丁菊紅

（中國(guó)浦東干部學(xué)院教研部，上海201204）

轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中的我國(guó)財(cái)政分權(quán)研究：方法、目標(biāo)及其特征與展望

丁菊紅

（中國(guó)浦東干部學(xué)院教研部，上海201204）

從我國(guó)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)的背景出發(fā)，辨析了在研究財(cái)政分權(quán)及其相關(guān)問(wèn)題時(shí)容易混淆的一些概念，并與其他類型的財(cái)政分權(quán)研究作比較，指出研究我國(guó)財(cái)政分權(quán)時(shí)應(yīng)采用的方法和所需達(dá)到的目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上提出對(duì)我國(guó)財(cái)政分權(quán)應(yīng)有新的理解，由此闡述了目前我國(guó)財(cái)政分權(quán)的一些顯著特征，如多維度、立體性、內(nèi)生性等。最后，對(duì)我國(guó)財(cái)政分權(quán)的前瞻性研究作了展望。

財(cái)政分權(quán)；轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)；激勵(lì)機(jī)制

對(duì)我國(guó)財(cái)政分權(quán)及其相關(guān)問(wèn)題的研究始于上世紀(jì)八九十年代，當(dāng)時(shí)分稅制改革正處于熱議中；同時(shí)，國(guó)際上分權(quán)化改革的浪潮也風(fēng)起云涌。①上世紀(jì)80年代，美國(guó)里根政府實(shí)行了旨在恢復(fù)財(cái)政分權(quán)體制的新財(cái)政聯(lián)邦主義改革，帶動(dòng)和掀起了世界性財(cái)政分權(quán)改革的浪潮。到本世紀(jì)初，除日本和英國(guó)等少數(shù)幾個(gè)國(guó)家的分權(quán)改革仍較遲緩?fù)?，其他大多?shù)發(fā)達(dá)國(guó)家都進(jìn)行了程度不同的財(cái)政分權(quán)改革。財(cái)政分權(quán)概念開(kāi)始被我國(guó)理論界所重視。從能查閱到的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)來(lái)看，正是從那時(shí)起以“財(cái)政分權(quán)”為關(guān)鍵詞的文章頻頻出現(xiàn)；進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著我國(guó)財(cái)政分權(quán)改革步伐的加快，更是涌現(xiàn)出大量這方面文獻(xiàn)，尤其是近幾年呈現(xiàn)井噴局面。從CNKI學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)搜尋結(jié)果來(lái)看，以“財(cái)政分權(quán)”為主題的文章，多達(dá)上千篇，其中97%的文獻(xiàn)出現(xiàn)在2000年以后，而2005年后的文獻(xiàn)更是占到80%左右。由此可見(jiàn)，財(cái)政分權(quán)研究之熱。

然而，在汗牛充棟的研究文獻(xiàn)中，對(duì)現(xiàn)實(shí)的準(zhǔn)確闡述，以及對(duì)分權(quán)改革起指導(dǎo)作用的并不多。在這些浩瀚的文獻(xiàn)中，很多對(duì)我國(guó)財(cái)政分權(quán)概念本身的解讀就不甚準(zhǔn)確，從而影響了文章的價(jià)值。本文試圖立足于我國(guó)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)，對(duì)中國(guó)式財(cái)政分權(quán)進(jìn)行全面而深入地闡釋，從研究財(cái)政分權(quán)的出發(fā)點(diǎn)、方法及其目標(biāo)著手，進(jìn)而順理成章地展示出中國(guó)財(cái)政分權(quán)的特征及其發(fā)展趨勢(shì)，澄清一些模糊概念，提出前瞻性研究的必要性和緊迫性，為今后的相關(guān)研究打牢基礎(chǔ)。

一、研究我國(guó)財(cái)政分權(quán)的方法及目標(biāo)

（一）與財(cái)政分權(quán)相關(guān)的概念辨析

分權(quán)思想早已有之，①哈耶克（1945）就曾提出，由于地方政府在信息的掌握上相對(duì)流失的更少，比中央政府具有優(yōu)勢(shì)，因此他們可以做出更好的決策，分權(quán)有激勵(lì)作用。它是指有關(guān)公共職能的權(quán)利和責(zé)任從中央向各級(jí)地方政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移，具有復(fù)雜而多重含義。[1]（P29）而財(cái)政分權(quán)則是從分權(quán)衍生而來(lái)的最重要的內(nèi)容之一。②一般而言，分權(quán)有四種類型：行政分權(quán)、財(cái)政分權(quán)、政治分權(quán)和市場(chǎng)分權(quán)，它們之間有所區(qū)別，但也有重合之處，很難完全分開(kāi)。它不僅是指簡(jiǎn)單的政府財(cái)政收支活動(dòng)，還包括了如何在不同層級(jí)的政府間最優(yōu)地配置職能，并使用不同的財(cái)政手段來(lái)與各級(jí)政府所承擔(dān)的責(zé)任相一致。由此可見(jiàn)，廣義上可將財(cái)政分權(quán)理解為一種制度安排，“財(cái)政分權(quán)”分的不僅是“財(cái)”——各種利益，包括財(cái)政收入、其他收益；還包括相應(yīng)的“政”——各種責(zé)任，包括對(duì)事和對(duì)財(cái)?shù)呢?zé)任，也即：財(cái)政分權(quán)的核心是如何在各級(jí)政府之間劃分責(zé)任和利益。且這兩者之間并非可一一對(duì)應(yīng)，如，有了財(cái)權(quán)不一定就有利益，因?yàn)樨?cái)力是和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相關(guān)的；而有了事權(quán)則一般來(lái)說(shuō)需要有相應(yīng)的財(cái)力，才能履行責(zé)任。因此，不能一味地強(qiáng)調(diào)財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配，而需要財(cái)力、財(cái)權(quán)與事權(quán)相協(xié)調(diào)。

