周甲文+劉建成

[摘 要]近年來，隨著我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐不斷加快，推進(jìn)“省直管縣”體制改革，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)活力，已列入了政府的議事日程。本研究采用跨學(xué)科研究方法，運(yùn)用定性研究和定量研究相結(jié)合，文獻(xiàn)方法與實(shí)證考察相結(jié)合，在借鑒歷史和國內(nèi)各省區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，深入剖析我省“省直管縣”體制改革現(xiàn)狀問題，并對其成因進(jìn)行思考與歸納，為進(jìn)一步和完善我省“省直管縣”體制改革奠定基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞]省直管縣；體質(zhì)改革；制度設(shè)計(jì)

[中圖分類號]D616 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1672-2426（2014）01-0031-04

一、遼寧省“省直管縣”體制的探索與實(shí)踐

20世紀(jì)90年代以來，在逐漸完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，我國工業(yè)化、城市化的進(jìn)程逐步深入中，我國推進(jìn)省直管縣體制改革是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、縣域市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求以及新型城鎮(zhèn)化道路發(fā)展的現(xiàn)實(shí)背景下展開的。一些省區(qū)（市）陸續(xù)推行以強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、縣財(cái)省管等為主要內(nèi)容的省直管縣改革試點(diǎn)，至今改革仍在繼續(xù)擴(kuò)大并開始向縱深推進(jìn)。我國“省直管縣”體制改革的特點(diǎn)可以歸結(jié)為：從下到上、從易到難、從少到多的改革。[1]

我國“省直管縣”體制改革試點(diǎn)工作是順應(yīng)工業(yè)化、市場化和新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，“省直管縣”體制改革彌補(bǔ)了原有“市管縣”體制的諸多不足，縮小了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的差距。同時(shí)，實(shí)施“省直管縣”體制改革的一個(gè)根本原因就是促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2005年6月，溫家寶總理在農(nóng)村稅費(fèi)改革工作會(huì)議上指出：“具備條件的地方，可以推進(jìn)‘省直管縣試點(diǎn)”；2009年6月，財(cái)政部要求，在2012年底前，力爭在全國除民族自治地區(qū)外，推行財(cái)政“省直管縣”。在此背景下，全國共有22個(gè)?。ㄖ陛犑校┰谶M(jìn)行“省直管縣”的改革探索。[2]

遼寧省在“省直管縣”體制改革的實(shí)踐探索中，于2005年下發(fā)了《關(guān)于實(shí)行省補(bǔ)助資金直撥到縣（市）財(cái)政管理辦法的通知》，明確對省以上安排的一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅免征農(nóng)業(yè)稅轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、部分財(cái)政結(jié)算補(bǔ)助和專項(xiàng)補(bǔ)助等，實(shí)行省對縣補(bǔ)助直接測算到縣，直接撥付到縣的財(cái)政管理方式。這種管理方式，在不對現(xiàn)行財(cái)政管理體制進(jìn)行調(diào)整的前提下，提高了財(cái)政資金撥付速度和使用效益，使省對縣的財(cái)政扶持措施更加透明和直接，被財(cái)政部界定為“補(bǔ)助管理型”省直管縣財(cái)政管理體制改革模式。[3]為了進(jìn)一步做好“省直管縣”試點(diǎn)工作，2006年4月我省下發(fā)《關(guān)于加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》，選擇15個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)縣（含縣級市）新民、普蘭店、長海、海城、撫順、本溪滿族自治縣、東港、大石橋、凌海、阜新蒙古族自治縣、遼陽、凌源、鐵嶺、大洼、綏中作為擴(kuò)大縣級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限改革試點(diǎn)，試點(diǎn)縣？穴市？雪享有與省轄市相同的權(quán)限，可以直接向省有關(guān)部門報(bào)送計(jì)劃等。同年10月，又下發(fā)了《關(guān)于擴(kuò)大縣域經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)縣（市）經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限改革試點(diǎn)的意見》，針對省直管縣體制改革進(jìn)行積極的政策引導(dǎo)和支持。2010年4月，遼寧省政府下發(fā)《遼寧省全面推進(jìn)依法行政規(guī)劃？穴2010—2014年？雪》，其中提到遼寧省將探索省直管縣（市）體制，進(jìn)一步擴(kuò)大縣級政府經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理權(quán)限。10月，鑒于綏中縣特別是綏中縣濱海經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)取得了重大突破，遼寧省下發(fā)了《關(guān)于擴(kuò)大綏中縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的通知》，在葫蘆島市管綏中縣體制不變的情況下，再次擴(kuò)大綏中縣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。2011年9月，昌圖縣獲批成為遼寧第二個(gè)“省直管縣”，可以享受市級經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理的權(quán)限。

