馮翔

（南京審計學(xué)院法學(xué)院 江蘇南京 211815）

促進(jìn)我國西部公益慈善事業(yè)發(fā)展的法律思考

馮翔

（南京審計學(xué)院法學(xué)院 江蘇南京 211815）

慈善事業(yè)是國家治理體系中的有機(jī)組成部分，是我國新型社會保障體制中的一項重要內(nèi)容，其在整合社會資源、援助物質(zhì)資金等方面發(fā)揮越來越重要的作用。我國西部地區(qū)慈善事業(yè)發(fā)展雖取得了一定成績，但仍面臨諸多問題。文章梳理了我國西部慈善事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，提出完善慈善立法體系、建立慈善信息公開透明制度、健全慈善問責(zé)制、構(gòu)建慈善績效評價機(jī)制等法律建議。

慈善事業(yè)；發(fā)展；法律建議

慈善事業(yè)是國家治理體系的有機(jī)組成部分，是我國新型社會保障體制的一項重要內(nèi)容，其健康發(fā)展是衡量社會文明程度的重要尺度。關(guān)于慈善事業(yè)的概念，學(xué)者們有不同的表述。有學(xué)者認(rèn)為慈善事業(yè)是“通過合法的社會組織，以社會捐助的方式，按特定的需要,把可匯聚的財富集中起來，再通過合法途徑，用于無力自行擺脫困難的受助者?！盵1]有學(xué)者認(rèn)為：“慈善事業(yè)是建立在社會捐獻(xiàn)基礎(chǔ)之上的民營社會性救助事業(yè)?！盵2]通常認(rèn)為，慈善事業(yè)是一種社會公益事業(yè)，是在政府的倡導(dǎo)或幫助、扶持下，由民間的團(tuán)體和個人自愿組織與開展活動的、對社會中遇到災(zāi)難或不幸的人，不求回報地實施救助的一種無私支持與奉獻(xiàn)的公益事業(yè)。慈善事業(yè)資金和財物主要來源于人們的自愿捐助，而不是直接來自社會生產(chǎn)和再生產(chǎn)環(huán)節(jié)的必要扣除，受惠者不以進(jìn)入生產(chǎn)過程就業(yè)為前提，它是捐助者在善心驅(qū)動下的自覺行為，困難群體是其主要的受益對象。慈善事業(yè)實質(zhì)上也是一種社會再分配的實現(xiàn)形式。近幾年來，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展下，在黨和政府高度重視、社會各界的極大關(guān)注下，我國慈善事業(yè)發(fā)展迅速，全國年度捐贈從2005年以前的不到100億元提高到2008年以后的800億到1000億元之間。特別是每逢大災(zāi)，公眾捐款、捐物以及志愿服務(wù)非常踴躍，使公益慈善的力量和作用顯得格外突出。黨的十八大報告明確提出要“完善社會救助體系，支持發(fā)展慈善事業(yè)”，十八屆三中全會又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“完善慈善捐助減免稅制度，支持慈善事業(yè)發(fā)揮扶貧濟(jì)困積極作用。”我國西部地區(qū)慈善事業(yè)的發(fā)展也取得了長足進(jìn)步，西部各省、自治區(qū)、直轄市慈善總會先后建立，參與者不斷增多，各類慈善組織陸續(xù)成立。這些慈善組織在災(zāi)害救助、助學(xué)助教、兒童福利、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域為推動社會進(jìn)步一次次傳遞著正能量。與此同時，如何將慈善事業(yè)納入規(guī)范化、法制化軌道，是西部地區(qū)乃至全國著力破解的難題，本文就促進(jìn)我國西部慈善事業(yè)的發(fā)展提出相關(guān)法律建議。

一、我國西部慈善事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r

（一）政府加強(qiáng)對慈善事業(yè)的指導(dǎo)推動

我國西部地區(qū)素有行善傳統(tǒng)，樂善好施、扶危濟(jì)困等中國傳統(tǒng)慈善價值觀在這里得到發(fā)揚，加上各民族傳統(tǒng)文化的積淀，為該地區(qū)慈善事業(yè)的發(fā)展提供了精神動力與文化基礎(chǔ)。而社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立、國家西部大開發(fā)政策下的經(jīng)濟(jì)騰飛，為當(dāng)?shù)卮壬剖聵I(yè)的發(fā)展提供了較深厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。西部各省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府高度重視慈善工作，先后建立各級慈善總會等慈善組織，通過培育和扶持、完善工作機(jī)制、分類指導(dǎo)、加強(qiáng)基層慈善組織建設(shè)等措施，引導(dǎo)社會各方力量為民眾提供物質(zhì)救濟(jì)，并且喚起公眾對慈善事業(yè)的理解、支持和參與，將行善、施善觀念逐漸深入人心，培養(yǎng)慈善意識，傳播慈善文化，普及慈善理念，使慈善捐助常態(tài)化，為發(fā)展慈善事業(yè)創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。通過慈善事業(yè)的推進(jìn)，政府將更多資源用于改善民生、扶貧濟(jì)困，推動了社會主義精神文明建設(shè)。同時，各地政府注重總結(jié)推廣先進(jìn)經(jīng)驗，組織國內(nèi)外的合作交流，結(jié)合本地區(qū)的實際，推進(jìn)慈善事業(yè)不斷向前發(fā)展。