現(xiàn)實(shí)中，大部分國(guó)家都采取了多層級(jí)政府的形式，相應(yīng)的財(cái)政也被認(rèn)為是分權(quán)式。然而，盡管它們都可以籠統(tǒng)地被稱為分權(quán)政府，但各國(guó)中央和地方政府間的關(guān)系卻有較大差異，不僅分權(quán)程度不同，實(shí)質(zhì)也大相徑庭。我國(guó)的財(cái)政分權(quán)與西方國(guó)家的財(cái)政分權(quán)相比，最本質(zhì)區(qū)別在于政治基礎(chǔ)的差異。西方財(cái)政分權(quán)，準(zhǔn)確的表述應(yīng)該是“財(cái)政聯(lián)邦主義”，因?yàn)槠浯蠖嗍墙⒃谌龣?quán)分立的政治基礎(chǔ)之上，中央和地方政府的關(guān)系相對(duì)獨(dú)立，并以較為松散的形式存在。在財(cái)政分權(quán)上強(qiáng)調(diào)的也是制衡思想，以法律或法規(guī)形式規(guī)定各個(gè)政府的財(cái)政行為。這些原則決定了中央和地方政府在財(cái)政的具體操作層面上幾乎互不干擾，尤其是財(cái)政資金的運(yùn)作上，宏觀管理、監(jiān)督和日常事務(wù)分開(kāi)運(yùn)作。而我國(guó)的中央政府則具有絕對(duì)權(quán)威性，實(shí)行相對(duì)垂直的行政管理體制，上下級(jí)有隸屬關(guān)系，這一點(diǎn)和西方截然不同。不過(guò)，在實(shí)現(xiàn)條件、功能及其作用等方面，各國(guó)的財(cái)政分權(quán)還是有相似之處。比如，財(cái)政分權(quán)功能的發(fā)揮需要人口流動(dòng)作為條件；③我國(guó)雖然有戶籍管理制度，但人口流動(dòng)卻依然存在。并且，近年來(lái)戶籍管制的部分放松，為財(cái)政分權(quán)效應(yīng)的發(fā)揮起到了一定的作用。財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府供給公共品有一定的促進(jìn)作用；分權(quán)制度有利于分散和防控風(fēng)險(xiǎn)等。只因各國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)或制度條件不同，財(cái)政分權(quán)效應(yīng)的發(fā)揮可能不一樣。

（二）研究我國(guó)財(cái)政分權(quán)的方法

財(cái)政分權(quán)是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，名為“財(cái)政”上的“分權(quán)”，似屬經(jīng)濟(jì)，其實(shí)關(guān)乎社會(huì)政治的方方面面。它不僅指財(cái)政的分級(jí)管理，更多地包括了相應(yīng)的政治管理權(quán)限，以及權(quán)限劃分的標(biāo)準(zhǔn)及其過(guò)程。財(cái)政分權(quán)所涉及到的寬廣范圍決定了研究我國(guó)財(cái)政分權(quán)也應(yīng)從多角度、多層次進(jìn)行。

