劉福才

我國(guó)自1977年恢復(fù)高考以來(lái)，高考復(fù)讀現(xiàn)象就隨之而生。伴隨我國(guó)高等學(xué)校擴(kuò)招政策的實(shí)施，普通高中教育得到了快速的發(fā)展。然而，高中教育在其規(guī)模迅速擴(kuò)展的同時(shí)，也出現(xiàn)了一些公辦普通高中不規(guī)范辦學(xué)的行為。為此，2002年，教育部專門(mén)下發(fā)了《教育部關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)教育辦學(xué)管理若干問(wèn)題的通知》，其中針對(duì)公辦普通高中復(fù)讀的現(xiàn)象，教育部明確提出：“從2002年秋季開(kāi)學(xué)起，各地公辦高中不得占用學(xué)校正常的教育資源舉辦高中畢業(yè)生復(fù)讀班，也不得招收高中畢業(yè)生插班復(fù)讀?！?007年8月，在“落實(shí)中職國(guó)家資助政策及2007年招生任務(wù)中部片區(qū)座談會(huì)”上，時(shí)任教育部部長(zhǎng)周濟(jì)表示，明年（2008年）起全國(guó)所有公辦普通高中禁止辦復(fù)讀班（以下簡(jiǎn)稱“禁辦政策”）。然而，時(shí)至今日，全國(guó)各地公辦普通高中依舊以不同形式舉辦復(fù)讀班，新一輪“禁辦政策”的出臺(tái)并未實(shí)現(xiàn)預(yù)期的政策目標(biāo)。是什么力量在阻礙著“禁辦政策”得以貫徹實(shí)施？該政策執(zhí)行受阻的深層次原因是什么？怎樣才能使“禁辦政策”本身具有現(xiàn)實(shí)可行性？

基于上述問(wèn)題，“普通公辦高中復(fù)讀現(xiàn)狀調(diào)查與對(duì)策研究”課題組重點(diǎn)選取了甘肅省白銀市、安徽省安慶市兩個(gè)地級(jí)市，對(duì)當(dāng)?shù)仄胀ǜ咧袑W(xué)校的復(fù)讀現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研，目的是客觀地認(rèn)識(shí)和把握“禁辦政策”在現(xiàn)實(shí)中遭遇的實(shí)施困境。

一、研究設(shè)計(jì)

1.研究對(duì)象及樣本選取

本研究調(diào)研對(duì)象共包括兩大部分。一是西部省份樣本：甘肅省白銀市白銀區(qū)、靖遠(yuǎn)縣、會(huì)寧縣。調(diào)研對(duì)象包括省教育廳、上述區(qū)縣的六所公辦普通高中、一所民辦普通高中。二是中部省份樣本：安徽省安慶市市區(qū)、樅陽(yáng)縣、桐城市。調(diào)研對(duì)象包括省教育廳、上述區(qū)縣的五所公辦普通高中、兩所民辦普通高中。

以上兩類樣本的調(diào)研內(nèi)容主要包括訪談、問(wèn)卷調(diào)查及相關(guān)資料的收集，訪談對(duì)象是教育行政人員、校長(zhǎng)、教師、學(xué)生家長(zhǎng)、學(xué)生（復(fù)讀生與應(yīng)屆生），問(wèn)卷包括復(fù)讀生問(wèn)卷和應(yīng)屆生問(wèn)卷兩部分。安徽、甘肅兩省共發(fā)放問(wèn)卷2 512份，回收有效問(wèn)卷2 381份。樣本量統(tǒng)計(jì)及其分布見(jiàn)表1和表2。

