羅紅云

(新疆財經(jīng)大學(xué)， 新疆 烏魯木齊 830012)

一、問題的提出

近十幾年來，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐的不斷加快，大量農(nóng)地被征占，產(chǎn)生了諸多問題。

首先，耕地面積持續(xù)下降。全國耕地面積從土地清查后1997年的19.49億畝減少到2011年的18.2476億畝，[注]國土部：《全國耕地保有量連續(xù)3年超18.24億畝》，見http://news.xinhuanet.com/fortune/2012-12/14/c_124093610.htm。年均減少88.74萬畝耕地。耕地面積持續(xù)下降，必將對我國糧食安全產(chǎn)生一定的隱患。

其次，地方政府對土地財政的依賴度不斷增強。耕地面積不斷減少既有城鎮(zhèn)化、工業(yè)化推進對土地需求增加的原因，也有土地資源稀缺使土地價值不斷增值從而導(dǎo)致地方政府利用現(xiàn)行制度積極參與到土地利益分配過程中的原因。二者共同作用，導(dǎo)致地方政府對土地財政的依賴不斷增強。對此，在第十二屆全國人大常委會第四次會議分組審議計劃執(zhí)行情況的報告以及預(yù)算執(zhí)行情況的報告時，全國人大常委會委員、財經(jīng)委副主任委員尹中卿提出，1999年—2012年，全國土地出讓收入總額接近15萬億元，全國賣地收入年均超過1萬億元。其中，2011年賣地收入占當(dāng)年地方財政收入比重的60%以上。[注]《14年全國賣地收入年均超1萬億》，見http://news.xinhuanet.com/house/nj/2013-08-30/c_117155609.htm。同時，國家審計署公布的《36個地方政府本級政府性債務(wù)審計結(jié)果》顯示，18個省會和直轄市，有17個承諾以土地出讓收入來償債，比例高達(dá)95%。[注]《36個地方政府本級政府性債務(wù)審計結(jié)果》，見http://news.china.com.cn/live/2013-06/13/content_20534747.htm。上述數(shù)據(jù)足以說明目前我國地方政府對土地財政的高度依賴。土地財政的不可持續(xù)性將會使地方政府潛在的財政風(fēng)險不斷加大。

耕地面積持續(xù)下降和地方政府對土地財政的過度依賴又導(dǎo)致不同利益團體對農(nóng)民利益的侵犯?，F(xiàn)行制度使地方政府成為農(nóng)地市場的壟斷者，在這一市場格局下，農(nóng)民成為土地交易各方中的弱勢方。由于現(xiàn)行征地補償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，農(nóng)民從征地中得到的利益較少，土地增值的收益多被政府和開發(fā)商獲得。國務(wù)院發(fā)展研究中心研究

員劉守英指出，“現(xiàn)行征地制度，很大程度上將不少農(nóng)民排斥在土地增值收益分配體系之外?！备卣饔弥笸恋卦鲋挡糠值氖找娣峙渲校顿Y者和當(dāng)?shù)卣么箢^，村級組織留下兩成多，農(nóng)民拿到的往往不到10%。 由于征地導(dǎo)致農(nóng)民利益被侵犯也直接反映在由征地引發(fā)的上訪案件數(shù)量上。據(jù)中財辦2006年統(tǒng)計，因征地問題引發(fā)的農(nóng)村群體性事件已占全國農(nóng)村群體性事件的65%以上，嚴(yán)重影響了社會穩(wěn)定。[注]《我國將改革征地制度防范農(nóng)村群體性事件》，見http://news.eastday.com/eastday/node81741/node81762/node119863/userobject1ai1869972.html。

由此可見，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化為我國經(jīng)濟長期持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，但在農(nóng)地征用過程中也造成對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)及與此相關(guān)經(jīng)濟利益的侵犯，從而在一定程度上制約了我國城鎮(zhèn)化的步伐，使城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟格局在我國長期存續(xù)。這一狀況將對我國社會經(jīng)濟長期持續(xù)發(fā)展形成現(xiàn)實的制約。對此，黨的十八屆三中全會提出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工業(yè)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果；要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制。

那么，如何才能使農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果呢？其中首要的任務(wù)應(yīng)該是確保在城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)及其利益不受侵犯。本文試圖通過對新中國60年農(nóng)地征用補償制度變遷歷程的歷史考察，分析我國農(nóng)地征用補償制度存在問題背后的制度根源，從而對今后農(nóng)地征用補償制度改革提供一些有益的思路，以保障農(nóng)民利益，使這一主體能分享現(xiàn)代化成果，更好地推進我國城鎮(zhèn)化進程。

