■ 陳茂捷

完善非戰(zhàn)爭軍事行動經(jīng)費(fèi)保障與監(jiān)督的幾點(diǎn)思考

■ 陳茂捷

有效應(yīng)對多重安全威脅，全面提高遂行非戰(zhàn)爭軍事行動能力，確保國家發(fā)展與安全，是和平時期我軍一項重要?dú)v史使命。要出色完成非戰(zhàn)爭軍事行動任務(wù)，必須要有充足的經(jīng)費(fèi)作支撐和完善的財務(wù)監(jiān)督體系作保障。近年來，隨著我軍非戰(zhàn)爭軍事行動越來越頻繁，經(jīng)費(fèi)保障與財務(wù)監(jiān)督也面臨新的挑戰(zhàn)。本文從非戰(zhàn)爭軍事行動經(jīng)費(fèi)保障與監(jiān)督的特征和目標(biāo)入手，分析我軍在遂行非戰(zhàn)爭軍事行動中經(jīng)費(fèi)保障與監(jiān)督存在的主要問題，提出建立軍民融合的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制和財務(wù)監(jiān)督體系的思路，使之更好地為遂行非戰(zhàn)爭軍事行動服務(wù)。

非戰(zhàn)爭軍事行動 經(jīng)費(fèi)保障 財務(wù)監(jiān)督

隨著我國國家利益的不斷拓展，以及自然災(zāi)害、恐怖行為、洪澇疫情等非傳統(tǒng)安全威脅的日益深化，毋庸置疑，軍隊將不只是在戰(zhàn)爭中發(fā)揮作用，而將更多地承擔(dān)非戰(zhàn)爭軍事行動的任務(wù)。近年來，我國頻發(fā)洪澇、地震、雪災(zāi)、泥石流等自然災(zāi)害，同時，國家還面臨諸多領(lǐng)土、領(lǐng)海等爭端，我軍相繼執(zhí)行了搶險救災(zāi)、海外護(hù)航、維和等非戰(zhàn)爭軍事行動。這些行動都需要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)作支撐，而為了使這部分軍費(fèi)的籌集、分配、使用合理合法高效，確保非戰(zhàn)爭軍事行動得以順利執(zhí)行，達(dá)到預(yù)期效果，還必須進(jìn)行財務(wù)監(jiān)督。

一、非戰(zhàn)爭軍事行動經(jīng)費(fèi)保障與監(jiān)督的特征和目標(biāo)

非戰(zhàn)爭軍事行動是指為應(yīng)對非傳統(tǒng)安全威脅、維護(hù)國家安全與發(fā)展利益，以武裝力量為主體，聯(lián)合其他力量進(jìn)行的、不直接構(gòu)成戰(zhàn)爭的軍事行動，主要有反恐維穩(wěn)、搶險救災(zāi)、安保警戒、國際維和等形式。非戰(zhàn)爭軍事行動最早由美國提出，一般認(rèn)為，此概念最早出現(xiàn)于1991年11月美國參謀長聯(lián)席會議制定和頒發(fā)的第一號聯(lián)合出版物《美國武裝部隊的聯(lián)合作戰(zhàn)》。在我國，非戰(zhàn)爭軍事行動概念的提出相對比較晚，但是有關(guān)的實(shí)踐卻早已開展，隨著“戰(zhàn)斗隊、工作隊、生產(chǎn)隊”任務(wù)的實(shí)施以及群眾工作的開展，我軍可以說在戰(zhàn)爭年代就已經(jīng)有了非戰(zhàn)爭軍事行動的實(shí)踐。

與一般的軍事行動相比，非戰(zhàn)爭軍事行動具有事發(fā)突然、任務(wù)艱巨、環(huán)境危險、消耗巨大等特點(diǎn)。與之相適應(yīng)，非戰(zhàn)爭軍事行動的經(jīng)費(fèi)保障與監(jiān)督也有自身的特點(diǎn)。