（二）引導(dǎo)慈善事業(yè)發(fā)展的法律政策體系初步建立

中國慈善事業(yè)發(fā)展指導(dǎo)綱要(2011-2015年)指出，加快發(fā)展慈善事業(yè)的首要任務(wù)是完善慈善事業(yè)法規(guī)政策體系。我國現(xiàn)行慈善事業(yè)立法體系主要由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章構(gòu)成。其中法律層面主要有全國人大常委會制定實施的《公益事業(yè)捐贈法》、《紅十字會法》；行政法規(guī)、部門規(guī)章層面主要有國務(wù)院批準(zhǔn)或發(fā)布的《社會團(tuán)體登記管理條例》、《基金會管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《扶貧、慈善性捐贈物資免征進(jìn)口稅收的暫行辦法》；民政部制定的《救災(zāi)捐贈管理辦法》、《關(guān)于規(guī)范基金會行為的若干規(guī)定（試行）》等。為促進(jìn)公益慈善事業(yè)的發(fā)展，各地政府相繼出臺了一系列法規(guī)律和規(guī)章制度，這些新規(guī)定是我國慈善事業(yè)立法體系的重要組成部分，使多層次的法律框架體系初步形成。如，2011年9月，寧夏回族自治區(qū)人大常委會正式審議通過了《寧夏回族自治區(qū)慈善事業(yè)促進(jìn)條例》，該條例是繼江蘇省之后全國省級人大常委會制定出臺的第二部關(guān)于規(guī)范慈善行為、促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的地方性法規(guī)。該條例加強(qiáng)了對慈善組織的監(jiān)督管理；規(guī)范了慈善募捐的方法、救助辦法；鼓勵發(fā)展社會慈善企業(yè)，明確了政府促進(jìn)慈善事業(yè)的具體措施等。

此外，中央和地方政府在促進(jìn)公益慈善事業(yè)發(fā)展方面頒布了一系列政策性文件，如，民政部2011年發(fā)布《公益慈善捐助信息公開指引》，并與財政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)和完善基金會注冊會計師審計制度的通知》，為公益慈善組織在募捐、接受捐贈、使用捐贈等環(huán)節(jié)的信息公開工作提供了重要指導(dǎo)性規(guī)范；2013年青海省出臺了《關(guān)于進(jìn)一步支持慈善事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，該《意見》從鼓勵和規(guī)范各種慈善行為、培育和發(fā)展各類慈善組織、落實和完善慈善優(yōu)惠扶持政策、建立和完善表彰與支持機(jī)制、廣泛傳播慈善文化理念等五個方面明確了支持慈善事業(yè)發(fā)展的政策措施，對健全完善青海省現(xiàn)代慈善事業(yè)、規(guī)范引導(dǎo)慈善公益行為具有重要意義。

（三）慈善捐贈與慈善救助項目穩(wěn)步提升

從慈善捐贈的發(fā)展趨勢看，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，慈善捐贈規(guī)模越大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對慈善事業(yè)具有積極作用。同東部、中部地區(qū)相比，我國西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，又多為自然災(zāi)害多發(fā)區(qū)，需救助人口較多，政府財力基礎(chǔ)弱，導(dǎo)致慈善需求、外部依賴性大，更多的是應(yīng)急性和被動性，是慈善受益水平最高的區(qū)域，同時也是我國主動慈善捐贈水平最低的區(qū)域。從慈善捐贈的絕對量上看，西部地區(qū)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中部和西部地區(qū)，在慈善組織的規(guī)模與掌握的慈善資源以及運作的效益等方面，也存在著巨大差距。同時，在區(qū)域內(nèi)部，自然災(zāi)害較頻繁、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較薄弱的青海、四川、云南等地慈善受益水平相對較高，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的重慶、陜西等地慈善受益水平相對比較低。[3]但總體而言，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府推動指導(dǎo)下，西部地區(qū)慈善組織發(fā)展迅速，其多渠道、多形式地開展慈善募捐活動，最大限度地募集慈善資金；傾力打造有競爭力的品牌項目，重點推動賑災(zāi)、濟(jì)困、助學(xué)、助醫(yī)、安老等項目的開發(fā)和實施，慈善捐贈與慈善救助項目呈穩(wěn)步提升趨勢。