宏觀上說(shuō)，它是個(gè)典型的跨學(xué)科概念。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，用財(cái)政學(xué)的相關(guān)理論進(jìn)行研究最為貼切。微觀上，財(cái)政聯(lián)邦主義理論④這方面文獻(xiàn)眾多，從以Tiebout、Oates和Musgrave為研究代表的第一代財(cái)政分權(quán)理論，到Maskin、Qian和Weingast為代表的第二代財(cái)政分權(quán)理論。則是最為普遍的研究方法，[2]但由于我國(guó)特殊的初始條件：既不是完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，也并非全由中央或地方政府來(lái)調(diào)配資源，現(xiàn)實(shí)中兩者兼而有之。因此，這種較為成熟的理論在我國(guó)的適應(yīng)性有限。當(dāng)研究財(cái)政分權(quán)的某一方面問(wèn)題時(shí)，可以側(cè)重于某一種方法的使用，但同時(shí)其他相關(guān)學(xué)科的背景又不可不知。比如，常見(jiàn)的研究財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展或其他經(jīng)濟(jì)變量的關(guān)系，就可以部分運(yùn)用財(cái)政理論、合同理論、新產(chǎn)業(yè)組織理論、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論以及各種基于現(xiàn)代計(jì)量方法的定量研究法；再比如，研究財(cái)政分權(quán)中各級(jí)政府的職責(zé)定位，就需引入行政管理的視角，使用偏重于政治學(xué)的相關(guān)研究方法；而當(dāng)涉及財(cái)政分權(quán)中各種權(quán)利的界定及其合法地位時(shí)，法學(xué)方法又必不可少。此外，還有些適應(yīng)性較廣的研究方法，如：?jiǎn)柧碚{(diào)查法、比較法、案例法，等等。但不管運(yùn)用哪種方法，都需和我國(guó)實(shí)際緊密結(jié)合，并注意考慮轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)的大背景，一味照搬西方理論或模型，①比如，西方財(cái)政分權(quán)中地方政府擁有相當(dāng)?shù)拿x上和實(shí)際上的自主權(quán)，并且由居民選舉產(chǎn)生地方政府及議會(huì)等。勢(shì)必水土不服，缺乏解釋力。各種研究方法的綜合運(yùn)用，都是為了拓展財(cái)政分權(quán)的研究空間，使其更加豐滿且切近實(shí)際，最終建立起科學(xué)而全面的分析框架。

（三）研究我國(guó)財(cái)政分權(quán)的目標(biāo)

和研究其他經(jīng)濟(jì)政治變量一樣，目前對(duì)我國(guó)財(cái)政分權(quán)的研究，大多數(shù)還停留在將其作為一種手段來(lái)看待的階段，由此驗(yàn)證財(cái)政分權(quán)是否可促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、優(yōu)化公共品或公共服務(wù)供給、縮小收入差距或協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展，等等。這些問(wèn)題固然很重要，研究清楚有利于解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。但這些研究卻缺乏一個(gè)前提，即忽視了對(duì)財(cái)政分權(quán)本身的分析，假定公眾對(duì)其認(rèn)知一致，使得財(cái)政分權(quán)“懸在空中”，而一味地分析變量間的關(guān)系。我們認(rèn)為，這種研究有失偏頗。因?yàn)樨?cái)政分權(quán)不僅是結(jié)果也是過(guò)程，與其他變量，乃至整個(gè)社會(huì)都存在著內(nèi)生互動(dòng)關(guān)系。分析清楚現(xiàn)階段財(cái)政分權(quán)的特點(diǎn)及所處的外部環(huán)境，是財(cái)政分權(quán)研究重要的邏輯起點(diǎn)，而目的則是創(chuàng)造一個(gè)健全的財(cái)政分權(quán)外部環(huán)境，找到符合每一發(fā)展階段的適度分權(quán)度，促進(jìn)財(cái)政分權(quán)與其他變量形成良好的互動(dòng)關(guān)系，從而最終能夠提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體的福利水平。②對(duì)于財(cái)政分權(quán)的目標(biāo)是更好地達(dá)到中央政府提高整個(gè)國(guó)家的福利目標(biāo)，還是地方政府提高地方福利，這一點(diǎn)還存在爭(zhēng)議。但是，加總起來(lái)都是指福利水平上的一種帕累托改進(jìn)。

因此，研究財(cái)政分權(quán)的目標(biāo)不僅是為了更好地服務(wù)于其他經(jīng)濟(jì)政治變量，而且是為了更好地完善財(cái)政分權(quán)體制本身。在一個(gè)完整的體系中，對(duì)財(cái)政分權(quán)做出合理準(zhǔn)確的系統(tǒng)性判斷，最終會(huì)利于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展。因此，在進(jìn)行財(cái)政分權(quán)及其相關(guān)問(wèn)題研究時(shí)，既不能否認(rèn)財(cái)政分權(quán)問(wèn)題的復(fù)雜性，又不能陷入與眾多變量糾結(jié)不清的關(guān)系中，而是要明確財(cái)政分權(quán)研究的重點(diǎn)，重視財(cái)政分權(quán)本身。最終，當(dāng)這些文獻(xiàn)放在一起時(shí)，就能系統(tǒng)地闡釋我國(guó)財(cái)政分權(quán)及其相關(guān)問(wèn)題。

二、目前我國(guó)財(cái)政分權(quán)的特征

由于所處體制的差別，我國(guó)財(cái)政分權(quán)與西方國(guó)家的財(cái)政分權(quán)存在較大差異。且我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，很多方面都一直在不停地改革中，財(cái)政分權(quán)具有十足的中國(guó)式特征。特別是1994年分稅制改革后，接連又進(jìn)行了一系列的財(cái)政體制配套改革，這使得財(cái)政分權(quán)體制既延續(xù)了以往的一些特點(diǎn)，也呈現(xiàn)出一些新的變化，需要對(duì)目前我國(guó)的財(cái)政分權(quán)重新理解。