二、新中國農(nóng)地征用補償制度變遷歷程

新中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了建國初的農(nóng)民土地所有制以及自1956年至今的農(nóng)地集體所有制。不同的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度形成了不同的農(nóng)地征用補償制度。相應(yīng)地，新中國農(nóng)地征用制度變遷也大致經(jīng)歷了兩個階段。

(一)第一階段(1953年—1957年)

1953年初春土地改革基本完成，中國農(nóng)村建立了農(nóng)民的土地所有制，同時國家開始大規(guī)模建設(shè)以發(fā)展經(jīng)濟。此時需要大量的土地，而之前各地在因建設(shè)征用土地時出現(xiàn)了各種各樣的問題。對此，1953年12月7日，中共中央為貫徹政務(wù)院《關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》而給各級黨委的指示中指出：“近一年來，各地在征用土地中，由于政策執(zhí)行不好，以致和農(nóng)民發(fā)生了不少的沖突。舉其大者，如河南治淮工程中郟縣修水庫事件；河南長葛修機場事件；安徽北淝河工程事件；河南國營農(nóng)場盲目擴大耕地面積，強迫農(nóng)民換地、搬家，以致引起農(nóng)民聚眾毆打農(nóng)場干部和火燒農(nóng)場房屋事件。又如貴州安順縣駐軍某團不利用舊飛機場練兵，占用為數(shù)兩萬余畝的良田來修筑所謂正規(guī)練兵場(已被制止)?！盵注]中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編(第四冊)》，中央文獻出版社1993年版，第646～647頁。

為了改變土地使用過程中的無序和浪費現(xiàn)象，也為了使土地征用有法可依，保證國家的征地權(quán)，新中國關(guān)于土地征用的第一個管理辦法應(yīng)運而生。1953年11月5日，政務(wù)院第一百九十二次政務(wù)會議通過了《政務(wù)院關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》(以下簡稱“該《辦法》”)，[注]中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟系資料室編：《農(nóng)村政策文件選編》，第165～170頁。對國家的征地權(quán)和征地補償辦法作了原則性規(guī)定。

1.確保了國家的征地權(quán)及被征地農(nóng)民的利益。該《辦法》第二條規(guī)定：“凡興建國防工程、廠礦、鐵路、交通、水利工程、市政建設(shè)及其他經(jīng)濟、文化建設(shè)等所需用之土地，均依本辦法征用之?！北M管該《辦法》確保了國家的征地權(quán)，但如果沒有對被征地農(nóng)民的妥善安置，各地也不能濫行征地權(quán)。對此，該《辦法》第三條規(guī)定，“既應(yīng)根據(jù)國家建設(shè)的確實需要，保證國家建設(shè)所必需的土地，又應(yīng)照顧當(dāng)?shù)厝嗣竦那猩砝?，必須對土地被征用者的生產(chǎn)和生活有妥善的安置……凡雖屬需要，而對土地被征用者一時無法安置，則應(yīng)俟安置妥善后再行舉辦，或另行擇地舉辦等征地原則?！鄙鲜鲆?guī)定既保證了國家的征地權(quán)，又保障了被征地農(nóng)民的利益。

2.詳細(xì)規(guī)定與征地補償相關(guān)的事項。為了確保被征地農(nóng)民的利益，《政務(wù)院關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》詳細(xì)規(guī)定了征地補償費的構(gòu)成、支付原則和被征地農(nóng)民的安置原則：“被征用土地的補償費，在農(nóng)村中應(yīng)由當(dāng)?shù)厝嗣裾畷玫貑挝?、農(nóng)民協(xié)會及土地原所有人(或原使用人)或由原所有人(或原使用人)推出之代表評議商定之。一般土地以其最近三年乃至五年產(chǎn)量的總值為標(biāo)準(zhǔn)，特殊土地得酌情變通處理之。對被征用土地上的房屋、水井、樹木等附著物及種植的農(nóng)作物，均應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厝嗣裾?、用地單位、農(nóng)民協(xié)會及土地原所有人或原使用人(或他們的代表)會同勘定之現(xiàn)狀，按公平合理的代價予以補償?！?/p>

對于被征地農(nóng)民的安置，該《辦法》第十三條規(guī)定：“農(nóng)民耕種的土地被征用后，當(dāng)?shù)厝嗣裾仨殔f(xié)助解決其繼續(xù)生產(chǎn)所需之土地或協(xié)助其轉(zhuǎn)業(yè)，不得使其流離失所。用地單位亦應(yīng)協(xié)同政府勞動部門和工會在條件許可的范圍內(nèi)，盡可能吸收其參加工作?！?/p>