以西部地區(qū)為例，四川省慈善總會在“5·12”汶川特大地震、“4·20”蘆山地震等自然災(zāi)害中,募集捐贈款物達(dá)60億元,組織實施了1500余個慈善援助項目,僅汶川地震災(zāi)后重建項目達(dá)1100余個。截至2013年底，該慈善總會共成立15個基金,涉及醫(yī)學(xué)、教育、助困等領(lǐng)域,基金的資金總量達(dá)2500余萬元。[4]而據(jù)不完全統(tǒng)計，僅四川省紅十字會、省慈善總會、省扶貧基金會等7家公益組織，從2007到2013年的7年間，接收各類善款、善物累計超過人民幣200億元，惠及群眾超過2億人次。公益慈善事業(yè)在社會保障中承擔(dān)著越來越重要的作用，有力推動了四川省災(zāi)后重建進(jìn)程。截至2013年，全省共累計實施各種慈善項目9500個，項目在規(guī)范化、精細(xì)化、專業(yè)化和持續(xù)性運作上不斷努力發(fā)展，極大地提升了社會形象，擴(kuò)大了公益慈善的社會影響力。[5]又如廣西紅十字會在助學(xué)方面，據(jù)不完全統(tǒng)計，2009-2011年，募資800多萬元累計資助貧困學(xué)生2587名，募資109萬元援建博愛學(xué)校4所，啟動助學(xué)工程教師培訓(xùn)項目；廣西慈善總會募資717.28萬元扶持貧困學(xué)生2371人，募資200多萬元援建學(xué)校6所。救災(zāi)方面，在遭受特大干旱的2010年，廣西慈善總會募捐善款1200多萬元修建“慈善愛心水柜”、“慈善愛心水井”等項目143個；廣西紅十字會募集款物4169.42萬元援建191個飲水項目，救助受災(zāi)群眾約28萬人。[6]再如青海格?；ń逃戎鷷?，自2005年成立以來至2013年底，為西部地區(qū)青少年提供資助，幫助他們完成學(xué)業(yè)和改善成長環(huán)境，總共為西部少年兒童教育募集各類物資和資金7000余萬元，有近22萬名青少年得到幫助，1千余名志愿者為格?；ㄌ峁┝烁黜椫驹阜?wù)，格?；ǖ木柚艘惨呀?jīng)超過20萬人次。[7]

（四）慈善事業(yè)發(fā)展模式不斷創(chuàng)新

西部各省區(qū)從當(dāng)?shù)貙嶋H出發(fā)，及時總結(jié)、交流、推廣發(fā)展慈善事業(yè)的經(jīng)驗，積極探索慈善事業(yè)發(fā)展的規(guī)律、途徑，不斷創(chuàng)新慈善事業(yè)發(fā)展模式。如2011年寧夏回族自治區(qū)立足寧夏區(qū)情，提出了打造“黃河善谷”的戰(zhàn)略決策，吸引國內(nèi)外慈善家、企業(yè)家來寧夏投資興業(yè)行善，在沿黃城市以及南部山區(qū)先后開工建設(shè)6個慈善園區(qū)，吸引公益慈善組織項目落戶寧夏，將“慈善事業(yè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合起來，使慈善事業(yè)由‘捐助型、輸血型’的傳統(tǒng)模式，逐漸轉(zhuǎn)化為“產(chǎn)業(yè)型、造血型”的現(xiàn)代模式”，[8]是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理、開發(fā)新生產(chǎn)力的一次有益嘗試，在全國走出了一條政府主導(dǎo)、市場帶動、企業(yè)參與，具有寧夏特色的可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代慈善之路，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)產(chǎn)生了意想不到的促進(jìn)作用。同時，通過中國（寧夏）黃河善谷慈善博覽會等國際化慈善交流活動，搭建了立足西部、輻射全國的國家級慈善交流合作平臺，探索在西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)創(chuàng)新慈善事業(yè)發(fā)展模式，進(jìn)而實現(xiàn)西部慈善需求與全國慈善資源的有效對接，推動慈善事業(yè)的科學(xué)發(fā)展。又如，2012年成都市、遂寧市、成都市錦江區(qū)被民政部列為首批“全國社會組織建設(shè)創(chuàng)新示范區(qū)”。由遂寧市政府資助開辦、遂寧市民政局主管的公益性機(jī)構(gòu)—— 遂寧社會組織服務(wù)中心成為全國首個社會組織服務(wù)市場，西部二級城市首個社會組織培育孵化基地。2013年10月，四川省民政廳進(jìn)一步降低準(zhǔn)入門檻，將公益慈善類等四類社會組織納入民政部門直接登記范圍。[9]

（五）慈善信息平臺建設(shè)逐步加強(qiáng)