（一）我國(guó)財(cái)政分權(quán)的立體性：結(jié)構(gòu)與層次

分權(quán)與集權(quán)是多維度概念，從不同維度看，就會(huì)得出不同的看法和結(jié)論，所謂“橫看成嶺側(cè)成峰”。如果僅固化一個(gè)維度來(lái)理解，就無(wú)法發(fā)現(xiàn)新問(wèn)題，更無(wú)從解決問(wèn)題。我們認(rèn)為，分權(quán)可以有兩種形態(tài)，一是平面分權(quán)，指的是政府之間的權(quán)利和責(zé)任劃分非常明晰，幾乎沒(méi)有中間地帶；二是立體分權(quán)，指的是政府之間的分權(quán)結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜，條塊間時(shí)常相互重疊，很難用單一的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃清彼此間的界限。由此判斷，聯(lián)邦制國(guó)家大多數(shù)屬于平面式分權(quán)，③不過(guò)，西方各國(guó)內(nèi)部的財(cái)政分權(quán)體制結(jié)構(gòu)也不盡相同，如美、英、法、德等各國(guó)的分權(quán)體制就不統(tǒng)一，相距甚遠(yuǎn)。而我國(guó)則是典型的立體式分權(quán)。但目前大多數(shù)研究我國(guó)財(cái)政分權(quán)的文獻(xiàn)還僅停留在按平面分權(quán)來(lái)切割事實(shí)上立體分權(quán)的階段。

具體而言，我國(guó)財(cái)政分權(quán)的立體性體現(xiàn)在其結(jié)構(gòu)和層次上。首先來(lái)看中央和地方政府間的塊狀分權(quán)結(jié)構(gòu)。改革開(kāi)放前，中央政府具有一切重大決策權(quán)及對(duì)地方政府的決策否決權(quán)，地方政府（這里包括省及省以下政府）是中央政府的派出機(jī)構(gòu)。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政治政策的調(diào)整，中央和地方政府的關(guān)系也悄然發(fā)生變化。現(xiàn)如今地方政府已經(jīng)是具有一定自治權(quán)的實(shí)體。如果說(shuō)省級(jí)政府還可以作為中央政府的代言人，那么省以下政府則具有相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力。但與此同時(shí)，我國(guó)又是單一制的主權(quán)國(guó)家，地方政府并沒(méi)有獨(dú)立的立法權(quán)。從根本上講，政府和公眾間應(yīng)是典型的委托代理關(guān)系，且上下級(jí)政府也是服從與被服從關(guān)系。換言之，我國(guó)地方政府更像是中央政府讓渡某些權(quán)力，作為其代理人來(lái)執(zhí)行職能，并或多或少地受到中央政府的約束和監(jiān)督，離完全意義上的分權(quán)政府還有一定距離。

其次，從財(cái)政分權(quán)的層次來(lái)看，根據(jù)法律規(guī)定，①這里主要指《憲法》，規(guī)定國(guó)務(wù)院即中央政府的18項(xiàng)職權(quán)，除了國(guó)防、外交、戒嚴(yán)等職權(quán)外，與地方各級(jí)政府的職權(quán)基本相同。我國(guó)各級(jí)政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置和縱向職能上是高度一致的，呈現(xiàn)出“職責(zé)同構(gòu)”的局面，層次感模糊，更沒(méi)有按照公共品及其服務(wù)的性質(zhì)，而是較為籠統(tǒng)地進(jìn)行劃分。財(cái)政分權(quán)層次感不強(qiáng)，這無(wú)疑會(huì)造成事權(quán)下移和財(cái)權(quán)上升兩種并發(fā)現(xiàn)象。因此，在行政管理體制上，我國(guó)雖有五級(jí)管理體制，但不僅不能一一對(duì)應(yīng)于分權(quán)中所規(guī)定的責(zé)權(quán)利，其中分權(quán)和集權(quán)關(guān)系也較為錯(cuò)綜復(fù)雜，中央對(duì)地方的財(cái)政分權(quán)中，既包含中央業(yè)已集權(quán)的部分，又有地方可以自由支配的部分，至于比例和程度，則需根據(jù)具體問(wèn)題具體分析。這些局面造成了我國(guó)財(cái)政分權(quán)的立體性突出。

此外，我國(guó)政府間的分權(quán)結(jié)構(gòu)，不僅包括中央和地方政府的縱向分權(quán)，還涉及地方政府間的橫向財(cái)政分權(quán)，以及各部委間的條狀財(cái)政分權(quán)。從廣義上看，政府向社會(huì)等其他組織分權(quán)也在立體化分權(quán)的格局之下。但財(cái)政分權(quán)是其中牽一發(fā)而動(dòng)全身的關(guān)鍵，其效應(yīng)直接或間接影響到其他類型的分權(quán)，以及整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，目前立體化財(cái)政分權(quán)的格局決定了我國(guó)財(cái)政分權(quán)的特殊性及其復(fù)雜性。