此外，《政務(wù)院關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》第十八條明確規(guī)定了被征用土地的產(chǎn)權(quán)歸屬：“凡征用之土地，產(chǎn)權(quán)屬于國家。用地單位不需用時，應(yīng)交還國家，不得轉(zhuǎn)讓；并且私營經(jīng)濟用地也必須由當(dāng)?shù)厝嗣裾鸀檎饔?，不得私下協(xié)商用地?！?/p>

上述規(guī)定是新中國農(nóng)地征用的第一個法規(guī)。這一法規(guī)出臺的前提是當(dāng)時的農(nóng)地制度是農(nóng)民土地所有制。這一農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度在新中國第一部《憲法》中被明確提出。1954年《憲法》第八條規(guī)定：“國家依照法律保護農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)”。在這一農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排下，通過上述規(guī)定，既確保了國家的征地權(quán)，也規(guī)定要依據(jù)市場以公平合理的價格對土地及地上附著物給予補償?shù)脑瓌t，并對被征地農(nóng)民進行合理安置，從而使失地農(nóng)民的利益得到了保障。

(二)第二階段(1958年至今)

隨著1956年農(nóng)業(yè)社會主義改造的完成，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度從農(nóng)民所有轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x集體所有，并且一直延續(xù)至今。在農(nóng)地集體所有的制度安排下，隨著社會經(jīng)濟的變遷，國家征地過程中對農(nóng)地征用補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也在不斷調(diào)整，但其制度安排的基本基調(diào)沒有發(fā)生大的變化。本文把這一長達(dá)50多年的制度變遷大體歸納為如下3個階段。

1.1958年—1982年初——《國家建設(shè)征用土地辦法》(修訂)。1956年農(nóng)業(yè)社會主義改造完成，農(nóng)民土地所有制演變?yōu)檗r(nóng)地社會主義集體所有制。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的變化，使農(nóng)地征用制度也發(fā)生了根本性變化。

1958年1月6日全國人民代表大會常務(wù)委員會第九十次會議通過了《國家建設(shè)征用土地辦法》(修訂)，并于同日公布實施。此次修訂除了調(diào)整征用土地的審批權(quán)限外，主要還調(diào)整了征地補償費的支付標(biāo)準(zhǔn)和對象。

對征地補償費的支付標(biāo)準(zhǔn)，該辦法第七條規(guī)定：“征用土地的補償費，由當(dāng)?shù)厝嗣裎瘑T會會同用地單位和被征用土地者共同評定。對于一般土地，以它最近兩年至四年的定產(chǎn)量的總值為標(biāo)準(zhǔn)。對于茶山、桐山、魚塘等特殊土地，可以根據(jù)具體情況變通辦理。遇有因征用土地必須拆除房屋的情況，應(yīng)該在保證原來的住戶有房屋居住的原則下給房屋所有人相當(dāng)?shù)姆课?，或者按照公平合理的原則發(fā)給補償費。對被征用土地的水井、樹木等物和農(nóng)作物，都應(yīng)該按照公平合理的原則發(fā)給補償費?！?/p>

對于征地補償費的支付對象，該辦法第八條規(guī)定：“地上附著物和農(nóng)作物補償?shù)染凑展胶侠淼膬r格支付補償費，所有補償費均由用地單位支付，補償費的支付對象為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社或私人。”但該辦法第九條又規(guī)定，“征用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的土地，如果社員大會或者社員代表大會認(rèn)為對社員生活沒有影響，不需要補償，并經(jīng)當(dāng)?shù)乜h級人民委員會同意，可以不發(fā)給補償費。征用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社使用的非社員的土地，如果土地所有人不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，又不以土地收入維持生活，可以不發(fā)給補償費，但必須經(jīng)本人同意。”

對被征地農(nóng)民的安置，此次修正也進行了較大的調(diào)整，即以在農(nóng)業(yè)上就地安置為主。對此，該辦法第十三條規(guī)定：“對因土地被征用而需要安置的農(nóng)民，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)、鎮(zhèn)或者縣級人民委員會應(yīng)該負(fù)責(zé)盡量就地在農(nóng)業(yè)上予以安置；對在農(nóng)業(yè)上確實無法安置的，當(dāng)?shù)乜h級以上人民委員會勞動、民政等部門應(yīng)該會同用地單位設(shè)法就地在其他方面予以安置?！?/p>