我國最早的慈善行業(yè)信息公開平臺，是成立于2006年10月，由民政部主管主辦的民辦非企業(yè)單位——中民慈善捐助信息中心。其主要職能是推動慈善組織公信力標(biāo)準(zhǔn)的制定，加強(qiáng)行業(yè)自律，引導(dǎo)建立第三方評估體系和逐步建立慈善捐助信息統(tǒng)計、披露和公示制度，及時向社會發(fā)布相關(guān)慈善捐助活動信息，組織開展國內(nèi)國際慈善交流活動。此外，中國基金會網(wǎng)和中國基金會中心網(wǎng)，作為基金會行業(yè)信息披露平臺，促進(jìn)了行業(yè)自律機(jī)制形成和基金會公信力提升，為培育出良性、透明的公益文化發(fā)揮了重大作用。近年來，西部各地加大慈善信息平臺建設(shè)的投入，成效顯著。如2012年11月14日,全新的四川慈善網(wǎng)正式上線開通。該慈善網(wǎng)設(shè)計有“慈善資訊”、“慈善項目”、“慈善文化”、“慈善募捐”、“求助”、“慈善義工”、“慈善管理”、“慈善交流”、“慈善法規(guī)”等多個欄目,網(wǎng)站首頁滾動著最新捐贈信息。與此同時，青海省紅十字會信息發(fā)布平臺也正式上線。通過慈善信息平臺對善款明細(xì)和使用去向進(jìn)行公示,讓捐贈者更放心,使慈善捐贈更透明，同時還宣傳、普及了慈善文化。2014 年5月22日，寧夏“黃河善谷”慈善業(yè)務(wù)綜合信息管理平臺正式開通運行，標(biāo)志著寧夏慈善公益事業(yè)在公開透明、規(guī)范管理、資源整合的信息化方面走在了全國前列。

二、西部慈善事業(yè)發(fā)展面臨的主要問題

經(jīng)過十幾年的發(fā)展，雖然西部慈善業(yè)取得了一些成績，但由于我國慈善事業(yè)起步晚，整體水平不高，相關(guān)制度不健全，現(xiàn)仍然存在以下幾方面的問題。

（一）立法缺乏統(tǒng)一性與權(quán)威性

我國慈善事業(yè)的法律體系雖已初步建立，但現(xiàn)有法律法規(guī)難以規(guī)范和保障慈善事業(yè)的健康、持續(xù)發(fā)展，用于鼓勵和規(guī)范慈善業(yè)發(fā)展的綜合性、系統(tǒng)性的基本法律暫付闕如，涉及對慈善關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的規(guī)范在法律層面上僅有一部《公益事業(yè)捐贈法》和一部《紅十字會法》，其它多為行政法規(guī)、規(guī)章和政策性文件。地方層面上，各省、自治區(qū)、直轄市雖相繼出臺并實施了慈善事業(yè)促進(jìn)條例、募捐管理條例等，但這些法律、行政法規(guī)、規(guī)章根本無法滿足我國慈善事業(yè)不斷發(fā)展的需求。我國現(xiàn)有調(diào)整慈善業(yè)的法律位階低，約束力不強(qiáng)，缺乏權(quán)威性與統(tǒng)一性，[10]相關(guān)立法內(nèi)容不詳盡，規(guī)范間尚存在不少沖突之處,致使實踐中難以操作、把握。在缺少完善的立法體系和法律保障的情況下，發(fā)展我國的慈善事業(yè)是一件既困難又危險的事情。因此我國急需出臺一部專門調(diào)整慈善活動、規(guī)范慈善事業(yè)發(fā)展的統(tǒng)一的慈善法，為整個慈善事業(yè)提供法律保障。

（二）慈善信息公開透明制度尚未建立

美國卡耐基基金會前主席盧塞爾曾經(jīng)說過∶“慈善事業(yè)要有玻璃做的口袋”。慈善信息公開透明是慈善組織贏得公信力的前提，對捐款人透明是公益慈善事業(yè)的基石。若組織自身缺乏有效的規(guī)范化管理與自律機(jī)制，現(xiàn)有信息統(tǒng)計規(guī)模與水平不能滿足不斷發(fā)展的業(yè)務(wù)需求，則慈善組織的公信力將大打折扣。公開透明要求慈善組織積極全面公開其基本信息、治理信息、業(yè)務(wù)信息和財務(wù)信息等。2011年“郭美美事件”后,公眾關(guān)注的焦點在于慈善組織業(yè)務(wù)與財務(wù)信息，即善款如何使用，是否存在貪污腐敗問題。公眾對慈善組織公益支出成本、管理費用、工作人員的薪酬等問題產(chǎn)生了極大質(zhì)疑，這些問題處理不當(dāng)將會成為滋生腐敗的溫床。然而根據(jù)現(xiàn)行法律，如根據(jù)紅十字會法，紅會沒有義務(wù)向公眾公示財務(wù)收支情況和項目支出情況，因此公眾對捐款的流向和使用情況自然根本無從知曉。而西部地區(qū)已頒布的地方性法規(guī)中，也未將慈善組織業(yè)務(wù)信息、財務(wù)信息公開作為立法的內(nèi)容。筆者瀏覽了西部各省、自治區(qū)主要慈善機(jī)構(gòu)網(wǎng)站，很難查詢到相關(guān)慈善組織的財務(wù)信息，即使有“財務(wù)公開”欄目，涉及到撥付的慈善組織經(jīng)費開支，也只是籠統(tǒng)公示一個總的數(shù)目，明細(xì)則無法查詢。缺乏健全的慈善信息公開制度，將嚴(yán)重阻礙西部乃至全國慈善事業(yè)的發(fā)展。