2.研究工具

研究工具主要是調(diào)查問(wèn)卷，包括高三應(yīng)屆生調(diào)查問(wèn)卷和復(fù)讀生調(diào)查問(wèn)卷兩種。調(diào)查問(wèn)卷是由調(diào)研組討論編制的。其中，高三應(yīng)屆生調(diào)查問(wèn)卷包括被調(diào)查對(duì)象的基本信息、對(duì)復(fù)讀行為的態(tài)度和看法、對(duì)公辦高中禁止辦復(fù)讀班的態(tài)度和看法、復(fù)讀行為對(duì)個(gè)人學(xué)習(xí)生活的影響、學(xué)校對(duì)復(fù)讀生的管理以及一些主觀題。復(fù)讀生調(diào)查問(wèn)卷包括被調(diào)查對(duì)象的基本信息、復(fù)讀原因、對(duì)復(fù)讀行為的態(tài)度和看法、對(duì)公辦高中禁止辦復(fù)讀班的態(tài)度和看法，還有一些主觀題。

3.復(fù)讀差異分析

（1）復(fù)讀生的城鄉(xiāng)差異分析

從圖1可知，本次調(diào)研抽取的樣本中，有78.5%的復(fù)讀生來(lái)自農(nóng)村，12.5%的復(fù)讀生來(lái)自縣城，9%的應(yīng)屆生來(lái)自城市。由此可以得知：從本次調(diào)研來(lái)看，大部分復(fù)讀生來(lái)自農(nóng)村，少部分復(fù)讀生來(lái)自城市，農(nóng)村學(xué)生選擇復(fù)讀的可能性更大。

（2）中西部地區(qū)復(fù)讀差異分析

如表3所示，本研究對(duì)調(diào)查結(jié)果通過(guò)T檢驗(yàn)后，T=7.612，p<0.001，達(dá)到顯著性水平，可以說(shuō)不同地區(qū)的高三應(yīng)屆生“對(duì)復(fù)讀行為的態(tài)度”有顯著性差異，且中部地區(qū)的應(yīng)屆生得分高于西部地區(qū)的應(yīng)屆生。由此得出結(jié)論：中西部地區(qū)的應(yīng)屆生對(duì)于“復(fù)讀行為”均持“比較支持”的態(tài)度。此外，與中部地區(qū)相比，西部地區(qū)的應(yīng)屆生更加支持復(fù)讀行為。

二、制度供給與制度需求：“禁辦政策”實(shí)施困境的分析視角

“禁辦政策”在執(zhí)行過(guò)程中一度面臨或明或暗的抵抗，未能取得預(yù)期的實(shí)效。利益相關(guān)者在“禁辦政策”變革壓力面前自覺(jué)或不自覺(jué)地采取觀望或者敷衍的態(tài)度，致使這一政策在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)偏差，“禁辦政策”沒(méi)有達(dá)到實(shí)質(zhì)性的效果，遭遇了實(shí)施的困境。本文基于外部制度供給與內(nèi)部制度需求的視角，對(duì)“禁辦政策”實(shí)施困境進(jìn)行分析。

1.制度供給分析

我國(guó)的教育制度變遷常常是一種供給主導(dǎo)型的制度變遷。作為制度供給主體的各級(jí)政府機(jī)關(guān)提供新的制度安排的意愿和能力是影響制度變遷的主導(dǎo)因素。特定的制度供給是與具體的政策制定、實(shí)施與監(jiān)控等環(huán)節(jié)緊密聯(lián)系在一起的?！敖k政策”本身在提供制度供給的許多環(huán)節(jié)存在一些不足，比較明顯的如政策目標(biāo)模糊、政策可行性不強(qiáng)、政策監(jiān)控不利、復(fù)讀替代機(jī)構(gòu)供給能力不足等。