隨著1958年人民公社的全面建立，上述制度調(diào)整，開啟了新中國近于無償征用農(nóng)地的歷史。這一制度安排貫穿了人民公社整個歷史時期。

2.1982年—1986年——《國家建設(shè)征用土地條例》。人民公社后期，隨著家庭承包制的全面推行,農(nóng)地征地制度也發(fā)生了相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。1978年12月22日，中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第三次會議通過了《加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定(草案)》，強調(diào)不允許無償調(diào)用和占用生產(chǎn)隊的勞力、土地、牲畜、機械、資金；基本建設(shè)要節(jié)約用地，盡量不占或少占耕地。在上述精神指引下，1982年5月4日第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十三次會議通過由國務(wù)院發(fā)布的《國家建設(shè)征用土地條例》(以下簡稱“該《條例》”)。[注]中國農(nóng)業(yè)年鑒編輯委員會編：《中國農(nóng)業(yè)年鑒1983》，中國農(nóng)業(yè)出版社1984年版，第412～414頁。這次修訂在沿用1958年《國家建設(shè)征用土地辦法》基本思路的前提下，進一步明確了國家(各級政府)對農(nóng)地市場的壟斷地位，并調(diào)整了征地補償標(biāo)準(zhǔn)和支付對象，確立了改革開放后國家征用農(nóng)地補償?shù)幕舅悸贰?/p>

首先，賦予國家對農(nóng)地市場的壟斷地位。該《條例》第二條規(guī)定：“國家進行經(jīng)濟、文化、國防建設(shè)以及興辦社會公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地必須照本條例辦理。禁止任何單位直接向農(nóng)村社隊購地、租地或變相購地、租地。農(nóng)村社隊不得以土地入股的形式參與任何企業(yè)、事業(yè)的經(jīng)營。并且國家建設(shè)征用土地，凡符合條例規(guī)定的，被征地社隊的干部和群眾應(yīng)當(dāng)服從國家需要，不得妨礙和阻撓?！?/p>

上述規(guī)定實際上剝奪了作為當(dāng)事人一方——農(nóng)民——在涉及政府征地時除了服從并按國家規(guī)定接受補償外的其他任何權(quán)利，而該《條例》第五條“征用的土地所有權(quán)屬于國家，用地單位只有使用權(quán)”的規(guī)定進一步確定了各級政府對農(nóng)地市場的壟斷地位。修訂后的1982年憲法對上述規(guī)定予以確認(rèn)。1982年《憲法》第十條規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。

其次，調(diào)整了征地補償費支付標(biāo)準(zhǔn)及安置辦法。該《條例》第九條至第二十二條規(guī)定了征地補償費的支付標(biāo)準(zhǔn)和失地人員的安置辦法。

對征地補償費，該《條例》規(guī)定：“征用土地應(yīng)當(dāng)由用地單位支付補償費。征用土地支付的補償費包括土地補償費、青苗補償費和被征用地上附著物補償費以及安置補助費。其中，征用耕地(包括菜地)補償標(biāo)準(zhǔn)為該耕地年產(chǎn)值的3～6倍，年產(chǎn)值按被征用前三年的平均年產(chǎn)量和國家規(guī)定的價格計算。具體補助標(biāo)準(zhǔn)由各省自定。”

對于安置補助費該《條例》規(guī)定：“征用耕地(包括菜地)的，每一個農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準(zhǔn)為該耕地每畝年產(chǎn)值的2～3倍。年產(chǎn)值按被征用前三年的平均年產(chǎn)量和國家規(guī)定的價格計算。但是每畝耕地安置補助費，最高不得超過其年產(chǎn)值的10倍。征用宅基地的，不付給安置補助費。個別特殊情況，可以適當(dāng)增加安置補助費，但土地補償費和安置補助費的總和不得超過被征土地年產(chǎn)值的20倍?！?/p>

對于征地補償費的支付，該《條例》規(guī)定：“用地單位支付的各項補償費和安置補助費，除被征用土地上的附著物中產(chǎn)權(quán)確屬個人的其補償費應(yīng)當(dāng)付給本人，集體種植的土地上的青苗補償費可以納入當(dāng)年集體收益分配外，都應(yīng)當(dāng)由被征地單位用于發(fā)展生產(chǎn)和安排因土地被征用而出現(xiàn)的多余勞動力的就業(yè)和不能就業(yè)人員的生活補助，不得移作他用?！?/p>

對于失地人員的安置，該《條例》規(guī)定：“因征地造成的農(nóng)業(yè)剩余勞動力由縣、市土地管理機關(guān)組織被征地單位、用地單位和有關(guān)單位分別負(fù)責(zé)安置。安置的途徑主要在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域無法完成的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)可在非農(nóng)領(lǐng)域安置。”

《國家建設(shè)征用土地條例》的規(guī)定，重又開啟了有償使用農(nóng)地的歷史，但其支付對象依然以農(nóng)村集體為主，失地人員的安置也基本以農(nóng)業(yè)為主。上述制度基本被復(fù)制進了新中國第一部土地管理法——1986年的《土地管理法》中。