第一，事先無預(yù)兆，準(zhǔn)備時間短，必須實(shí)施快速反應(yīng)進(jìn)行經(jīng)費(fèi)保障。因為自然災(zāi)害、人為危險都是事先無法預(yù)測的，軍隊受領(lǐng)任務(wù)時幾乎沒有準(zhǔn)備時間，因此必須采取非常措施，集中財力資源，全力保障部隊急需。所謂“兵馬未動，糧草先行”，要及時測算統(tǒng)計部隊所需經(jīng)費(fèi)，迅速啟動應(yīng)急經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，第一時間內(nèi)將急需資金籌措到位。這就必然要求在經(jīng)費(fèi)保障和監(jiān)督上做到“未雨綢繆”，即事先建立和完善一套完整高效的財務(wù)保障預(yù)案和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，明確實(shí)施方法。要按規(guī)定落實(shí)庫存現(xiàn)金和戰(zhàn)備金的準(zhǔn)備，并與地方開戶銀行簽訂應(yīng)急提款協(xié)議等，應(yīng)特別注重事前監(jiān)督和事中監(jiān)督。

第二，力量多元，任務(wù)多元，經(jīng)費(fèi)保障內(nèi)容復(fù)雜，必須加強(qiáng)協(xié)同，靈活應(yīng)對。非戰(zhàn)爭軍事行動通常會有軍隊、武警、地方甚至國際支援力量共同參與，比如2008年的汶川抗震救災(zāi)，全軍就有500多個團(tuán)級以上單位參加，建制單位眾多，隸屬關(guān)系復(fù)雜，部署區(qū)域廣，上傳下達(dá)關(guān)系交叉，保障對象涉及面寬泛，經(jīng)費(fèi)保障和監(jiān)督的難度大大增加。為了迅速解決復(fù)雜難題，各方保障與監(jiān)督力量要加強(qiáng)協(xié)同，統(tǒng)籌安排戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)后勤財務(wù)力量，統(tǒng)籌安排陸?？斩诤笄谪斘锪α浚y(tǒng)籌使用部隊建制和聯(lián)勤財物力量；采取建制與聯(lián)勤、現(xiàn)金與轉(zhuǎn)賬、正常供應(yīng)與加大預(yù)撥、定點(diǎn)與機(jī)動等靈活結(jié)合的方式進(jìn)行經(jīng)費(fèi)保障；把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，簡化程序。各監(jiān)督主體也應(yīng)發(fā)揮聯(lián)合監(jiān)督的優(yōu)勢，加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，做好分工協(xié)調(diào)。

第三，行動專業(yè)性強(qiáng)，開支項目繁雜，經(jīng)費(fèi)消耗大，經(jīng)費(fèi)保障必須創(chuàng)新方式，加強(qiáng)管控。在非戰(zhàn)爭軍事行動的執(zhí)行過程中，像背景、環(huán)境、地區(qū)、人員等方面，都有很大的不確定性；耗費(fèi)大，開支多，要準(zhǔn)確掌握實(shí)時經(jīng)費(fèi)使用信息比較困難，針對這些特點(diǎn)，要建立經(jīng)費(fèi)使用情況每日上報等制度，以加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)動態(tài)管理，每天進(jìn)行核查和統(tǒng)計分析，便于審計監(jiān)督，使經(jīng)費(fèi)保障與監(jiān)督管理科學(xué)有序。