（1）政策目標(biāo)模糊

從“禁辦政策”方案設(shè)計(jì)而言，該政策并不是以專門(mén)的規(guī)范性文件的形式下發(fā)的，而是作為其中一項(xiàng)具體的條款內(nèi)容出現(xiàn)在《教育部關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)教育辦學(xué)管理若干問(wèn)題的通知》中的，主要是針對(duì)“有的地方出現(xiàn)了一些不規(guī)范的辦學(xué)行為，引起社會(huì)和廣大人民群眾的關(guān)注”這一問(wèn)題，要求地方各級(jí)教育行政部門(mén)要從維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益出發(fā)，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和政策，“加強(qiáng)基礎(chǔ)教育辦學(xué)管理，保障基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的健康進(jìn)行”?？梢哉f(shuō)“禁辦政策”的具體目標(biāo)表述比較模糊，現(xiàn)實(shí)政策問(wèn)題也不甚清晰，這在一定程度上影響了“禁辦政策”的權(quán)威性和執(zhí)行效力，導(dǎo)致各級(jí)教育行政部門(mén)和學(xué)校對(duì)此重視力度不夠。

“禁辦政策”方案本身過(guò)于簡(jiǎn)單化，就會(huì)直接影響到政策目標(biāo)與政策執(zhí)行者意愿的一致性。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，81.2%的復(fù)讀生和88.7%的應(yīng)屆生表示不清楚或者不了解“禁辦政策”，66.3%的應(yīng)屆生明確表示支持公辦高中舉辦復(fù)讀班，68%的復(fù)讀生明確表示不同意“禁辦政策”。在訪談中發(fā)現(xiàn)，一部分教師和家長(zhǎng)也不了解“禁辦政策”，大多數(shù)教師和家長(zhǎng)對(duì)“禁辦政策”持反對(duì)態(tài)度。這說(shuō)明“禁辦政策”在執(zhí)行過(guò)程中并沒(méi)有得到人們的普遍理解、接受與認(rèn)可。

（2）政策可行性不強(qiáng)

“禁辦政策”的實(shí)現(xiàn)需要相應(yīng)配套的具體措施和手段，也需要通過(guò)相應(yīng)的補(bǔ)充性政策文件加以明確、細(xì)化。然而，第一輪的“禁辦政策”缺乏必要的細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)，只是大致描述了政策方案的輪廓，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)并沒(méi)有形成一個(gè)可行的政策方案。在訪談過(guò)程中，有些教育行政機(jī)構(gòu)人員就表示“禁辦政策”只表明了禁辦的態(tài)度，缺乏必要的方案設(shè)計(jì)和指導(dǎo)性文件，可操作性不強(qiáng)，容易導(dǎo)致“禁辦政策”在落實(shí)過(guò)程中無(wú)章可循，政策執(zhí)行流于形式，其可行性自然就會(huì)大打折扣。在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，各地對(duì)“禁辦政策”這一原則性規(guī)定的政策在制定和執(zhí)行細(xì)化程度上存在相當(dāng)大的差異。有的省、市、縣自上而下有較為正規(guī)的專門(mén)文件規(guī)定，有的地區(qū)則缺失正規(guī)的文件規(guī)定，只是將其作為政策性任務(wù)，以口頭的形式下達(dá)給地方，要求地方去執(zhí)行。這就使得政策僅僅停留在文本層面，未進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的操作階段，也容易導(dǎo)致地方上政策執(zhí)行的表面化現(xiàn)象。復(fù)讀班往往從公開(kāi)的舉辦變?yōu)殡[蔽的舉辦，出現(xiàn)表面上執(zhí)行、實(shí)際上變相抵制的現(xiàn)象。endprint

（3）政策監(jiān)控不利

“禁辦政策”是一項(xiàng)事關(guān)千家萬(wàn)戶利益的公共教育政策。為了保證這一政策的順利實(shí)施，確保政策執(zhí)行的有效性，自上而下的政策監(jiān)控必不可少，而且應(yīng)該貫穿于整個(gè)政策過(guò)程中。政策監(jiān)控的目的在于保證政策的順利實(shí)施。政策執(zhí)行一旦缺乏有效的監(jiān)控機(jī)制，就會(huì)導(dǎo)致政策反饋渠道不暢通，直接影響決策者對(duì)政策實(shí)施有效程度的認(rèn)識(shí)和把握。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，“禁辦政策”在一些地區(qū)得不到有效的貫徹實(shí)施，政策監(jiān)督與控制缺失是導(dǎo)致這一情況出現(xiàn)的主要原因。校中校、校外校、名校辦分校、公辦高中教師兼職等現(xiàn)象依舊存在。在“禁辦政策”實(shí)施過(guò)程中，相關(guān)激勵(lì)約束機(jī)制不健全，就容易出現(xiàn)上述種種偏離政策初衷的變相辦學(xué)行為。