與此同時(shí)，我國各省區(qū)（市）“省直管縣”體制改革試點(diǎn)工作也取得長足發(fā)展，不同地區(qū)實(shí)行的“省管縣”模式具有深厚的地方特色，如省管縣財(cái)政體制（浙江）、試點(diǎn)縣實(shí)行考核淘汰制（安徽）、轉(zhuǎn)移支付制度創(chuàng)新（湖北）等省區(qū)（市）。我省“省直管縣”實(shí)踐探索過程中，體制優(yōu)越性顯現(xiàn)，但也存在這一些制約性因素。遼寧在“省直管縣”體制改革的試點(diǎn)工作中，借鑒國內(nèi)各省區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，注重與遼寧“五點(diǎn)一線”沿海經(jīng)濟(jì)帶的開發(fā)建設(shè)、沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)、突破遼西北三大區(qū)域發(fā)展等重大戰(zhàn)略相結(jié)合，以沈陽、大連兩大中心城市為中心，充分整合區(qū)位與資源優(yōu)勢，推進(jìn)“省直管縣”體制改革創(chuàng)新。遼寧省推行“省直管縣”體制改革以來，能夠有效地減少政府的行政管理層級、降低行政成本、提高行政效能，使縣域的財(cái)政支配能力有所增強(qiáng)，行政審批權(quán)明顯擴(kuò)大，行政效能較大提高，干部待遇有所提高等成效，逐漸轉(zhuǎn)變政府職能，完善政府之間的權(quán)責(zé)配置，激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和縮小城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差異具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、關(guān)于現(xiàn)狀問題及其成因的思考

遼寧省初步實(shí)現(xiàn)了15個(gè)縣（市）的省直管，占全省44個(gè)縣（市）的1/3。就我省“省直管縣”改革實(shí)踐現(xiàn)狀而言，在實(shí)證研究的基礎(chǔ)上針對現(xiàn)存問題與成因，歸結(jié)與分析如下：

1.“省直管縣”體制改革的頂層制度設(shè)計(jì)的制度匹配和差別化問題。當(dāng)前，“省直管縣”體制改革作為我國行政體制改革中的重要組成部分，是政府縱向行政體制改革。若這項(xiàng)改革到位，將對優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變政府職能起到重要的作用。針對縱向行政結(jié)構(gòu)優(yōu)化等相關(guān)行政體制改革的深層問題，加強(qiáng)和完善“省直管縣”體制改革的頂層設(shè)計(jì)事關(guān)改革發(fā)展的大局，也是這些年中國政府改革的一個(gè)重點(diǎn)。在以往改革中，我們對橫向改革比較重視，進(jìn)展較大，對縱向的體制改革規(guī)劃卻不夠，力度有限。從縱向組織結(jié)構(gòu)看，主要是層次過多，行政成本過高，地方政府承擔(dān)的公共服務(wù)責(zé)任與能力脫節(jié)，制約和影響了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，省直管縣體制改革是政府間縱向關(guān)系調(diào)整的主要內(nèi)容，也是政府間縱向結(jié)構(gòu)優(yōu)化的引領(lǐng)者。[4]