3.1986年開始的歷次《土地管理法》的修訂。為了加強土地管理，維護土地的社會主義公有制，保護并合理利用土地，1986年6月25日第六屆全國人民代表大會常委會第十六次會議通過新中國成立后的第一部土地管理法，該法于1987年1月1日正式實施,并成為其后20多年來土地管理制度方面的基礎(chǔ)性法規(guī)，其后雖經(jīng)3次修改，但基本思路沒有發(fā)生太大變化。該法的立法思想和基本內(nèi)容與1958年之后頒布的一系列農(nóng)村土地管理制度相比具有很大的歷史繼承性，尤其是關(guān)于農(nóng)地征用制度。

(1)1986年頒布的《土地管理法》依然確保了國家的征地權(quán)及各級政府對農(nóng)地市場的壟斷地位。在農(nóng)地征用補償制度方面的變化表現(xiàn)在土地補償費和安置補助費的最高額度、征地補償費的支付對象和被征地人員的安置方面。

一是調(diào)整了土地補償費和安置補助費的最高額，由1982年《國家建設(shè)征用土地條例》中規(guī)定的“個別特殊情況……可以適當(dāng)增加安置補助費，但土地補償費和安置補助費的總和不得超過被征土地年產(chǎn)值的20倍”改為“總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍”。

二是調(diào)整了征地補償費的支付對象?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“國家建設(shè)征用土地的各項補償費和安置補助費，除被征用土地上屬于個人的附著物和青苗補償費付給本人外，由被征地單位用于有關(guān)發(fā)展生產(chǎn)和安排因土地被征用而造成的多余勞動力的就業(yè)和不能就業(yè)人員的生產(chǎn)補助，不得移作他用，任何單位和個人不得占用?！?/p>

三是對被征地人員的安置，由原來單純的“以農(nóng)業(yè)安置為主”改變?yōu)檗r(nóng)副業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、國有單位以及“農(nóng)轉(zhuǎn)非”等途徑共同安置。

上述制度變化在一定程度上保證了失地農(nóng)民的利益，尤其是就業(yè)安置及“農(nóng)轉(zhuǎn)非”帶來的制度福利使之前以及之后相當(dāng)長時期內(nèi)并未因國家征地而產(chǎn)生較大的社會問題。

(2)1988年修正的《土地管理法》在征地補償費的支付標(biāo)準(zhǔn)上除了將土地補償費和安置補助費的總和又回調(diào)到“不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的20倍”以外，其他制度安排基本沒有發(fā)生變化。

(3)1998年《土地管理法》的修正。20世紀(jì)90年代中后期，我國社會經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境發(fā)生了巨大變化，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐開始加快，土地使用中的各種亂象也開始出現(xiàn)。在此背景下，1998年相關(guān)部門對1988年的《土地管理法》進行了修正。此次修正的目的主要是為了節(jié)約使用土地，保護有限的土地資源。對于農(nóng)地征用補償制度，此次修正最大的變化在于：一是明確了農(nóng)地征用按原用途支付補償費的原則；二是調(diào)高了征地補償費的支付標(biāo)準(zhǔn)。

對此，1998年《土地管理法》第四十七條規(guī)定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的6～10倍。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4～6倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍?！?/p>

上述制度變化是基于我國社會經(jīng)濟環(huán)境的變化，原來過低的貨幣化補償標(biāo)準(zhǔn)以及安置方式對失地農(nóng)民已沒有太大的吸引力，而通過提高支付標(biāo)準(zhǔn)可以給失地農(nóng)民更多選擇的自由。

(4)2004年《土地管理法》修訂。1997年—2004年，我國耕地面積從1.3億公頃減少到1.22億公頃，其中基本農(nóng)田面積已不足1.07億公頃，8年凈減少耕地74.67萬公頃。 人均耕地面積由1949年的2.71畝減少到2003年的1.43畝，不到世界平均水平的一半。為了保護耕地,規(guī)范使用土地，2003年12月31日中共中央、國務(wù)院出臺了《促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》(即2004年中央一號文件)，指出要加快土地征用制度改革，要求“嚴(yán)格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地，明確界定政府土地征用權(quán)和征用范圍。完善土地征用程序和補償機制，提高補償標(biāo)準(zhǔn)，改進分配辦法，妥善安置失地農(nóng)民，并為他們提供社會保障?！彪S后，2004年3月14日，第十屆全國人民代表大會第二次會議通過了《憲法》修正案，將《憲法》第十條第三款修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。依據(jù)《憲法》修正案，2004年8月28日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議對《土地管理法》總則第二條第四款進行了同樣的修訂。同時，將《土地管理法》中的“土地征用”全部修改為“土地征收”。