（4）復(fù)讀替代機(jī)構(gòu)供給能力不足

政策落實(shí)首先需要有相應(yīng)的實(shí)施環(huán)境，必須具備教育改革所必需的人力、物力和財(cái)力資源，必須具備相對(duì)成熟的先決實(shí)施條件?！敖k政策”禁止公立高中舉辦復(fù)讀班，而將舉辦復(fù)讀班的責(zé)任推向民辦學(xué)校及社會(huì)辦學(xué)機(jī)構(gòu)。然而，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中西部地區(qū)由于各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不同，民辦教育發(fā)展也參差不齊，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度比較好的地區(qū)，其民辦教育發(fā)展基礎(chǔ)就比較好。與公辦普通高中相比，民辦教育及社會(huì)辦學(xué)力量總體上說(shuō)發(fā)展滯后，一些地區(qū)民辦教育機(jī)構(gòu)缺失，能贏得社會(huì)認(rèn)同的民辦“品牌學(xué)?！狈浅Ｏ∪?。民辦高中及社會(huì)復(fù)讀機(jī)構(gòu)還普遍存在以下幾個(gè)問(wèn)題：辦學(xué)場(chǎng)地受限，生源質(zhì)量差，教師流動(dòng)性大，政策支持力度小，資金來(lái)源緊張，社會(huì)信譽(yù)和規(guī)范程度相對(duì)較差等。與公辦高中，特別是和優(yōu)質(zhì)重點(diǎn)高中相比，民辦高中及社會(huì)復(fù)讀機(jī)構(gòu)招收補(bǔ)習(xí)生的規(guī)模和數(shù)量都極其有限，民辦高中及社會(huì)復(fù)讀機(jī)構(gòu)是復(fù)讀生退而求其次的無(wú)奈之選。許多地區(qū)的民辦高中和社會(huì)復(fù)讀機(jī)構(gòu)沒(méi)有能力為學(xué)生提供充分的復(fù)讀供給，其辦學(xué)基礎(chǔ)和能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足龐大的復(fù)讀生群體的復(fù)讀需求。

2.制度需求分析

復(fù)讀是一種正常的社會(huì)現(xiàn)象，復(fù)讀需求也是客觀存在的。復(fù)讀是個(gè)人自由選擇的行為，復(fù)讀需求有其存在的合理性。“禁辦政策”涉及的利益相關(guān)者有：復(fù)讀生及其家長(zhǎng)、應(yīng)屆生及其家長(zhǎng)、公辦高中教師與校長(zhǎng)、民辦高中或社會(huì)復(fù)讀機(jī)構(gòu)、地方教育行政部門(mén)和地方政府。研究這些利益相關(guān)者對(duì)“禁辦政策”的看法，可以表現(xiàn)出相關(guān)制度需求與供給之間潛在的矛盾關(guān)系。

（1）復(fù)讀生及其家長(zhǎng)

復(fù)讀生是“禁辦政策”最直接的利益相關(guān)者。本次調(diào)研中，復(fù)讀生包括兩個(gè)不同的群體，一是在公辦高中復(fù)讀的學(xué)生，二是在民辦復(fù)讀機(jī)構(gòu)復(fù)讀的學(xué)生。

