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新疆城市社區(qū)治理創(chuàng)新研究?

2014-03-03 14:08:56毛莉雷霆
關鍵詞:新疆居民社區(qū)

毛莉,雷霆

(新疆大學 政治與公共管理學院,新疆 烏魯木齊830049)

黨的十八屆三中全會指出:“建立健全居民、村民監(jiān)督機制,促進群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督。”[1]城市社區(qū)是社會構(gòu)成運行的基本單元,社區(qū)也成為當今社會治理創(chuàng)新的首要選擇,在政府管理過程中扮演著更加重要的角色。新疆維吾爾自治區(qū)政府歷來重視對基層社區(qū)的管理,在社區(qū)管理創(chuàng)新上也取得了一定的成績,在2014年5月第二次中央新疆工作座談會上,習近平總書記強調(diào),“社會穩(wěn)定和長治久安是新疆工作的總目標。”[2]新時期為實現(xiàn)新疆社會穩(wěn)定和長治久安這兩大目標,探索創(chuàng)新城市社區(qū)治理模式意義深遠。

一、相關概念及意義

社區(qū)治理是指,“政府、社區(qū)組織、居民及轄區(qū)單位、盈利組織、非盈利組織等基于市場原則、公共利益和社區(qū)認同,協(xié)調(diào)合作,有效供給社區(qū)公共物品,滿足社區(qū)需求,優(yōu)化社區(qū)秩序的過程與機制”[3]。社區(qū)治理創(chuàng)新是指由于社區(qū)所處的政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境的變化而引起的社區(qū)管理理念、社區(qū)管理方式、社區(qū)服務內(nèi)容等等一系列的變化。

社區(qū)是社會的細胞,社區(qū)和諧穩(wěn)定是社會和諧穩(wěn)定的基礎。當前,新疆正處于暴力恐怖活動的活躍期、反分裂斗爭的激烈期、干預治療陣痛期這“三期疊加”的特殊歷史階段。習近平總書記在新疆考察工作時明確指出,“新疆社會穩(wěn)定和長治久安關系全國改革發(fā)展穩(wěn)定大局,關系祖國統(tǒng)一、民族團結(jié)、國家安全,關系中華民族偉大復興?!盵4]在這樣的特殊關鍵時期,新疆城市社區(qū)治理創(chuàng)新則有兩點重要意義。

第一,有利于維護新疆社會穩(wěn)定和長治久安。隨著新疆經(jīng)濟社會的發(fā)展,各種社會問題、矛盾也交織在一起,一系列問題最終在社區(qū)交織匯集,只有社區(qū)實現(xiàn)了良性治理,才有利于社區(qū)穩(wěn)定,才有利于新疆社會穩(wěn)定和長治久安。

第二,有利于保障和改善民生,提高居民生活質(zhì)量。社區(qū)的服務職能是其重要職能之一,黨的各項惠民政策最終在社區(qū)得以落實,社區(qū)服務職能充分履行,才能保障居民的利益實現(xiàn)。社區(qū)治理創(chuàng)新可以更加了解社區(qū)每個居民的需要,服務于居民,保障和改善居民民生,提高居民生活質(zhì)量,增加居民的幸福感。

二、新疆城市社區(qū)治理的現(xiàn)狀

新疆維吾爾自治區(qū)政府歷來重視對基層社區(qū)的管理,但2009年烏魯木齊市“7.5”事件的爆發(fā),也凸顯出我們在社區(qū)管理方面存在的問題和不足,針對新時期的長治久安和社會穩(wěn)定兩大目標,新疆維吾爾自治區(qū)政府非常重視社區(qū)治理,采取了一系列強有力的措施。

(一)在管理模式方面

烏魯木齊市天山區(qū)賽馬場東社區(qū)是全市首創(chuàng)“單位化”管理社區(qū),從曾經(jīng)的治安亂點轉(zhuǎn)變成為放心社區(qū),社區(qū)居民對此稱贊不絕。截止當前,93.7%的社區(qū)已經(jīng)實現(xiàn)單位化管理、網(wǎng)格化覆蓋、社會化服務,全疆推行“三化”社區(qū)中,實行全封閉252個、半封閉615個、局部封閉849個,1442個社區(qū)配備了技防和物防設施[5]。目前全疆重點復雜社區(qū)實現(xiàn)了網(wǎng)格化全覆蓋,全區(qū)共投入10.4億元建立治安崗亭、設置門禁系統(tǒng)和安裝視頻監(jiān)控設施[6]。隨著“三化”建設推進,數(shù)字化社區(qū)建設應運而生。全疆已有82個縣市區(qū)、179個街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、1 831個社區(qū)、483個村應用“數(shù)字城鄉(xiāng)綜合管理服務系統(tǒng)”,已錄入了370多萬人的數(shù)據(jù)信息[7]。