此次調(diào)整的目的主要是為了規(guī)范政府征地行為，保障被征地農(nóng)民的利益,使他們在土地被征用時能獲得公平合理的補償。

三、新中國農(nóng)地征用補償制度效果及原因分析

在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不斷推進過程中，農(nóng)地被征收、征用屬于經(jīng)濟發(fā)展中的正?，F(xiàn)象，但這其中的關(guān)鍵是如何通過制度設(shè)計促使土地資源得以有效利用，同時確保利益各方的利益。這其中，利益的分配是關(guān)鍵。對此，加里·D·利貝卡普在《產(chǎn)權(quán)的締約分析》一書中指出，“理解觀察產(chǎn)權(quán)制度變化的關(guān)鍵，是要認(rèn)識到產(chǎn)權(quán)是被設(shè)計出來的減少資源共有損失的，但同時又界定了一種財富和政治權(quán)力的分配……對于通過制度變化去推動更理性地利用資源，從而獲得更大的經(jīng)濟增長這一方面，幾乎沒有過什么爭執(zhí)。爭端總是在關(guān)于產(chǎn)權(quán)的分配方面的。”[注]轉(zhuǎn)引自劉洪軍：《懲罰與寬恕的經(jīng)濟學(xué)分析——機會主義與制度變遷》，http://www.jjxj.com.cn/news_detail.jsp?在這一關(guān)于利益分配制度形成的博弈過程中，博弈的最終解取決于博弈各方力量的對比。

(一)1953年—1958年農(nóng)地征用補償制度效果及原因分析

1958年之前的農(nóng)地征用補償制度是依據(jù)1953年頒布的《政務(wù)院關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》執(zhí)行。這一制度相對來說是一種有效的制度安排：不僅保證了國家社會經(jīng)濟發(fā)展對土地的需要，而且由利益各方共同議定的公平合理的補償價格既保障了被征地農(nóng)民的利益，也在一定程度上促使用地單位有效利用土地資源。

上述制度效果形成的原因主要在于：一是有效的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安排。農(nóng)民土地所有制確保了農(nóng)民對農(nóng)地的完整產(chǎn)權(quán)及其利益訴求。農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)在農(nóng)民手中，使其能夠完全享有由農(nóng)地轉(zhuǎn)讓而帶來的全部利益。二是《政務(wù)院關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》保證了土地供需雙方地位的平等。農(nóng)民是否轉(zhuǎn)讓土地取決于其利益是否得到合理補償。因而，雙方是相對平等的交易關(guān)系。三是農(nóng)民有自己的代言人——農(nóng)民協(xié)會。農(nóng)民協(xié)會的存在使農(nóng)民的利益能通過農(nóng)民自己的組織去維護和表達(dá)，從而增強了他們在這一利益博弈中的力量。當(dāng)時的制度對此也予以保證——補償價格要“由當(dāng)?shù)厝嗣裾畷玫貑挝弧⑥r(nóng)民協(xié)會及土地原所有人(或原使用人)或由原所有人(或原使用人)推出之代表評議商定之”。

隨著農(nóng)業(yè)社會主義改造的完成和人民公社的建立，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生了根本性的變化。農(nóng)地社會主義集體所有制為國家低成本取得農(nóng)地奠定了現(xiàn)實基礎(chǔ)。這一制度變化使得獲取制度外收益的成本被極大降低，而由制度變遷帶來的收益又是如此巨大(近乎于無償獲取農(nóng)地)，成本和收益的權(quán)衡使新的制度安排成為必然。

(二)1958年—1998年農(nóng)地征用補償制度效果及原因分析

從農(nóng)地征用補償制度演變歷程來看，1958年之后的農(nóng)地征用補償制度與1953年制度安排相比發(fā)生了根本性變化。集體化杜絕了土地交易市場，使土地作為生產(chǎn)要素的商品功能失去了效力。農(nóng)地集體所有制下各級政府獲得土地的實際控制權(quán)，公權(quán)過大而沒有相應(yīng)約束機制的問題開始顯現(xiàn)，幾乎無成本征地的制度安排刺激了各類主體的用地沖動，出現(xiàn)了對土地資源的浪費和無節(jié)制的使用。

對此，李富春、薄一波在1957年5月1日所作的《關(guān)于解決目前經(jīng)濟建設(shè)和文化建筑方面存在的一些問題的意見》中指出，各地區(qū)、各單位高標(biāo)準(zhǔn)占地現(xiàn)象非常普遍，“西安在最近幾年共撥出建設(shè)用地7200公頃(108萬畝)，等于解放前西安市區(qū)面積的5～6倍”。“根據(jù)第二機械工業(yè)部的檢查，該部在西安地區(qū)的工廠，如按原設(shè)計的建設(shè)用地計算，約有一半左右是多余的?！薄八拇ㄊ∥罱鼨z查了14個建設(shè)單位用地的情況，其中多征少用、早征遲用、征而不用、荒蕪浪費的土地，占全部征用的建設(shè)用地的40%。”對農(nóng)村土地的大量占用使我國人均耕地面積由1958年的2.43畝減少到1982年的1.46畝，下降了40%。