（三）慈善問責(zé)制不健全

我國西部絕大部分慈善機(jī)構(gòu)為官方或半官方組織，慈善募捐帶有行政指令色彩，與政府主管部門關(guān)系密切，主管部門往往以行政方式直接參與其經(jīng)營管理，致使慈善組織成為其“下屬單位”，只對上負(fù)責(zé)而不對公眾負(fù)責(zé)。政府與慈善組織更多的是一種保護(hù)與服從的關(guān)系，監(jiān)督者與被監(jiān)督者成為利益共同體，監(jiān)管部門難以有效問責(zé)。在問責(zé)制度設(shè)計方面，目前制定的問責(zé)監(jiān)督的法規(guī)，主要針對民政、審計及其他有關(guān)部門不履行工作職責(zé)、慈善組織以慈善名義謀取私利，或者進(jìn)行其他非法活動、不履行信息公布義務(wù)或公布虛假信息等所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任,但在現(xiàn)實中卻很少有因為不履行或不完全履行工作職責(zé)、信息公布義務(wù)等而受到懲罰。此外，“諾而不捐”黑名單事件、名人“詐捐門”事件等都體現(xiàn)了慈善問責(zé)的作用，但對捐方的問責(zé)還存在著制度上的漏洞?，F(xiàn)行立法中缺少相關(guān)責(zé)任人員的懲罰性規(guī)定，問責(zé)制度設(shè)計上顯然不細(xì)化、缺乏操作性，制約了慈善財務(wù)、業(yè)務(wù)監(jiān)督與信息透明政策的落實。

（四）績效評價缺位

“績效”中的“績”，即指業(yè)績，強(qiáng)調(diào)慈善工作的的結(jié)果和產(chǎn)出，而“效”即效率和效果，強(qiáng)調(diào)的是產(chǎn)生的社會影響，投入——產(chǎn)出對比及資源的節(jié)約程度。因此，慈善績效實際上包含了“業(yè)績”、“效率”和“效果”三個維度。對慈善組織而言，“業(yè)績”的內(nèi)容包括慈善資源募集的多少，以及利用這些資源所最終提供的公益服務(wù)產(chǎn)出；“效率”，即慈善資源“投入”與公益服務(wù)“產(chǎn)出”的對比關(guān)系。從微觀角度看，慈善組織效率表現(xiàn)為生產(chǎn)或提供每單位慈善產(chǎn)品的平均成本，包括公益支出成本、管理費用、籌資費用等。從宏觀角度看，慈善組織效率還表現(xiàn)為配置效率，即慈善組織在教育、醫(yī)療等不同領(lǐng)域的資源投入結(jié)構(gòu)是否合理，是否能夠達(dá)到慈善供求結(jié)構(gòu)的均衡。“效果”，關(guān)注的是社會影響環(huán)節(jié)，可通過慈善產(chǎn)品對于其服務(wù)群體的狀態(tài)或行為的影響來體現(xiàn)，如福利狀況的改變程度、滿意程度等。我國西部地區(qū)自然災(zāi)害多發(fā)，政府財力弱，慈善需求大，慈善受益水平高，而募集慈善資金能力及救助項目有限，其主要集中于災(zāi)害救助、教育資助等，捐贈人和受助人沒有太多的選擇，使得配置效率必然受到影響；實踐中又過分強(qiáng)調(diào)對“業(yè)績”的評價，而“效率”與“效果”的評價缺位，欠缺慈善資源配置結(jié)構(gòu)是否合理及捐贈效果的評估。這樣慈善的效率與效果就會大打折扣，嚴(yán)重影響到慈善組織的公信力。