遼寧省在實(shí)施“省直管縣”試點(diǎn)工作中，由于省對縣擴(kuò)權(quán)、地級市向縣放權(quán)，縣對城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃有了很大的自主權(quán)，“省直管縣”體制改革勢必會(huì)涉及縱向行政體制改革的諸多方面，如縣財(cái)稅改革、司法體制改革、縣域公共服務(wù)與應(yīng)急事件處理能力、政府機(jī)構(gòu)與人員的重新分工、職能部門的重組與建立等，省委、省政府在推進(jìn)“省直管縣”體制改革過程中應(yīng)針對省直管縣的地區(qū)區(qū)位優(yōu)勢、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大戰(zhàn)略部署以及本地區(qū)發(fā)展實(shí)際情況做好先期試點(diǎn)的論證，同時(shí)借鑒國內(nèi)外地區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)與歷史，以公共利益為根本做好“省直管縣”有關(guān)方面的頂層制度設(shè)計(jì)，從制度保障上確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)活力，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與縮小二元結(jié)構(gòu)差異。

此外，伴隨著“省直管縣”體制改革的實(shí)施，取消“地級市”中間管理環(huán)節(jié)，雖然提高了政府的行政效能，但是這勢必會(huì)使省級管理幅度過寬，管理難度增大。我省共有44個(gè)縣，如果不對現(xiàn)行行政區(qū)劃作局部調(diào)整，在目前的情況下，推行“省直管縣”體制改革，省級政府將面臨管理幅度過大的壓力，不利于省級政府的宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)規(guī)劃，不利于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長遠(yuǎn)發(fā)展。[5]

2.縣財(cái)政省直管后涉及利益均衡問題，一定程度上可能增加行政成本。省直管縣財(cái)政體制改革將改變兩級財(cái)力積累進(jìn)程和利益均衡結(jié)構(gòu)，進(jìn)而影響省、市、縣財(cái)政的理性行為，必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、創(chuàng)新保障機(jī)制、完善配套措施，才能形成地方政府自上而下的合力，放大省直管縣財(cái)政體制改革“正效應(yīng)”，實(shí)現(xiàn)省直管縣財(cái)政體制改革“軟著陸”。[6]“省直管縣”行政管理體制實(shí)施后，省財(cái)政直接與縣財(cái)政進(jìn)行結(jié)算，但是行政體制改革與省直管縣財(cái)政體制改革息息相關(guān)，統(tǒng)籌推進(jìn)財(cái)政體制改革和行政體制改革成為省直管縣體制改革不可回避的一個(gè)重要方面，甚至直接關(guān)系到省直管縣體制改革的成敗。[7]省直管縣財(cái)政體制消除了原有“市管縣”行政與財(cái)政體制的束縛，在一定程度上大大增強(qiáng)了縣財(cái)政的自主權(quán)與支配能力，同時(shí)也給縣爭取更多的資金支持。但是，“省直管縣”體制改革后，縣一級競爭者數(shù)目增加，并直接參與相關(guān)行政資源的爭奪，其可能引發(fā)的矛盾和競爭不可避免地升溫，過度競爭不僅給省級政府帶來巨大工作壓力，也將加大各縣（市）自身的行政成本。[8]

此外，按照國家統(tǒng)一部署，遼寧省于2013年8月1日起實(shí)施“營改增”改革工作。針對目前實(shí)施“營業(yè)稅”改成“增值稅”，這大大減輕了中小企業(yè)的稅賦負(fù)擔(dān)，在一定程度上為企業(yè)發(fā)展緩解了資金方面的壓力。但是由于現(xiàn)階段縣域財(cái)政除了省級財(cái)政分配外，主要來源有營業(yè)稅、稅收、增值稅、土地稅等。伴隨著增值稅改革的實(shí)施后，縣域財(cái)政的收入將會(huì)帶來較大的調(diào)整，增值稅率使縣與省級、中央分配做出了較大的調(diào)整，縣財(cái)政收入在一定程度上會(huì)有所減少，這會(huì)大大增加縣財(cái)政壓力，進(jìn)而會(huì)影響到縣公共服務(wù)能力、基礎(chǔ)設(shè)施等諸多方面建設(shè)。甚至一些試點(diǎn)縣為了緩解財(cái)政壓力，尋求一些極端或不可持續(xù)的方式來增加財(cái)政收入來彌補(bǔ)財(cái)政過重的壓力，如政府借債、圈賣土地等。