這之后國家建設(shè)占地與農(nóng)村集體和農(nóng)民個人建房占地的大量增加共同導(dǎo)致20世紀(jì)80年代至90年代耕地面積的持續(xù)下降。即便在1997年和1998年國家連續(xù)兩年凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，凍結(jié)縣改市的審批，仍無法遏制耕地面積大量減少的勢頭。1997年耕地凈減少135.3千公頃，1998年也凈減少200千公頃以上。

相比這一期間耕地面積的持續(xù)大量減少，在這一期間的大多數(shù)時期內(nèi)，由征地引發(fā)的社會問題相對較輕，而國家在征地過程中盡管存在不少問題，但并沒有產(chǎn)生太大的困擾。究其原因主要在于如下幾方面：

第一，農(nóng)地集體所有的產(chǎn)權(quán)制度使農(nóng)民對土地的權(quán)屬意識模糊不清，而集體所有制是社會主義公有制的重要組成部分的認(rèn)識，使農(nóng)民認(rèn)為集體的就是國家的，因而各級政府在征地過程中面臨的阻力(包括征地及補償)相對較小。

第二，這一時期的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)安置及后期的貨幣化補償在一定程度上保障了失地農(nóng)民的利益，眼前利益的滿足進一步降低了征地過程中可能面臨的阻力。

第三，這一時期工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展使由征地產(chǎn)生的利益分配不公盡管存在但問題尚未凸現(xiàn)。

第四，農(nóng)民協(xié)會的解散使處于一盤散沙狀態(tài)的農(nóng)民在面對利益基本一致的擁有強權(quán)的政府和數(shù)量較少的用地單位時處于完全弱勢地位，他們無法組織起來與這一利益集團相抗衡。

因此，盡管這一時期的農(nóng)地征用補償制度并不是一項有效的制度安排，但對被征地農(nóng)民來說，也現(xiàn)實存在可以獲取的外部利益。在當(dāng)時的社會經(jīng)濟背景下，可獲取的外部利益與促使制度變革所付出的代價的權(quán)衡使得新的根本性的制度變革沒有發(fā)生。

(三)1998年至今農(nóng)地征用補償制度效果及原因分析

從制度安排來看，1998年至今的農(nóng)地征用補償制度與前期制度相比并沒有發(fā)生太大變化。但工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐的加快，使土地資源的稀缺問題日益突顯，由此引發(fā)的利益之爭日趨激烈，已對我國社會經(jīng)濟正常發(fā)展帶來嚴(yán)重困擾。首先，造成耕地面積持續(xù)減少，人均耕地面積從1998年的1.56畝減少到2011年的1.4畝，不足世界平均水平的40%。其次，地方政府對土地財政的依賴度不斷提升，加大了地方財政風(fēng)險。最后，對農(nóng)民利益造成嚴(yán)重侵犯，制約了我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進程。[注]有關(guān)數(shù)據(jù)見本文第一部分。本文認(rèn)為產(chǎn)生上述結(jié)果的原因如下：

第一，現(xiàn)行制度下，農(nóng)民對土地所擁有的財產(chǎn)權(quán)屬不清。按照現(xiàn)行制度規(guī)定，農(nóng)民對其占有的土地?fù)碛惺褂脵?quán)、收益權(quán)和有限的轉(zhuǎn)讓權(quán)(農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán))，從而使農(nóng)民在涉及農(nóng)地轉(zhuǎn)讓時沒有足夠的話語權(quán)。

第二，國家對農(nóng)地市場的壟斷。在土地資源日益稀缺的現(xiàn)狀下所帶來的巨額利益，刺激了各地方政府的征地沖動，其所擁有的制度、地位優(yōu)勢，容易造成對農(nóng)民利益的侵犯。

第三，村民委員會作為村民自治機構(gòu)，不能充分代表農(nóng)民的利益行事。在某種意義上說，農(nóng)民沒有真正的代言人，因而在最終的利益博弈中，農(nóng)民無法得到應(yīng)得的利益。

戴維斯和諾斯曾指出，“盡管在一種給定的環(huán)境下，可能存在可以獲取的外部利潤，但一種新的安排只有在下述兩種情形下才會發(fā)生：一種情形是創(chuàng)新改變了潛在的利潤；一種是創(chuàng)新成本的降低使安排的變遷變得合算了。因此，制度均衡狀態(tài)(安排的變遷將得不到任何好處)在任何時候都是有可能的?？墒?，成本與收益的變動會使制度變得不均衡，并誘致了安排的變遷。”[注]R·科斯 A·諾斯 D·阿爾欽等著：《財產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)與制度變遷》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1994年版，第296頁。