經(jīng)費(fèi)保障的具體內(nèi)容包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員組成、財權(quán)區(qū)分和業(yè)務(wù)關(guān)系。一般而言，應(yīng)當(dāng)根據(jù)部隊受領(lǐng)的任務(wù)設(shè)置機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)預(yù)算、籌資、供給等工作；將財務(wù)人員配置到各級組織，定人定崗；集中統(tǒng)一劃分保障經(jīng)費(fèi)的分配和使用權(quán)限；財務(wù)部門要積極協(xié)調(diào)與各事業(yè)部門的關(guān)系，以免出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)問題。監(jiān)督的具體內(nèi)容在軍事行動的準(zhǔn)備、實(shí)踐和收尾階段的側(cè)重點(diǎn)有所不同，主要是保障預(yù)案標(biāo)準(zhǔn)的制定、資產(chǎn)的使用管理以及結(jié)算審計等。根據(jù)以上要求，非戰(zhàn)爭軍事行動經(jīng)費(fèi)保障與監(jiān)督的目標(biāo)包括以下幾個方面。

經(jīng)費(fèi)保障與監(jiān)督一是要實(shí)現(xiàn)“有力”。及時足額的經(jīng)費(fèi)供應(yīng)是經(jīng)費(fèi)保障的根本目標(biāo)，首先要迅速啟動財務(wù)保障預(yù)案，在相關(guān)銀行開辟專門的經(jīng)費(fèi)保障通道，實(shí)現(xiàn)第一時間撥付；其次要明確經(jīng)費(fèi)保障的方式、關(guān)系、標(biāo)準(zhǔn)、渠道等；再次要做好經(jīng)費(fèi)預(yù)算，準(zhǔn)確把握和監(jiān)督經(jīng)費(fèi)進(jìn)出動態(tài)，采取靈活的手段及時發(fā)現(xiàn)和解決各種突發(fā)問題。

二是要實(shí)現(xiàn)“有序”。要建立健全相關(guān)制度；要加強(qiáng)賬戶管理，尤其是到異地執(zhí)行任務(wù)的部隊要按規(guī)定開、銷戶，并確保攜帶現(xiàn)金的安全；要加強(qiáng)財物管理，指派專人負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)和實(shí)物的進(jìn)出管理，嚴(yán)格程序、權(quán)限和手續(xù)。

三是要實(shí)現(xiàn)“高效”。近年來國內(nèi)自然災(zāi)害頻發(fā)，這對于國民經(jīng)濟(jì)承受能力而言是巨大的考驗，因此部隊務(wù)必科學(xué)配置各項經(jīng)費(fèi)，開源節(jié)流，“把錢用在刀口上”，實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)使用效益最大化。同時，經(jīng)費(fèi)的各階段經(jīng)手人員和監(jiān)督審計人員一定要公平合理，盡職盡責(zé)。

最后要實(shí)現(xiàn)“有據(jù)”。由非戰(zhàn)爭軍事行動的特點(diǎn)可知，經(jīng)費(fèi)結(jié)算報銷的任務(wù)十分繁雜，因此必須要做到憑據(jù)可靠全面、分類界限清晰、往來款項明確、決算編報詳盡。

二、目前我軍非戰(zhàn)爭軍事行動經(jīng)費(fèi)保障與監(jiān)督中存在的主要問題

對我軍近年來歷次非戰(zhàn)爭軍事行動進(jìn)行觀察研究可以發(fā)現(xiàn)，盡管我軍在實(shí)踐中積累了不少寶貴經(jīng)驗，但在經(jīng)費(fèi)保障和財務(wù)監(jiān)督上還存在不少問題。

第一，缺乏一套科學(xué)高效的相應(yīng)機(jī)制，保障方案不精細(xì)。從汶川地震、奧運(yùn)安保，到舟曲泥石流、世博安保，到新疆西藏防暴維穩(wěn)，再到去年的雅安地震，盡管各單位都有各自的應(yīng)急財務(wù)保障方案，但是都過于籠統(tǒng)粗糙，在實(shí)際行動中問題頻現(xiàn)；準(zhǔn)備工作也十分倉促，缺少統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。具體來說，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是保障方案不完善，各級部隊的方案大都停留在先前某一年的基礎(chǔ)上，沒有更新完善、與時俱進(jìn)；二是沒有嚴(yán)格的經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，即便有也未能嚴(yán)格遵照執(zhí)行；三是各單位儲備物資不足，很多情況下都是攜帶大量資金臨時購買，造成浪費(fèi)與滯后。