(二)社區(qū)建設方面

政府重視基層社區(qū),資源配置向社區(qū)傾斜,這為社區(qū)建設發(fā)展奠定了堅實的基礎。社區(qū)投入經(jīng)費不斷增加,一般社區(qū)工作經(jīng)費20萬元,重點社區(qū)工作經(jīng)費25萬元,當前全疆城市社區(qū)基本建立了一站式服務大廳,六站一室的服務機構(gòu)為居民提供便捷的服務。自2012年起至今,社區(qū)的工作人員不斷增加,目前全疆共有1 831個社區(qū),共有3.8萬多名社區(qū)工作者為社區(qū)居民服務,平均每個社區(qū)擁有近21名社區(qū)工作者[8]。近年來政府提高基層社區(qū)干部待遇,這對長期奉獻在一線的基層干部實現(xiàn)了有效激勵。

(三)宗教事務管理方面

新疆部分城市社區(qū)宗教氛圍濃厚,居民構(gòu)成與社情復雜,各社區(qū)有效規(guī)范宗教活動秩序,不斷對各族信教群眾宣傳黨的各項惠民政策,積極解決部分宗教人士的生活困難,讓各族信教群眾感受到黨的溫暖,增強了他們對祖國的認同。這些措施在新疆發(fā)展轉(zhuǎn)軌的重要時期,對服務各族居民、維護社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用,反之穩(wěn)定的社會環(huán)境也為新疆經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造了前提。

三、新疆城市社區(qū)治理存在的問題

新疆維吾爾自治區(qū)政府針對社區(qū)管理出臺的一系列舉措有效的促進了基層社會管理,社區(qū)各族群眾的滿意度得到有效提升,有力促進了社區(qū)發(fā)展和社會穩(wěn)定。當前新疆社會穩(wěn)定和長治久安目標下對社區(qū)治理創(chuàng)新提出了更高的要求,為了探索社區(qū)治理存在的問題,我們深入烏魯木齊市二道橋社區(qū)、固原巷社區(qū)、新市路南社區(qū)等六個社區(qū)開展調(diào)研,采用實地訪談與問卷調(diào)查相結(jié)合的方法,取得第一手資料,發(fā)放問卷115份,回收問卷107份,其中有效問卷93份,訪談對象主要是社區(qū)的書記或主任及部分工作人員和社區(qū)居民,通過調(diào)研以及問卷訪談的分析,我們發(fā)現(xiàn)目前社區(qū)管理體制、方式、居民參與、社區(qū)工作人員素質(zhì)等方面還是存在一些問題,突出表現(xiàn)在四個方面:

(一)部分社區(qū)機械化推廣“三化”模式,沒有因地制宜

截至2013年底,全疆967個重點復雜社區(qū)已基本實現(xiàn)單位化管理和網(wǎng)格化覆蓋。在現(xiàn)實推廣“三化”建設中,部分社區(qū)網(wǎng)格化管理僅局限單項工作,如流動人口與出租屋管理,網(wǎng)格化管理與服務并未全面實行,存在的問題是顯而易見的,大多社區(qū)在進行“三化”建設時,只是照搬照抄現(xiàn)行推廣的模式、措施,并沒有因地制宜、結(jié)合實際提出符合本社區(qū)實情的社區(qū)管理模式。例如天山區(qū)新市路南社區(qū),是正在進行棚戶區(qū)改造的一個社區(qū),三面被高層包圍,社區(qū)內(nèi)有3座清真寺,社區(qū)有很多流動的小商販,流動人口居多,小型商店網(wǎng)點也非常多,這些小型商業(yè)網(wǎng)點都分布在巷道兩側(cè),這種情況“單位化管理”就很難實行通常的“封閉式”、“半封閉院落式”管理,部分社區(qū)在現(xiàn)實推廣“三化”建設中,并未根據(jù)該社區(qū)實際的情況,采取最符合該社區(qū)實情的管理模式。