（二）我國(guó)財(cái)政分權(quán)的虛實(shí)性：名義與實(shí)際（顯性與隱性）

我國(guó)的財(cái)政分權(quán)是在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)背景下運(yùn)行和實(shí)施的，由此也展現(xiàn)出不同于別國(guó)的一些隱性及顯性特征。從名義上的財(cái)政分權(quán)看，由于垂直的行政管理體制，中央政府具有絕對(duì)的權(quán)威性，但就地方政府而言，雖名義上沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)政權(quán)力，實(shí)際中的財(cái)權(quán)卻不可忽視。最明顯的例子就是地方稅，②稅收是以政府為主體的分配活動(dòng)，地方稅則是以地方政府為分配主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。從理論上講，地方稅應(yīng)具備兩個(gè)基本特征：（1）稅收收入歸地方政府所有（2）地方政府有能力改變?cè)摱惙N的收入數(shù)額，即由地方政府確定稅基或稅率。我國(guó)法律規(guī)定中央政府具有唯一的稅收收入立法權(quán)，省及以下各級(jí)政府都不具財(cái)政立法權(quán)，只能根據(jù)中央頒發(fā)的稅收法律具體組織財(cái)政收入，在規(guī)定的空間內(nèi)行使稅收減免權(quán)。然而，實(shí)際中，中央政府決定開(kāi)征并定義稅基，地方政府卻可以擁有該項(xiàng)稅收收入。③分稅制改革中，由地方政府以及由中央和地方共同享有的稅就屬于這一種。

再比如地方債，名義上我國(guó)地方財(cái)政并沒(méi)有舉債權(quán)。但長(zhǎng)期以來(lái)的實(shí)踐表明，我國(guó)中央政府也會(huì)通過(guò)一些“轉(zhuǎn)貸”方式讓渡給地方政府一定債務(wù)。④財(cái)政部從2011年起，連續(xù)三年印發(fā)了關(guān)于“地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法”的通知，先后批準(zhǔn)了上海市、浙江省、廣東省、深圳市、江蘇省、山東省開(kāi)展地方債試點(diǎn)。此外，地方政府也會(huì)通過(guò)其他一些渠道創(chuàng)造出一定“財(cái)政收入”，如：通過(guò)設(shè)立平臺(tái)公司進(jìn)行融資；以及目前較為普遍的做法，即：通過(guò)土地出讓方式獲得財(cái)政收入。因此，事實(shí)上我國(guó)各地方政府擁有相當(dāng)大的財(cái)政自主權(quán)。在這種情況下的財(cái)政分權(quán)不僅有“權(quán)”可分，而且“權(quán)”還不小，只是具體數(shù)額很難準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)。但可以肯定的是，實(shí)際中“分權(quán)度”比較高。與此同時(shí)，我國(guó)財(cái)政分權(quán)中的轉(zhuǎn)移支付還缺乏可預(yù)見(jiàn)性，沒(méi)有形成有效制度。因而，在衡量財(cái)政分權(quán)度時(shí)隨機(jī)性較大，造成財(cái)政分權(quán)度的顯隱不一致。

由此，用一般預(yù)算收支來(lái)衡量我國(guó)的顯性財(cái)政分權(quán)度，即名義財(cái)政分權(quán)度，可能會(huì)得出中央財(cái)政較為集權(quán)的結(jié)論。[3]而隱性財(cái)政分權(quán)，即實(shí)際財(cái)政分權(quán)度，這里指全面考慮地方政府收支，除一般預(yù)算收支外，還包括如地方債務(wù)，土地財(cái)政，以及上級(jí)政府下派的任務(wù)所配套的支出等各種因素，這樣衡量出的財(cái)政分權(quán)度可能在世界范圍內(nèi)也算高水平的分權(quán)了。再加上，由于我國(guó)集權(quán)政治體制，面對(duì)上級(jí)政府事務(wù)下壓，下級(jí)政府不得不接受，這種情況下也會(huì)使隱性支出增多。因此，不管從“收”還是“支”的角度衡量，我國(guó)實(shí)際（隱性）分權(quán)度都較高。通常而言，無(wú)論是單一制還是聯(lián)邦制分權(quán)國(guó)家，均是中央政府具有明顯財(cái)政主導(dǎo)權(quán)，中央財(cái)政收入占比超一半以上。相比之下，在我國(guó)目前的財(cái)政分權(quán)格局中，中央政府雖名義上的財(cái)政收入較多，但實(shí)際上可控制財(cái)力①土地出讓金就是一個(gè)最為顯著的例子，從1994年開(kāi)始就全歸地方所有，中央不再參與分享，而這部分收入非?？捎^。仍有限，在進(jìn)行宏觀調(diào)控等職能實(shí)施時(shí)，就會(huì)有些力不從心。