第二，保障與監(jiān)督力量缺乏整合，指揮體系不協(xié)調(diào)。在大多數(shù)情況下，經(jīng)費(fèi)保障和監(jiān)督都是各軍區(qū)、各軍兵種、各監(jiān)督主體各自為戰(zhàn)，單獨(dú)行動，沒有形成統(tǒng)一高效的聯(lián)合指揮保障與監(jiān)督體系，從而也就降低了經(jīng)費(fèi)調(diào)控的效力。在08年的汶川抗震救災(zāi)行動中，就出現(xiàn)了這樣的情況，名義上由成都軍區(qū)實(shí)行聯(lián)勤保障，實(shí)際上外軍區(qū)和其他軍兵種，需從成都軍區(qū)聯(lián)勤部或各財務(wù)部（處）借款，由于經(jīng)費(fèi)結(jié)算的申報又只能按照原建制進(jìn)行，使用完后還需向成都軍區(qū)的借款單位還款，手續(xù)十分復(fù)雜耗時，聯(lián)勤物資無法保證及時配套，結(jié)果對抗震救災(zāi)行動造成不利后果，像工作任務(wù)重、反應(yīng)速度慢等。

第三，保障與監(jiān)督力量交叉混亂，經(jīng)費(fèi)使用效益低。非戰(zhàn)爭軍事行動通常有軍地雙方甚至國際支援力量重疊參與，各部隊單位之間也存在重疊交叉現(xiàn)象。比如在今年雅安的抗震救災(zāi)行動前期，官兵的生活條件異常艱苦，實(shí)物供應(yīng)嚴(yán)重不足，導(dǎo)致疲累無力；然而到了中后期，大批物資涌進(jìn)同一個區(qū)域，出現(xiàn)許多物品堆積閑置的現(xiàn)象，甚至到了用礦泉水洗手洗臉的地步，造成大量的浪費(fèi)和配置不勻。像這種局部不均衡，一邊浪費(fèi)一邊緊缺的情況時有發(fā)生，大大影響了經(jīng)費(fèi)保障與監(jiān)督的效率。

第四，經(jīng)費(fèi)決算不合理，監(jiān)督約束不全面。非戰(zhàn)爭軍事行動的特殊性造成了各級部隊單位顧不上管支出的合理合法性，花多少報多少，幾乎沒有經(jīng)費(fèi)開支審計監(jiān)督這一過程，缺乏健全的內(nèi)控和監(jiān)督約束機(jī)制，也使得軍事行動的效益大打折扣。

三、完善我軍非戰(zhàn)爭軍事行動經(jīng)費(fèi)保障與監(jiān)督的對策措施

當(dāng)前以及今后一個時期，我國可能面臨的非傳統(tǒng)安全威脅會更加復(fù)雜多樣，非戰(zhàn)爭軍事行動也會越來越占據(jù)軍隊職能的重要地位。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是一切軍事行動的前提保障，經(jīng)費(fèi)保障和財務(wù)監(jiān)督的任務(wù)也會前所未有的重大而關(guān)鍵，

