(cè)算、登記等程序，確認(rèn)自然資源的所有權(quán)、使用權(quán)和其他權(quán)利。在這個(gè)過程中，除了一系列法律規(guī)定可能需要有所修訂甚至重新制訂之外，還需要大量技術(shù)層面的工具創(chuàng)新和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，一些自然資源作為資產(chǎn)在確權(quán)過程中可能會(huì)引發(fā)一些方面的爭(zhēng)奪，這是有必要未雨綢繆的，也預(yù)示著建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的產(chǎn)權(quán)制度是一項(xiàng)有難度的工作。（二）建立自然資源用途管制制度。這是以第一項(xiàng)制度作為基礎(chǔ)的。目前我國(guó)已經(jīng)具有了一批涉及用途管制的相關(guān)制度，比如《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》就將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類地區(qū)。在不同地區(qū)還有各種細(xì)類劃分并相應(yīng)有各種管制措施。從功能上看，這些管制制度可以防止對(duì)自然資源各種各樣的濫用和浪費(fèi)，起到較好的保護(hù)作用，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)。當(dāng)然，其中還有諸多理論問題需要進(jìn)一步梳理和詮釋。比如，產(chǎn)權(quán)主體對(duì)于經(jīng)濟(jì)效益最大化的追求和社會(huì)所需自然資源生態(tài)效益的矛盾如何化解和規(guī)定。再比如，自然資源的多重主體性及其權(quán)力如何劃分和落實(shí)。這些都是需要深入探討并逐步解決的。

第三，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。

資源有償使用指的是政府通過稅費(fèi)等方式向資源開發(fā)使用者收取一定費(fèi)用，生態(tài)補(bǔ)償指的是用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)整、平衡生態(tài)環(huán)境相關(guān)者之間的利益關(guān)系，這二者都需要一套完整制度來予以保證。

三中全會(huì)確定其制度的基本原則便是“誰(shuí)受益誰(shuí)付費(fèi)”、“誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)”，這符合市場(chǎng)決定資源配置的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一般規(guī)律，更與我國(guó)目前正在著力解決的市場(chǎng)體系不完善這一工作的基本要求相一致。實(shí)際上，這兩個(gè)方面的實(shí)踐工作在我國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了多年。這兩類制度在我國(guó)也存在多年，比如2004年財(cái)政部、國(guó)家林業(yè)局就印發(fā)過《中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》，2007年又進(jìn)行了修訂，印發(fā)了《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》。雖然當(dāng)時(shí)給出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并不高，每畝森林僅有5元。但中央政府的制度指向是非常明確的。我國(guó)自20世紀(jì)九十年代就開始的退耕還林、退牧還草、生態(tài)移民等工作中，既有生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼咭灿芯唧w的實(shí)踐。但是，從總體上看我國(guó)的這些做法還帶有明顯的部門色彩，可持續(xù)性和全面性都不夠。三中全會(huì)開啟了全面長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度設(shè)計(jì)之門，也開啟了系統(tǒng)的、可持續(xù)的實(shí)踐之門。目前尚有非常復(fù)雜的許多理論問題和制度問題需要解決。比如，資源有償使用的法律體系如何構(gòu)建，生態(tài)補(bǔ)償中各區(qū)域的差異性問題如何處置。應(yīng)該說，對(duì)于這些問題的理論探索和實(shí)踐探索還需要一個(gè)較長(zhǎng)的過程才能達(dá)到成熟。三中全會(huì)的相關(guān)安排為這種探索確定了基調(diào)和方向，也給出巨大的動(dòng)力。

三中全會(huì)提出的建設(shè)生態(tài)文明的制度創(chuàng)新具備一定的實(shí)踐基礎(chǔ)和廣泛的民意基礎(chǔ)，是對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)的一種有力推進(jìn)。我們需要群策群力解決其中的一些理論困惑問題和利益沖突問題，推動(dòng)其具體落實(shí)，使之產(chǎn)生巨大的現(xiàn)實(shí)功效，促使我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)邁上一個(gè)新臺(tái)階。

（作者為國(guó)家行政學(xué)院社會(huì)和文化教研部教授）