此外，我國(guó)財(cái)政分權(quán)中各種財(cái)權(quán)、財(cái)力、稅權(quán)、事權(quán)、責(zé)任等相關(guān)概念，也有“虛實(shí)”之分。比如，雖有名義上財(cái)權(quán)，卻因地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異，政府有時(shí)無(wú)法獲得足夠稅源，②這也可以解釋為什么在我國(guó)各個(gè)地方政府都熱衷于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不管條件如何，迫于無(wú)奈也得在經(jīng)濟(jì)上做文章。從而無(wú)相應(yīng)財(cái)力，實(shí)際中無(wú)法配合其履行事權(quán)。而從事權(quán)角度看，名義上地方政府應(yīng)是以提供公共品及公共服務(wù)為主，而實(shí)際中，由于和財(cái)權(quán)無(wú)法匹配，事權(quán)的履行也難以有效。民眾對(duì)一些諸如醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等公共服務(wù)的不滿，就是政府在這方面責(zé)任不到位的一種表現(xiàn)。相反，招商引資等一些本該屬于市場(chǎng)的職能，地方政府卻十分熱衷。這種實(shí)際上事權(quán)的錯(cuò)位影響了政府職能的有效發(fā)揮，也進(jìn)一步加劇了財(cái)權(quán)錯(cuò)配。這些年來(lái)，縣鄉(xiāng)一級(jí)政府出現(xiàn)的財(cái)政困難，就是名義財(cái)權(quán)與實(shí)際財(cái)權(quán)不吻合的直接體現(xiàn)。由此可見(jiàn)，由于我國(guó)財(cái)政分權(quán)中虛與實(shí)的存在，或者說(shuō)有很多非正式的“分權(quán)措施”，運(yùn)用西方理論來(lái)進(jìn)行相關(guān)解釋時(shí)，就需十分謹(jǐn)慎，同樣的概念內(nèi)涵卻完全不同，僅從名義上來(lái)理解中國(guó)特色的財(cái)政分權(quán)就會(huì)掩蓋實(shí)際中“分權(quán)”真相，而只有把握了實(shí)際中的財(cái)政分權(quán)，才能深刻理解中國(guó)財(cái)政分權(quán)的與眾不同之處。

（三）我國(guó)財(cái)政分權(quán)的內(nèi)生性：變革及演進(jìn)

我國(guó)財(cái)政分權(quán)的這些特殊性有其歷史原因，在財(cái)政分權(quán)的變革及演進(jìn)上具有鮮明的漸進(jìn)性和內(nèi)生性，與經(jīng)濟(jì)的互動(dòng)關(guān)系尤為明顯。因此，對(duì)財(cái)政分權(quán)的研究一定要將其嵌入轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)這一大背景中。因?yàn)?，?jīng)濟(jì)發(fā)展是財(cái)政分權(quán)演進(jìn)的重要因素。雖自秦以來(lái)，我國(guó)政府就存在多個(gè)層級(jí)，但各地方政府僅相當(dāng)于中央政府的派出機(jī)構(gòu)。直到20世紀(jì)初，真正意義上的財(cái)政分權(quán)體制才開(kāi)始出現(xiàn)。③我國(guó)古代建立在諸侯國(guó)基礎(chǔ)上的財(cái)政又稱為分權(quán)財(cái)政，因?yàn)樗麄兙哂歇?dú)立行使的權(quán)力，和現(xiàn)代意義上的聯(lián)邦財(cái)政體系有相似之處。

我國(guó)目前的財(cái)政分權(quán)體制建立在1994年的分稅制改革之后，與之前的體制存在一定差異，主要體現(xiàn)在財(cái)政分的是什么樣的“權(quán)”上。建國(guó)后，我國(guó)開(kāi)始從高度集權(quán)型財(cái)政體制向分權(quán)化逐漸過(guò)渡。改革開(kāi)放后，財(cái)政體制改革沿“讓利——放權(quán)——分權(quán)”這一路徑展開(kāi)，到1994年分稅制改革，地方政府已擁有了相對(duì)獨(dú)立的政策制定權(quán)、決策權(quán)以及執(zhí)行權(quán)。[4]因此，準(zhǔn)確地說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)代意義上的財(cái)政分權(quán)是在分稅制改革后才出現(xiàn)，之前歷次的“分權(quán)”更多的是從財(cái)政利益角度出發(fā)，在中央和地方政府之間進(jìn)行“利”的分配，屬于分散化權(quán)力分配，或者說(shuō)是一種授權(quán)。最為直接的證明就是八十年代包干制的推行，它由中央政府規(guī)定一定比例分配給地方政府財(cái)政收入。這種分成制或分權(quán)制更像一種轉(zhuǎn)移支付，沒(méi)有形成統(tǒng)一而完整的制度框架，不是真正的財(cái)政權(quán)力分配。因此，分稅制改革前的財(cái)政分權(quán)可稱作財(cái)政分權(quán)的準(zhǔn)備階段。并且，就目前而言，我國(guó)財(cái)政分權(quán)體制也仍處于初級(jí)水平，很多重要問(wèn)題并未從法律上得到確認(rèn)，需進(jìn)一步發(fā)展和完善。