第一，完善健全應(yīng)急保障和監(jiān)督機(jī)制。好的機(jī)制能夠使得任務(wù)的成功率增加一倍。一要建立完善的應(yīng)急保障預(yù)案，做最壞的打算，制定不同種類、規(guī)模、形式、區(qū)域、時段等的保障計劃，明確保障關(guān)系、保障方法，明確經(jīng)費(fèi)使用標(biāo)準(zhǔn)、管理辦法和開支范圍?？梢越④娿y銜接的財務(wù)保障預(yù)案體系，同時，可考慮將政府危機(jī)處置預(yù)案、財政部門應(yīng)急預(yù)案、金融應(yīng)急預(yù)案和軍隊財務(wù)保障預(yù)案統(tǒng)一聯(lián)合，根據(jù)部隊抗震救災(zāi)、抗洪搶險、軍事演習(xí)、核化生事故救援、防暴安保、維穩(wěn)維和等行動的特點(diǎn)，有針對性地制定保障預(yù)案，明確關(guān)鍵事項，比如軍隊異地如何快速開戶，金融機(jī)構(gòu)被破壞之后如何開辟新的供應(yīng)渠道等。二要建立高效的資金保障機(jī)制，加強(qiáng)與地方金融機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)，明確軍地雙方的責(zé)任和義務(wù)，確保一旦有突發(fā)狀況，能夠迅速啟動應(yīng)急資金。三要研發(fā)實(shí)用、便攜、高效的財務(wù)保障和監(jiān)督裝備，如野戰(zhàn)財務(wù)方艙、財務(wù)戰(zhàn)備箱等。

第二，完善配套的財務(wù)法規(guī)體系，明確軍民融合式財務(wù)保障和監(jiān)督的具體辦法。從實(shí)踐經(jīng)驗來看，一要制定三項經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。非戰(zhàn)爭軍事行動中，官兵勞動強(qiáng)度高、體力消耗大，務(wù)必要根據(jù)任務(wù)性質(zhì)和級別來制定伙食費(fèi)、衛(wèi)生防疫費(fèi)和防暑降溫費(fèi)的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，包括享受對象、補(bǔ)助時間和額度、領(lǐng)用方式等。二要完善軍人傷亡保險制度。目前我軍軍人傷亡保險范圍窄、沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，因此要根據(jù)部隊執(zhí)行任務(wù)具體情況，在提高軍人傷亡保險給付標(biāo)準(zhǔn)的同時，建議國家出臺政策，鼓勵軍隊向地方商業(yè)保險公司投保，提高保險水平，讓官兵消除后顧之憂。三要設(shè)立特殊津貼。對在行動中表現(xiàn)出色的官兵予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，加大鼓勵力度。另外，軍方可以與銀行簽署應(yīng)急資金保障協(xié)議，銀行為軍隊提供24小時快速通道，及時補(bǔ)充軍隊中斷資金等。執(zhí)行任務(wù)的部隊隊可以越級向軍區(qū)、總后財務(wù)部等部門提出資金需求，然后由上級軍隊部門將付款指令傳達(dá)至銀行，協(xié)作銀行就可以按部隊需求盡快派專人將資金供應(yīng)到位，并可以利用軍隊?wèi)?yīng)急資金保障車隨隊監(jiān)督結(jié)算。銀行墊付的資金可由總后財務(wù)部或軍區(qū)財務(wù)部按有效憑證償還，事后按程序再對部隊結(jié)算。

第三，制定全面的保障與監(jiān)督執(zhí)行和指揮體系。立足于“平時有準(zhǔn)備，行動有秩序，保障有效率”，細(xì)化任務(wù)等級和經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以便嚴(yán)格參照執(zhí)行，不能用籠統(tǒng)的概念，避免出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)“一鍋端”的混亂現(xiàn)象。同時建議在非戰(zhàn)爭軍事行動區(qū)域內(nèi)，依托當(dāng)?shù)卮筌妳^(qū)聯(lián)勤部成立非戰(zhàn)爭軍事行動財務(wù)保障和監(jiān)督聯(lián)勤指揮部，行動范圍內(nèi)的經(jīng)費(fèi)，根據(jù)參與行動部隊的具體能力，嚴(yán)格參照先前制定的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，由總后財務(wù)部直接劃撥到聯(lián)勤指揮部，再下?lián)苤列袆訁⑴c部隊，同時撥入部分機(jī)動經(jīng)費(fèi)，由聯(lián)勤指揮部統(tǒng)一調(diào)度。行動一結(jié)束，財務(wù)人員必須立即向聯(lián)勤指揮部上報標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)的經(jīng)費(fèi)決算，核銷下?lián)艿目铐?。非?zhàn)爭軍事行動聯(lián)勤指揮部統(tǒng)一協(xié)調(diào)行動過程中的財務(wù)保障工作，對地方支援財物實(shí)行總調(diào)度，在各單位部隊之間合理配置，做到保障及時充分且不浪費(fèi)。對于結(jié)余經(jīng)費(fèi)，必須在考察完畢后統(tǒng)一上交至總后財務(wù)部。