3.“省直管縣”行政體制與司法體制協(xié)調(diào)改革的相關(guān)問題。省直管縣行政體制改革過程中，由于少了一個(gè)縱向中間層級，省直管縣行政體制與司法體制改革應(yīng)該同步進(jìn)行，此時(shí)中央應(yīng)該事先做好省直管縣行政體制與司法體制改革的頂層設(shè)計(jì)問題，設(shè)計(jì)好改革的路線圖，各個(gè)省區(qū)應(yīng)該按照省直管縣體制改革的實(shí)際完善與之配套的司法體制改革，完善司法組織機(jī)構(gòu)，提升司法工作人員的素質(zhì)，建立與省級司法工作機(jī)制配套的工作機(jī)制。與此同時(shí)，司法體制改革的成敗事關(guān)行政體制改革的重心問題，對于縣的行政權(quán)力不斷擴(kuò)大，司法體制應(yīng)該不斷與行政體制改革的深入相適應(yīng)。完善的司法體制對于制約過度擴(kuò)大的政府權(quán)力，預(yù)防和懲治縣黨政干部在行使公共權(quán)力過程中可能出現(xiàn)的腐敗，使政府權(quán)力在“陽光”下運(yùn)行，增強(qiáng)公共政策的執(zhí)行效率，不斷提升政府的效能，建設(shè)法治型、創(chuàng)新型、服務(wù)型的政府是必不可少的。

4.體制改革范圍有待深入，簡政放權(quán)缺乏法律、政策資源的支撐?？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平達(dá)到一定程度才需擴(kuò)大權(quán)力，提高其自主能力，權(quán)力大小要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相匹配，否則會(huì)浪費(fèi)權(quán)力資源，甚至造成權(quán)力的濫用。加大擴(kuò)權(quán)放權(quán)力度，理順條塊關(guān)系，為推行省直管縣體制奠定基礎(chǔ)，可以從不同的層面來深化我省“省直管縣”體制改革范圍：（1）多種形式擴(kuò)權(quán)放權(quán)，激活縣域發(fā)展動(dòng)力。省市兩級秉持“簡政放權(quán)”原則，涉及具體操作性的行政事權(quán)下放到市縣，審批性事權(quán)要著力從轉(zhuǎn)變政府職能、促進(jìn)社會(huì)事業(yè)和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面，同時(shí)對試點(diǎn)縣放權(quán)，賦予試點(diǎn)縣與省轄市同等的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。將當(dāng)前放權(quán)的重點(diǎn)放在行政審批、行政處罰、地方財(cái)稅改革試點(diǎn)、基層社會(huì)組織管理以及社會(huì)管理創(chuàng)新等方面，此外，還可以采取下放、委托、授權(quán)等多種形式放權(quán)，進(jìn)一步推進(jìn)權(quán)力的優(yōu)化配置。（2）通過調(diào)整和完善縱向的行政管理體制，理順條塊關(guān)系?？梢圆扇∠鳒p垂直管理部門數(shù)量，明確規(guī)范必須保留的垂直部門來實(shí)現(xiàn)縣政府的簡政放權(quán)，提高政府的效能。[9]與此同時(shí)，在縣政府實(shí)施簡政放權(quán)的諸多舉措中，應(yīng)對現(xiàn)階段實(shí)施簡政放權(quán)的措施予以立法，對多種形式的放權(quán)領(lǐng)域得到法律的保障，確保體制改革政策實(shí)施的連續(xù)性和持久性，防止在政府領(lǐng)導(dǎo)換屆或在資源整合的過程中缺乏法律的支持，有利于協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門的協(xié)作，規(guī)范政府權(quán)責(zé)，使政府在行使公共權(quán)力的時(shí)候有所依據(jù)。此外，以制度化規(guī)范體制改革的范圍，也有助于區(qū)域政策資源的整合，實(shí)現(xiàn)資源的合理流動(dòng)，這樣大大地為各項(xiàng)改革提供了支撐，有利于改革的順利進(jìn)行。