三、大力發(fā)展我國西部慈善事業(yè)的對策

（一）提高立法位階，構(gòu)建統(tǒng)一權(quán)威的立法體系

我國現(xiàn)行立法內(nèi)容混雜，未形成有機(jī)整體外，且大多是原則性規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，有些法律規(guī)范之間還存在沖突，這與正在蓬勃發(fā)展的慈善事業(yè)不相適應(yīng)。由于立法方面的缺陷，致使我國慈善事業(yè)的發(fā)展一度陷入比較被動和混亂的局面，為及時扭轉(zhuǎn)這種局面，必須加強(qiáng)慈善法律意識與立法研究，盡快制定出一部統(tǒng)一的既具有原則性規(guī)定、又有具體規(guī)定，能夠包容、引導(dǎo)各種社會力量從事公益慈善事業(yè)的專門性法律，對慈善事業(yè)作出周全和理性的制度安排，加強(qiáng)立法的可操作性，以便于慈善工作能夠切實有法可依。因法律具有其他社會規(guī)范、政策所不具有的明確性、穩(wěn)定性、統(tǒng)一性、權(quán)威性，從法律的高度規(guī)范慈善事業(yè)，對于解決慈善事業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的問題，促進(jìn)其健全與完善，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定等方面都具有重要意義。早在2005年，民政部就提出了慈善法立法建議，2006年慈善法進(jìn)入了立法程序，之后的7年間被長期擱置，直到2013年11月被列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃第一類項目，并確定由全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會牽頭起草。這部難產(chǎn)十年的《慈善法》終于在2014年迎來了重要的轉(zhuǎn)折點——全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會已經(jīng)為慈善法出臺定出了時間表，計劃在今年底之前制定出一套成熟的方案來向社會公開。[11]同時，已有的相關(guān)行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門規(guī)章等也是我國統(tǒng)一慈善事業(yè)立法體系中不可或缺的部分，其相繼出臺為統(tǒng)一的慈善法提供了經(jīng)驗借鑒，應(yīng)積極對其加以修訂、完善，使其統(tǒng)一于我國的慈善法。

（二）建立慈善信息公開透明制度

1.加強(qiáng)行業(yè)自律，實現(xiàn)慈善信息公開透明化

慈善組織應(yīng)承擔(dān)起社會責(zé)任，加強(qiáng)行業(yè)自律，完善內(nèi)部治理，實現(xiàn)慈善信息全面公開透明化，以過硬的素質(zhì)、良好的口碑取信于捐贈者與社會。這就需要將慈善項目運作、資源配置等業(yè)務(wù)信息，年度財務(wù)會計報告、審計報告等財務(wù)信息作為信息披露框架的主體。社會公眾最關(guān)心的是善款能否不被克扣地轉(zhuǎn)移到受助人身上，是否能保障接受服務(wù)的團(tuán)體或個人都受到公平待遇，是否為社會提供了有效的服務(wù)。雖然當(dāng)前的一些地方立法，如《寧夏回族自治區(qū)慈善事業(yè)促進(jìn)條例》已在西部率先制定了公開慈善財務(wù)信息、業(yè)務(wù)信息的措施；各慈善組織也相繼制定了內(nèi)部規(guī)章制度，但信息公開還應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化，并真正付諸實施。慈善組織可借助建立起的各信息平臺和發(fā)達(dá)的信息傳輸條件，在網(wǎng)站上隨時公布賬目，將捐贈財務(wù)收入、支出及其變動信息，捐贈資源分配和投向、慈善項目策劃、后續(xù)跟蹤等信息通過信息平臺公之于眾，建立為捐贈者提供的直接查詢系統(tǒng)，把每一筆捐贈情況及時以電子郵件或其他形式通報給捐贈者，這才是真正的玻璃口袋。

2.加強(qiáng)外部監(jiān)督，進(jìn)一步提升慈善組織公信力

首先，加強(qiáng)政府對慈善組織的監(jiān)管。一是加強(qiáng)民政部門的監(jiān)管。民政部門是慈善組織的登記注冊部門，也是其重要的監(jiān)督部門，負(fù)責(zé)對組織的設(shè)立、運行、捐贈活動等實施監(jiān)督。我們可借鑒英國的慈善委員會制，[12]賦予民政部門對慈善組織的違法調(diào)查權(quán)，可加強(qiáng)慈善組織上報材料的真實性，避免暗箱操作，從而提高慈善信息的可信度。二是加強(qiáng)審計部門的監(jiān)管。早在汶川地震時,審計部門就派出萬余名審計人員進(jìn)駐災(zāi)區(qū),并發(fā)布了四次審計報告。我國已有省份對慈善組織采取跟蹤審計的方式，并將審計結(jié)果向社會公告。[13]青海在《關(guān)于進(jìn)一步支持慈善事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》中要求建立慈善組織信用制度，重點加強(qiáng)對信息公開、財務(wù)報表和重大活動的監(jiān)管，定期進(jìn)行社會捐贈資金的收支情況審計，并向社會及時、如實公布審計結(jié)果。三是加強(qiáng)稅務(wù)部門的監(jiān)管。在慈善業(yè)發(fā)達(dá)的美國，“形成了一套行之有效的慈善組織信息披露機(jī)制?！盵14]而其慈善的發(fā)展與稅法密切相關(guān)。我國的慈善組織大多未進(jìn)行稅務(wù)登記，而是在登記注冊后自動獲得免稅資格。但個人或組織只有把錢捐給紅十字會、中華慈善總會等政府規(guī)定的十幾家官方慈善機(jī)構(gòu)才能享受到稅收優(yōu)惠政策。雖然慈善組織有向稅務(wù)機(jī)關(guān)申報納稅的義務(wù)，但由于其缺乏納稅意識，很難積極履行該項義務(wù)，稅務(wù)部門難以掌握絕大部分慈善組織的應(yīng)稅信息,未能發(fā)揮有效的監(jiān)管職能。故我國亟需制定慈善組織稅務(wù)公開制度，便于稅務(wù)部門的監(jiān)管。四是加強(qiáng)政府慈善統(tǒng)計部門的監(jiān)督?！督K省慈善事業(yè)促進(jìn)條例》率先要求各級政府建立慈善事業(yè)信息統(tǒng)計制度,及時公布統(tǒng)計資料，使統(tǒng)計信息公開透明。