從目前的情況來看，由于現(xiàn)行農(nóng)地征用補償制度所帶來的日益增加的負(fù)面影響，使其制度外收益正在不斷放大，而變革現(xiàn)行制度所面臨的成本正在趨于下降。因此，成本與收益的變動已使目前改變現(xiàn)行農(nóng)地征用補償制度的時機基本趨于成熟。

四、對今后中國農(nóng)地征用補償制度變革的啟示

從上述制度梳理及原因分析中我們可以看出，現(xiàn)實中由農(nóng)地征用補償制度所產(chǎn)生的諸多問題，從表面看是補償標(biāo)準(zhǔn)太低所致，其實質(zhì)則是不合理的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度所導(dǎo)致。[1]中國現(xiàn)行農(nóng)地集體所有制是一種“強國家、虛集體、弱個人”[2]的制度安排。盡管近30年來的土地制度改革賦予農(nóng)民對農(nóng)業(yè)用地越來越多的產(chǎn)權(quán)權(quán)能，但作為產(chǎn)權(quán)核心要素的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)，尤其是農(nóng)村土地非農(nóng)用途的轉(zhuǎn)讓權(quán)依然掌握在國家及其代理人手中。這一農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度使農(nóng)民喪失了對農(nóng)地的轉(zhuǎn)讓權(quán)。各級政府在法律保護下有可能侵犯農(nóng)民的利益并造成耕地面積的大量減少，而且使地方政府對“土地財政”產(chǎn)生過度依賴從而不斷加大地方政府的財政風(fēng)險。上述分析對我國今后農(nóng)地征用補償制度的進一步改革提供了有益的啟示。

(一)賦予農(nóng)民對農(nóng)地實質(zhì)的產(chǎn)權(quán)權(quán)利

產(chǎn)權(quán)是一組權(quán)利束，包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，其中轉(zhuǎn)讓權(quán)是核心。我國今后農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)該還其國家所有的本來面目，采取國家—農(nóng)民混合所有制，而不是現(xiàn)行的集體所有制。在這一產(chǎn)權(quán)體系中，國家擁有農(nóng)地所有權(quán)，農(nóng)民擁有農(nóng)地的占有、使用、收益和轉(zhuǎn)讓權(quán)，[注]羅紅云：《中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的有效路徑選擇研究》，原載于《開發(fā)研究》2010年第4期。也就是將土地轉(zhuǎn)讓權(quán)賦予農(nóng)地的占有使用者——農(nóng)民。

(二)修正相關(guān)法律法規(guī)，打破政府對農(nóng)地市場的壟斷地位

修正現(xiàn)行《憲法》和《土地管理法》，打破政府對農(nóng)地市場的壟斷地位。改革農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，必然會對政府的征地行為產(chǎn)生現(xiàn)實的約束，從而打破其對農(nóng)地市場的壟斷地位。政府只是作為管理者和土地使用者之一的身份出現(xiàn)在農(nóng)地市場，而不是作為土地市場的壟斷者。這一制度變革將使各級政府不再作為重要的主體參與農(nóng)地市場的分配。失去利益激勵和法律支撐，由地方政府出面進行的大規(guī)模圈地占地現(xiàn)象必將減少，土地?zé)o序浪費使用和耕地面積大量減少的現(xiàn)象就能在一定程度上得到緩解；同時也會使地方政府專注于發(fā)展地方經(jīng)濟以提供長期穩(wěn)定的財源，而不是將注意力放在不可持續(xù)的土地財政上，這樣最終會減少地方財政風(fēng)險。

(三)正視土地的生產(chǎn)要素功能，采取市場化的方式?jīng)Q定農(nóng)地交易價格

正視土地的生產(chǎn)要素功能，采取市場化的方式?jīng)Q定土地交易價格，以保障農(nóng)民利益和國家稅收，而不是由政府制定農(nóng)地征用補償標(biāo)準(zhǔn)。正視土地的生產(chǎn)要素功能，由交易雙方(供應(yīng)方即農(nóng)民，需求方即用地者，用地者中也包括政府)依據(jù)市場供需決定交易數(shù)量和交易價格，政府在這一過程中只充當(dāng)管制者，通過城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和稅收來引導(dǎo)農(nóng)地合理有序的交易和投放，并獲取稅收解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金。

(四)以農(nóng)業(yè)合作組織為依托，增強農(nóng)民民主意識和權(quán)利意識

支持農(nóng)村合作組織的發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)民的自愿聯(lián)合以不斷壯大農(nóng)民的經(jīng)濟實力，從而逐步增強農(nóng)民的民主意識和權(quán)利意識，以維護農(nóng)民自身的權(quán)利。

參考文獻：

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