圖1 我國(guó)財(cái)政分權(quán)內(nèi)生性演變路徑

然而，財(cái)政分權(quán)的這一系列演變并非是由外在的財(cái)政政策強(qiáng)制賦予，而是具有一脈相承性，順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，是財(cái)政分權(quán)內(nèi)生性的直接表現(xiàn)。眾所周知，財(cái)政分權(quán)背后隱藏著深刻的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，尤其是中央和地方政府之間的博弈。比如，自清末以來(lái)的財(cái)政分權(quán)改革都有財(cái)權(quán)向上集中，事權(quán)向下移的趨勢(shì)。這其中的原因恐怕和中央政府需要在對(duì)地方政府的“激勵(lì)與協(xié)調(diào)”間進(jìn)行權(quán)衡有關(guān)：中央政府如果希望激勵(lì)地方政府，則傾向于放權(quán)；反之，中央政府如果希望更好地?fù)碛袇f(xié)調(diào)全局的能力，如發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用等，則傾向于收權(quán)。財(cái)政分權(quán)就這樣隨著政府間的博弈——財(cái)權(quán)和事權(quán)的爭(zhēng)奪和退讓——不斷變化，兩者相輔相成，當(dāng)博弈達(dá)到一定的“完美均衡”后，不僅能對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到積極作用，而且也對(duì)財(cái)政分權(quán)的合理化提供了有利條件；如果這種均衡受到破壞，在低水平上不斷重復(fù)，那勢(shì)必會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及財(cái)政分權(quán)本身造成不良影響。于是乎，財(cái)政分權(quán)就隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及政府間博弈的變化而變動(dòng)，其變革及演進(jìn)具有顯著內(nèi)生性，經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段決定了財(cái)政分權(quán)階段。換言之，政府間關(guān)系演變是財(cái)政分權(quán)的重要基礎(chǔ)，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段則是關(guān)鍵，或者說(shuō)是原動(dòng)力。圖1“我國(guó)財(cái)政分權(quán)內(nèi)生性演化路徑”就展示了這一動(dòng)態(tài)博弈過(guò)程，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段為基礎(chǔ)，我國(guó)財(cái)政從中央集權(quán)到分散化分權(quán)，再逐漸過(guò)渡到制度化分權(quán)，也是財(cái)政分權(quán)從不穩(wěn)定走向穩(wěn)定的過(guò)程。加之我國(guó)中央集權(quán)的體制特征，中央和地方政府會(huì)在激勵(lì)與協(xié)調(diào)之間進(jìn)行博弈，最終需要和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相吻合，內(nèi)生地推動(dòng)財(cái)政分權(quán)達(dá)到最優(yōu)分權(quán)度。

三、我國(guó)財(cái)政分權(quán)前瞻性研究的展望

盡管現(xiàn)今財(cái)政分權(quán)文章不計(jì)其數(shù)，但在大量的綜述、定性、定量分析的文獻(xiàn)中，對(duì)我國(guó)財(cái)政分權(quán)的前瞻性研究還是很少，這可能是因?yàn)椋罢靶匝芯看蠖嘤|及到敏感領(lǐng)域，因此難以深入，更不易成文，這其中既包括了對(duì)財(cái)政分權(quán)發(fā)展趨勢(shì)的研究，也包括財(cái)政分權(quán)中出現(xiàn)的難點(diǎn)和熱點(diǎn)研究。

首先，就是一些涉及邊緣學(xué)科的研究。比如，財(cái)政分權(quán)中的激勵(lì)機(jī)制，特別是其中政治激勵(lì)部分。我國(guó)現(xiàn)在主要是靠政治錦標(biāo)賽制度在維持財(cái)政分權(quán)的激勵(lì)性，但這屬于“從上而下”的激勵(lì)，其可持續(xù)性取決于中央政府的權(quán)威性。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，今后財(cái)政分權(quán)的趨勢(shì)可否轉(zhuǎn)變成由民眾在分權(quán)的激勵(lì)機(jī)制中起到一定作用，比如民眾作為投票人來(lái)評(píng)估地方政府，甚至是政府財(cái)政利用效率，使地方政府不僅要對(duì)“上”負(fù)責(zé)，更重要的是對(duì)“下”負(fù)責(zé)。這關(guān)系到我國(guó)政治體制和社會(huì)管理制度需進(jìn)行部分改革，比如：加快戶籍管制體制改革，①近日，國(guó)務(wù)院總理指出，要“出臺(tái)居住證管理辦法，分類推進(jìn)戶籍制度改革，完善相關(guān)公共服務(wù)及社會(huì)保障制度”，各地方也相應(yīng)出臺(tái)了一些放松戶籍管制的政策和措施。選舉制度改革，以及其他一些相關(guān)配套問(wèn)題。另外，從法律上清晰界定財(cái)政分權(quán)也還懸而未決。現(xiàn)在，我國(guó)中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系還僅根據(jù)中央的“決定”或“通知”，缺乏必要法律規(guī)范，使政府間財(cái)政關(guān)系不穩(wěn)定和不確定，也存在相當(dāng)大的潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