其次，加強(qiáng)社會監(jiān)督。對于捐贈者、潛在捐贈者和受益者等社會公眾來說，可利用各種信息平臺加強(qiáng)對慈善組織的輿論監(jiān)督。尤其是通過與慈善組織沒有利害關(guān)系的第三方評估機(jī)構(gòu),可獲取的慈善信息較慈善組織公開的更具真實性、準(zhǔn)確性與完整性。目前，中國公益慈善組織透明度評估體系、慈善基金會透明度榜單、中基透明指數(shù)初步形成了我國慈善組織信息透明的第三方評估體系，除應(yīng)建立統(tǒng)一的、適合整個行業(yè)的公開透明標(biāo)準(zhǔn)外，在地方也應(yīng)建立起第三方評估體系,加大對慈善信息的統(tǒng)計披露。

信息公開透明是慈善組織贏得公信力的前提，是公益慈善事業(yè)的基石。慈善捐贈款物與項目必須在陽光下運行，必須經(jīng)得起歷史和社會的檢驗。這需要我們用法律制度規(guī)范慈善活動，加強(qiáng)各方面監(jiān)督，杜絕借用慈善名義斂財，增強(qiáng)慈善組織的透明度。受“郭美美”事件的影響，我國慈善組織的公信力正遭受重創(chuàng)，其正經(jīng)歷著空前的信任危機(jī)，因此，加強(qiáng)各方面監(jiān)督，建立慈善信息公開透明制度是重塑慈善組織公信力的重要路徑。

（三）健全慈善問責(zé)制

慈善是公益事業(yè)而不是商品交換行為，捐贈者不會像商品購買者那樣去仔細(xì)地衡量和考察受贈方的情況，其中更容易出現(xiàn)不法漁利的現(xiàn)象。如果不依法組織募捐、捐贈等慈善活動，不公開或者公開虛假的慈善信息，或者濫用信息公開的權(quán)利，都會使捐贈者、公眾的知情權(quán)受到侵害，從立法角度出發(fā)，一款完整的法律條文,應(yīng)當(dāng)包括假定條件、行為模式和法律后果，缺少法律后果的法律，只不過是一紙空文而難以落實。因此必須建立嚴(yán)明的問責(zé)制，實行透明化管理，開辟通暢的問責(zé)和投訴渠道，才能督促義務(wù)人更加嚴(yán)格地履行義務(wù)。對于不履行或不完全履行法定義務(wù)的政府部門、慈善組織等應(yīng)當(dāng)令其承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，其內(nèi)部專門負(fù)責(zé)人員也應(yīng)作為責(zé)任主體，以建立起嚴(yán)格的問責(zé)制。我國西部已有地區(qū)在地方法規(guī)中規(guī)定了較詳細(xì)的問責(zé)制度，如《寧夏回族自治區(qū)慈善事業(yè)促進(jìn)條例》專章規(guī)定了“法律責(zé)任”，對不履行工作職責(zé)的民政、審計以及其他有關(guān)部門的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法予以問責(zé)，這些立法確立的問責(zé)制度應(yīng)在實踐中嚴(yán)格落實。此外，對慈善捐方的監(jiān)管同樣需要問責(zé)制度來完善。對企業(yè)的諾而不捐、捐無用廢棄物品，名人的虛假捐贈，需要行業(yè)組織或工商等行政部門參與監(jiān)督，通過媒體予以揭露譴責(zé)，并依法進(jìn)行查處。在對違法開展慈善活動的處罰方式上，除警告、責(zé)令停止活動、返還募捐財產(chǎn)、撤銷登記等行政處罰外，還可令責(zé)任主體承擔(dān)民事賠償責(zé)任，構(gòu)成犯罪的,還應(yīng)依法追究刑事責(zé)任，并且所有的處罰情況一律向社會公開。慈善問責(zé)制度的健全是依法進(jìn)行慈善工作的有力保障。