第四，加強(qiáng)財務(wù)保障和監(jiān)督人員的素質(zhì)培養(yǎng)。人向來是軍隊?wèi)?zhàn)斗力的決定性因素，要提高經(jīng)費(fèi)保障和財務(wù)監(jiān)督水平，也應(yīng)該將人的因素放在首位來考慮。一要強(qiáng)化盡職盡責(zé)能力培養(yǎng)。財務(wù)人員要能夠迅速勝任復(fù)雜環(huán)境下的開戶銷戶、應(yīng)急資金支付劃撥、專項經(jīng)費(fèi)清理結(jié)算等工作，當(dāng)災(zāi)區(qū)金融機(jī)構(gòu)癱瘓時，能迅速籌措資金保障前線。二要加強(qiáng)野外生存戰(zhàn)斗能力培養(yǎng)。財務(wù)人員的體能素質(zhì)不得放松要求，要加強(qiáng)在復(fù)雜地形和高危環(huán)境中的體能訓(xùn)練與考核，如余震中的自我防護(hù)、洪水中的游泳潛水、疫情中的防疫常識等。三要加強(qiáng)心理承受能力培養(yǎng)。充分考慮到可能在非戰(zhàn)爭軍事行動中出現(xiàn)的極端現(xiàn)象，著眼實(shí)戰(zhàn)環(huán)境，如水電交通阻斷、通信癱瘓、超負(fù)荷工作等，強(qiáng)化財務(wù)人員的心理承受能力。

第五，加強(qiáng)軍地溝通，確保經(jīng)費(fèi)審計和監(jiān)督到位。首先要成立財務(wù)監(jiān)督小組，形成監(jiān)督合力。審計、紀(jì)檢、財務(wù)、軍需、衛(wèi)生、物資、裝備等相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人為小組成員。小組需定期詳細(xì)分析行動中的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，密切合作，及時上報，并加強(qiáng)同地方監(jiān)督體系的合作。其次要強(qiáng)化事先和事中監(jiān)督，嚴(yán)格按照程序和審批權(quán)限執(zhí)行。各業(yè)務(wù)保障部門在保障經(jīng)濟(jì)資源的同時，也要履行好監(jiān)督職能，仔細(xì)核算各類進(jìn)出物資，確保賬、表、物相吻合。再次要充實(shí)監(jiān)督隊伍，再小的編制單位內(nèi)也要有財務(wù)監(jiān)督人員。軍地財務(wù)人員都可以吸納進(jìn)來，做好訓(xùn)練，隨時應(yīng)對突發(fā)狀況。在去年雅安的抗震救災(zāi)中，就出現(xiàn)了少量的地方保障人員參與經(jīng)費(fèi)保障，但是仍然效率不足。因此建議通過就近保障和隨隊保障兩種方式，切實(shí)提高資金保障監(jiān)督效率。最后要加強(qiáng)績效監(jiān)督并嚴(yán)肅追究責(zé)任，及時發(fā)現(xiàn)行動中因管理不善、決策失誤或其他原因造成的浪費(fèi)損失等問題，促進(jìn)非戰(zhàn)爭軍事行動經(jīng)濟(jì)資源的科學(xué)配置和制度的完善，并對違法違紀(jì)人員從重從快處理。同時，加強(qiáng)與地方政府的溝通，自覺接受群眾監(jiān)督，維護(hù)軍隊良好形象。

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（作者：國防科學(xué)技術(shù)大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院社科系碩士研究生）