(二)社區(qū)服務職能不到位

調(diào)查結(jié)果顯示,社區(qū)服務職能不到位,居民認為當前社區(qū)管理最需要改進的方面有社區(qū)居民生活涉及的民生服務、社區(qū)管理方式、流動人口服務管理等六個方面,73%的居民認為當前社區(qū)管理最需要改進的方面,就是社區(qū)居民生活涉及的民生服務。如小區(qū)物業(yè)問題、社區(qū)公共環(huán)境衛(wèi)生、公共管網(wǎng)下水堵塞問題、社區(qū)供暖問題、老人居家養(yǎng)老,等等。這些問題往往都關系到居民生活質(zhì)量,要解決這些問題涉及到房產(chǎn)、市政、建委、水務、供電、熱力等多家政府職能部門和行業(yè),這些都遠遠超出社區(qū)管轄權(quán)限,當前各社區(qū)只能及時排查,迅速上報,等待上級部門去協(xié)調(diào)相關職能機構(gòu),社區(qū)能及時發(fā)現(xiàn)問題但卻無法迅速處理和化解各類矛盾問題,這就使得社區(qū)涉及民生的服務職能無法迅速滿足居民的需要。

(三)群眾參與社區(qū)治理力度不夠,參與渠道不暢

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn),居民參加社區(qū)活動和配合工作的能力嚴重不足,對社區(qū)的認識還不很全面,部分居民社區(qū)意識比較淺簿,對社區(qū)的認同感、歸屬感不夠強,參與社區(qū)管理的積極性不夠高,絕大多數(shù)社區(qū)居民對社區(qū)各類活動和工作不太關心,一些居民特別是有工作單位的青、中年甚至不知道社區(qū)居委會在哪、從未去過社區(qū)居委會,例如以商業(yè)網(wǎng)點為主的二道橋社區(qū),居民忙于做生意,很少參加社區(qū)各項管理、活動。流動人口就更少參與到社區(qū)治理中,目前社區(qū)活動的參加者多是一些退休居家老人和社區(qū)低保居民,使得社區(qū)很難真實的掌握民情民意,這和社區(qū)居民參與社區(qū)管理渠道不暢也有一定關系。在對社區(qū)的走訪過程中,發(fā)現(xiàn)目前社區(qū)的參與渠道建設還很滯后,因為社區(qū)是改革開放之后慢慢興建的,新疆社區(qū)發(fā)展相對緩慢,目前各社區(qū)內(nèi)部雖然建立了團小組、工會小組、婦聯(lián)小組等自治組織,但是這些組織大多流于形式,在社區(qū)治理中發(fā)揮的作用并不大。

(四)社區(qū)工作人員素質(zhì)不夠高,培訓機制不健全

社區(qū)工作人員的工作態(tài)度、能力素質(zhì)直接影響到社區(qū)居民對社區(qū)工作人員的滿意度,問卷調(diào)查結(jié)果顯示,只有50%左右的社區(qū)居民對社區(qū)工作人員工作的整體滿意度較高,社區(qū)工作人員的工作主動性、耐心程度和辦事效率與居民的期待還是有差距。一方面,社區(qū)工作人員專業(yè)不對口,素質(zhì)能力有待提高。社區(qū)工作人員配備上主要由在編干部、工作人員、公益性崗位組成,社區(qū)工作人員平均學歷水平是大專,幾乎沒有專業(yè)對口的本科畢業(yè)生,“當前社區(qū)工作人員受專業(yè)知識和閱歷、語言障礙等方面的限制,溝通的方法還比較簡單,在調(diào)節(jié)社區(qū)居民之間因文化、習俗、觀念等方面的矛盾沖突時顯得力不從心?!崩缭陔p慶巷社區(qū),社區(qū)居民中維吾爾族占絕大多數(shù),但是社區(qū)的部分工作人員還未掌握雙語,在溝通、服務、解決困難等實際問題中有很大的障礙。另一方面,目前也沒有建立相對科學完善的培訓機制。大部分社區(qū)的工作人員在上崗之前并沒有進行系統(tǒng)完善的培訓,平時又要忙于社區(qū)工作,沒有太多的閑暇時間去進行自我學習、自我提升。

四、新疆城市社區(qū)治理創(chuàng)新思考

新疆城市社區(qū)治理創(chuàng)新是一個系統(tǒng)而龐大的工程,僅憑我們調(diào)研很難準確評估和分析社區(qū)治理的狀況,無法提出任何具有普遍適用的創(chuàng)新模式,但是希望能為更普遍的理論提供豐富的材料參考。新疆城市社區(qū)治理創(chuàng)新應從理念、戰(zhàn)略、技術、人才隊伍四個維度思考。