（四）構(gòu)建慈善績效評價機(jī)制

無論是捐贈人、慈善組織還是廣大的社會公眾,參與慈善事業(yè)都是為了取得一定的慈善效果。隨著慈善事業(yè)的發(fā)展，公眾越來越將關(guān)注的重心由慈善“業(yè)績”轉(zhuǎn)向慈善“效率”與“效果”。效率與效果需要評估，這些顯然要從善款的渠道化運作來計量。其中包含了慈善組織的辦公行政提留比例是否合理合法；捐款成本、項目執(zhí)行成本、流通成本等是否實現(xiàn)效益最大化；慈善采購是否合乎市場規(guī)范并利用慈善經(jīng)濟(jì)的原理獲得更公平的貿(mào)易結(jié)果；慈善資源配置是否合理；受贈人公平發(fā)展機(jī)會的獲取是不是與捐助實現(xiàn)了關(guān)聯(lián)最大化；公眾滿意度等。良好的慈善效果的評估在對慈善組織和捐贈人予以肯定的同時,也激發(fā)了廣大公眾從事慈善事業(yè)的熱情。筆者認(rèn)為,立法應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化公開績效評估的時間、評估的內(nèi)容，評估結(jié)果除應(yīng)向捐贈人通報外,在征得捐贈人、受捐贈人同意的前提下也應(yīng)在公益慈善網(wǎng)站或通過專門的慈善信息發(fā)布平臺向社會公眾公開，接受社會的監(jiān)督，這樣才能進(jìn)一步提高善款的利用效率，增強(qiáng)公眾滿意度，促進(jìn)我國西部乃至全國慈善事業(yè)的健康發(fā)展。

[1]馮英,穆風(fēng)龍,聶文倩.外國的慈善組織［M］.北京：中國社會出版社,2008：3．

[2]鄭功成.現(xiàn)代慈善事業(yè)及其在中國的發(fā)展［J］.學(xué)海,2005

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[3]陳曉紅.我國慈善捐贈與經(jīng)濟(jì)增長的協(xié)整分析［J］.山東工商學(xué)院學(xué)報,2014（2）：107．

[4]李兵.天府慈善之變［J］.社會福利,2014（2）：34．

[5]四川省慈善事業(yè)發(fā)展回顧與展望[EB/OL].2014-08-20, http：//ccn.people.com.cn/.

[6]陳利丹.關(guān)于慈善事業(yè)發(fā)展的若干思考——以廣西為例[EB/OL].2014-08-20,http：//csgyb.com.cn/.

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[8]本報評論員.搭建立足西部的慈善交流合作平臺［N］.寧夏日報,2012-08-26（1）.

[9]四川省慈善事業(yè)發(fā)展回顧與展望[EB/OL].2014-08-20, http：//ccn.people.com.cn/.

[10]楊思斌.我國慈善事業(yè)發(fā)展的法治困境及路徑選擇［J］.法學(xué)雜志,2012（3）：107．

[11]郭晉輝.慈善法出臺時間表：成熟法案年底向社會公開[EB/OL].http：//www.yicai.com/news,2014-05-03.

[12]英國是慈善業(yè)發(fā)達(dá)國家之一，慈善委員會是慈善組織的注冊和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，通過公開信息敦促慈善組織在透明度方面加強(qiáng)自律。其有權(quán)對慈善組織進(jìn)行違法性調(diào)查，并將調(diào)查情況在網(wǎng)上公布。調(diào)查過程中，慈善委員會享有凍結(jié)銀行賬號等多項權(quán)力。

[13]《湖南省募捐條例》第三十六條規(guī)定：“縣級以上人民政府審計部門依法對募捐財產(chǎn)的管理使用情況進(jìn)行審計，審計結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會公告。對為救助重大或者特別重大災(zāi)害募集的財產(chǎn)，審計部門可以進(jìn)行跟蹤審計。”

[14]徐勇.慈善組織中的反利益輸送機(jī)制——美國實踐及其對中國的啟示［J］.理論與改革,2011（6）：88．

Legal Consideration of Promoting the Development of Charity in Western China

Feng Xiang
(School of Law,Nanjing Audit University,Nanjing,Jiangsu 211815)

Public charity,an integral part of a state’s governance system,is an important part of China's new social security system,which plays an increasingly important role in collecting social resources,aid funds and substance.Though public charity in Western China has made some achievements,it still faces many problems.This article discusses the development of public charity in West China,and gives some legal advice of constructing and improving the legislative system of charity,charity information publicity system,charity accountability system,performance evaluation system,etc.

charity;development;legal advice

D632.9

A

1005-5738(2014)04-034-07

[責(zé)任編輯：周曉艷]

2014-08-20

2012年度江蘇省政府法制研究項目“慈善事業(yè)公開透明機(jī)制研究”(項目號：2012jsfy009)，南京審計學(xué)院人才引進(jìn)項目階段性成果。

馮翔，女，漢族，陜西大荔人，南京審計學(xué)院法學(xué)院講師，博士，主要研究方向為商法學(xué)、行政法學(xué)、司法制度。