其次，我國(guó)的分稅制并未在省以下層層推進(jìn)，各基層政府財(cái)政分權(quán)的具體措施并不統(tǒng)一，②我國(guó)有些省份，如浙江，在省以下并未實(shí)行分稅制，而是總額分成加增長(zhǎng)分成的方法，實(shí)際上也是按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則設(shè)計(jì)省以下體制。特別是縣以下政府行政層級(jí)的劃分不適應(yīng)財(cái)政體制改革的需要，政府間難免出現(xiàn)“討價(jià)還價(jià)”現(xiàn)象。因此，有學(xué)者提出“轄區(qū)財(cái)政”[5]應(yīng)是財(cái)政分權(quán)的改革目標(biāo)，即每一級(jí)財(cái)政都附有對(duì)轄區(qū)內(nèi)各級(jí)財(cái)政平衡的責(zé)任。在委托代理的政治框架下，將“層級(jí)化”財(cái)政逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨馄交必?cái)政，也就是說(shuō)，省級(jí)財(cái)政不能僅考慮本級(jí)政府財(cái)政平衡責(zé)任，還要對(duì)省以下各個(gè)市及縣財(cái)政負(fù)責(zé)，以此類推。但如何平衡好各級(jí)政府間縱向和橫向的關(guān)系，則是亟待解決的問(wèn)題。換言之，財(cái)政分權(quán)體制下各級(jí)政府間的權(quán)力和責(zé)任對(duì)稱機(jī)制將永遠(yuǎn)是個(gè)難題。

最后，還有一些具體的財(cái)政分權(quán)問(wèn)題也需前瞻性研究。比如對(duì)財(cái)政分權(quán)中地方政府的軟預(yù)算約束問(wèn)題——地方財(cái)政與正式及非正式金融的復(fù)雜關(guān)系；轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范化問(wèn)題；財(cái)政分權(quán)下公共品供給的效率及公平問(wèn)題等。此外，目前我國(guó)的財(cái)政分權(quán)是否還能有其他形式或內(nèi)容上的創(chuàng)新，我國(guó)財(cái)政分權(quán)的可持續(xù)性發(fā)展，等等。這些問(wèn)題均體現(xiàn)了我國(guó)財(cái)政分權(quán)的多樣性和復(fù)雜性。只有根據(jù)我國(guó)發(fā)展階段和現(xiàn)有體制，才有可能摸索出一條具有中國(guó)特色的財(cái)政分權(quán)之路。

[1]楊之剛.財(cái)政分權(quán)理論與基層公共財(cái)政改革[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2006.

[2]劉薇.財(cái)政分權(quán)理論研究新進(jìn)展[J].財(cái)政研究，2009，（5）.

[3]唐在富.我國(guó)財(cái)權(quán)集中度的理論分析與現(xiàn)狀評(píng)鑒[J].財(cái)政研究，2010，（4）.

[4]劉卓珺，于長(zhǎng)革.中國(guó)財(cái)政分權(quán)演進(jìn)軌跡及其創(chuàng)新路徑[J].改革，2010，（6）.

[5]劉尚希.財(cái)政分權(quán)改革——“轄區(qū)財(cái)政”[J].中國(guó)改革,2009，（6）.

[責(zé)任編輯 閆明]

Research into China’s Financial Power Decentralization:Methodology,Mission,Characteristics and Outlook

DING Ju-hong
（Department of Academics,China Executive Leadership Academy Pudong,Shanghai 201204,China）

This thesis presents the clarification about some easily-confused concepts in the research about financial power decentralization and related matters from the background of China’s economic transformation.It also compares the financial power decentralization with other type of financial power decentralization,puts forward the methodology and mission of China’s financial power decentralization.It summarizes some distinct features of China power decentralization such as multi-dimensional and in-born etc.It gives new understanding to China’s financial power decentralization and outlook to the prospective research of China’s financial decentralization.

financial decentralization;transformational economics;stimulus system

F810

A

1674-0955（2014）01-0116-07

2013-12-26

本文系“長(zhǎng)三角建立健全基本公共服務(wù)體系研究”（celap2012-YZD-INS-05）的階段性成果

丁菊紅（1980-），女，安徽蕪湖人，中國(guó)浦東干部學(xué)院教研部副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。