(一)在理念上,轉(zhuǎn)變觀念,從社區(qū)管理到社區(qū)治理

理念創(chuàng)新是根本,從社會管理到社會治理體現(xiàn)全面創(chuàng)新,從實踐來看,社會治理需要政府培育社會參與自身建設的制度與能力?!爸卫眢w現(xiàn)在政府與社會共治,它是對社會管理的創(chuàng)新發(fā)展?!盵9]特別是黨的十八屆三中全會,提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”,那么社區(qū)就是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎單元,社區(qū)管理也應轉(zhuǎn)變觀念,從社區(qū)管理到社區(qū)治理,社區(qū)治理是依托于多元化主體共同參與,在相同的目標與理念推動下的社區(qū)公共事務管理活動。新疆各社區(qū)也應要逐步加強社區(qū)居委會體系建設,健全以社區(qū)黨組織為核心、居民自治組織為主體、社會組織以及志愿者隊伍各方廣泛參與的多元主體參與到社區(qū)管理和服務活動中,同時各社區(qū)應該按照第二次中央新疆工作座談會精神,努力推動建立各民族相互嵌入式的社會結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境。

(二)在戰(zhàn)略上,應服務優(yōu)先,著力解決民生問題

服務是社區(qū)的立足之本,社區(qū)工作在戰(zhàn)略上,要由管理向服務轉(zhuǎn)型,著力解決當前突出的民生問題。社區(qū)工作者要由過去的監(jiān)督者、管理者,轉(zhuǎn)變成為居民提供公共產(chǎn)品、保障公共安全、保護公共利益和維護社會公平的服務者。各社區(qū)要結(jié)合實際完善服務居民的工作機制,可以考慮建立一個社區(qū)公共服務大廳,集政府、民政部門、市政、水務、供電、供暖等多家涉及民生的職能部門聯(lián)合辦公,服務大廳設立一條民生專線,專職人員負責記錄協(xié)調(diào)。當社區(qū)在服務居民過程中再遇見諸如物業(yè)問題、環(huán)境衛(wèi)生問題、下水堵塞問題、暖氣問題、路燈等問題時,就可以撥打這條專線,通過各部門聯(lián)合辦公及時解決[10]。服務好社區(qū)居民,特別是和社區(qū)居民生活息息相關的事務,減少各種不穩(wěn)定因素,每一個平安和諧社區(qū)構(gòu)建成穩(wěn)定和諧的新疆。

(三)在技術上,推廣應用數(shù)字化,以“四化”促穩(wěn)定

2012年8月,天山區(qū)大灣片區(qū)管委會建成全疆首個數(shù)字社區(qū),實現(xiàn)了社區(qū)服務管理的數(shù)字化、智能化和信息化[11]。2013年1月,烏魯木齊市政府提出,在社區(qū)“三化”工作基礎上增加數(shù)字化支撐,在全市767個社區(qū)中大力推廣社區(qū)“四化”工作。大部分社區(qū)數(shù)字化平臺已經(jīng)基本建立,數(shù)字化平臺極大了提高了社區(qū)管理的效率,當社區(qū)的居民遇上盜竊、搶劫等治安問題,通過數(shù)字化平臺的監(jiān)控措施可以迅速的發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人,通過社區(qū)警務室就可以迅速解決,遍布社區(qū)的監(jiān)控探頭,是數(shù)字化社區(qū)建設的另一有效實踐,這也為社區(qū)治理創(chuàng)新、維護社會穩(wěn)定予以巨大的技術支撐。社區(qū)要應用數(shù)字化平臺和信息技術,可以設立“社區(qū)在線”網(wǎng)站、開通民生微博等,運用數(shù)字化平臺為居民提供高效、便捷的服務,以期實現(xiàn)社區(qū)治理的數(shù)字化、智能化和信息化。

(四)在人才隊伍上,加強培訓,建立志愿者服務體系

社區(qū)治理創(chuàng)新要求有一支高素質(zhì)的社區(qū)工作人才隊伍,應該加大培訓力度,完善培訓機制。把崗前培訓和崗中培訓相結(jié)合,同高校例如新疆大學合作開展在職人員進行社區(qū)工作專業(yè)的學習,增加社區(qū)工作者定期在社區(qū)內(nèi)部學習、交流經(jīng)驗的次數(shù),給予優(yōu)秀的具有發(fā)展?jié)摿Φ墓ぷ魅藛T到外地去掛職學習鍛煉的機會。積極探索社區(qū)服務人員參加社會工作師資格考試和持證上崗制度,加快社區(qū)工作人員職業(yè)化、專業(yè)化步伐。當然,社區(qū)服務工作僅僅依靠專業(yè)的社區(qū)工作者單方面的力量是遠遠不夠的,還要動員社區(qū)志愿者積極參與到社區(qū)的服務工作中來,新疆現(xiàn)階段社區(qū)服務志愿者隊伍的發(fā)展還遠遠不夠。社區(qū)一定要結(jié)合實際,走出一條專業(yè)的社區(qū)工作者服務隊伍,社區(qū)志愿者義務服務與社會組織以及社區(qū)居民廣泛參與相結(jié)合的社會化之路。

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