5.“省直管縣”黨政機(jī)關(guān)人事編制的有效配置。在“市管縣”體制下，市政府的組織結(jié)構(gòu)直接受省政府有關(guān)職能部門，對縣（區(qū)）級行政單位在事權(quán)進(jìn)行管理和指導(dǎo)。然而，省直管縣實(shí)施后，要求縣直屬部門與多個(gè)省屬部門對接，縣的一個(gè)部門可能要對接幾個(gè)省直屬部門的處室，并且縣直屬部門的人員和編制都比較少，試點(diǎn)縣域的政府部門工作壓力變得較大，勢必會(huì)成為本省改革的新挑戰(zhàn)。鑒于此，試點(diǎn)縣在實(shí)施行政體制改革過程中一定要完善縣政府與省政府各部門的權(quán)責(zé)有效對接，此時(shí)在政府組織結(jié)構(gòu)不斷完善，職能逐漸轉(zhuǎn)變之時(shí)，就需要黨政機(jī)關(guān)在人事上有所調(diào)整，合理配置黨政機(jī)構(gòu)的工作崗位和人員，進(jìn)一步為行政體制改革提供人力資源保障。

6.“省直管縣”黨政“一把手”的權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制建設(shè)。伴隨著“省直管縣”行政體制改革的逐步深入，不斷提升了省管縣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的自主性，試點(diǎn)縣黨政機(jī)關(guān)組織結(jié)構(gòu)也隨著改革的深入而不斷進(jìn)行調(diào)整，這時(shí)就會(huì)涉及到人事改革。黨政干部是當(dāng)前省直管縣各項(xiàng)改革的中堅(jiān)力量，這個(gè)隊(duì)伍的素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平在一定程度上決定著改革的成敗關(guān)鍵。尤其是試點(diǎn)縣黨政“一把手”在公共權(quán)力的運(yùn)行和各項(xiàng)政策的實(shí)施過程中扮演者十分重要的角色。隨著試點(diǎn)縣自主性的不斷擴(kuò)大，黨政“一把手”的政治地位不斷提升，其職權(quán)范圍也會(huì)不斷擴(kuò)大。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，縣（區(qū)）“一把手”崗位之所以成為腐敗的重災(zāi)區(qū)，從表面看似乎是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)問題，實(shí)質(zhì)上根本的問題還是權(quán)力失去科學(xué)規(guī)范和有效監(jiān)督，幾乎所有被查處的縣（區(qū)）“一把手”都因權(quán)力失去監(jiān)督而導(dǎo)致腐敗。黨政“一把手”的腐敗不僅給國家和人民的財(cái)產(chǎn)帶了損失，甚至有時(shí)還會(huì)帶來公共項(xiàng)目的“下馬”和有些政策執(zhí)行的不可持續(xù)。

“省直管縣”黨政干部的管理與考核的常態(tài)化、制度化建設(shè)也應(yīng)該納入到黨政“一把手”的權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制建設(shè)上來，對于干部管理應(yīng)該建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一，獎(jiǎng)懲并舉的管理和考核機(jī)制。如黨政“一把手”在任期間所上項(xiàng)目或?qū)嵤┱叩纳鐣?huì)效益的真實(shí)價(jià)值進(jìn)行終身問責(zé)制，并與晉升相聯(lián)系等。

7.縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基本公共服務(wù)保障能力相對薄弱，縣域基本公共服務(wù)均等化亟待解決。實(shí)行“省管縣”實(shí)質(zhì)是對社會(huì)資源和公共行政權(quán)力的重新分配，其根本目的是為促進(jìn)我省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。“省管縣”后，試點(diǎn)縣脫離了市的隸屬關(guān)系，縣的轉(zhuǎn)移支付能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如地級市的能力，這時(shí)公共服務(wù)保障能力勢必會(huì)有所減弱。此時(shí)，試點(diǎn)縣的公共服務(wù)保障能力面臨著新的挑戰(zhàn)，再加上原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務(wù)能力相對較弱，這時(shí)就需要省在資源整合中妥善做好頂層設(shè)計(jì)安排，制定解決縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務(wù)保障的政策，實(shí)現(xiàn)資源能夠有效配置，加大轉(zhuǎn)移支付力度，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，逐步提高經(jīng)濟(jì)相對薄弱縣鄉(xiāng)基本公共服務(wù)保障能力，推進(jìn)縣域間基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。[10]

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責(zé)任編輯 宋桂祝