從訪談的結(jié)果來(lái)看，公辦高中復(fù)讀學(xué)生基本上認(rèn)為“禁辦政策”是不合理的；從問(wèn)卷數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)情況來(lái)看，41.9%的公辦高中復(fù)讀學(xué)生不支持“國(guó)家應(yīng)該禁止公辦普通高中辦復(fù)讀班”這一政策，只有7.5%的復(fù)讀學(xué)生表示支持。而民辦復(fù)讀機(jī)構(gòu)的復(fù)讀生則持相反的態(tài)度，他們贊同“禁辦政策”，認(rèn)為公辦高中就是不應(yīng)該辦復(fù)讀班，復(fù)讀班應(yīng)該由社會(huì)來(lái)辦。復(fù)讀生及其家長(zhǎng)大都認(rèn)為復(fù)讀一年是有效果的，經(jīng)過(guò)一年的補(bǔ)習(xí)，學(xué)生成績(jī)會(huì)有很大的進(jìn)步。復(fù)讀的效果不僅僅是指學(xué)習(xí)成績(jī)的提高及錄取學(xué)校層次的提升，還指其能夠豐富學(xué)生的應(yīng)試經(jīng)驗(yàn)、心理素質(zhì)和人生閱歷。在復(fù)讀機(jī)構(gòu)的需求選擇上，絕大多數(shù)復(fù)讀生及其家長(zhǎng)都認(rèn)為，公辦高中優(yōu)質(zhì)的教育資源是復(fù)讀成功與否的最關(guān)鍵因素，認(rèn)為公辦高中的校風(fēng)、學(xué)風(fēng)、師資力量都優(yōu)于民辦機(jī)構(gòu)。

（2）應(yīng)屆生及其家長(zhǎng)

應(yīng)屆生群體是潛在的復(fù)讀生來(lái)源，對(duì)“禁辦政策”的研究不應(yīng)該忽視應(yīng)屆學(xué)生的聲音。問(wèn)卷數(shù)據(jù)表明，高達(dá)64.9%的應(yīng)屆學(xué)生表示不清楚該政策。從訪談結(jié)果來(lái)看，對(duì)于“禁辦政策”的態(tài)度，應(yīng)屆生內(nèi)部也分化出兩種不同的聲音：支持與反對(duì)。應(yīng)屆生支持“禁辦政策”的理由主要是：教育資源應(yīng)該實(shí)現(xiàn)在學(xué)校之間的均衡分配、在學(xué)生之間的均衡分配；而應(yīng)屆生反對(duì)“禁辦政策”的理由主要是：民辦學(xué)校收費(fèi)高，貧困學(xué)生可能沒(méi)有機(jī)會(huì)復(fù)讀。

訪談結(jié)果表明應(yīng)屆生家長(zhǎng)反對(duì)“禁辦政策”的理由主要是公辦高中教學(xué)和管理水平好，而且民辦學(xué)校收費(fèi)較高，家庭負(fù)擔(dān)重。家長(zhǎng)對(duì)于民辦學(xué)校普遍存在這樣一種觀念，即民辦學(xué)校在辦學(xué)聲譽(yù)、硬件設(shè)備、師資水平、學(xué)習(xí)風(fēng)氣等方面是無(wú)法與公辦學(xué)校相比的。此外，當(dāng)?shù)孛褶k高中的規(guī)模較小，運(yùn)營(yíng)成本多半由學(xué)生來(lái)承擔(dān)，這就會(huì)超出普通家庭的接受力?？傊?，在和家長(zhǎng)的訪談交流中，我們能夠了解到當(dāng)?shù)孛褶k高中的社會(huì)認(rèn)可度并不高，不是學(xué)生復(fù)讀的首選學(xué)校。

（3）公辦高中教師與校長(zhǎng)

調(diào)研結(jié)果表明，公辦高中的教師一致反對(duì)“禁辦政策”，認(rèn)為公辦高中可以辦復(fù)讀班，認(rèn)為學(xué)生要想改變自己和家庭的命運(yùn)，就要通過(guò)教育與升學(xué)；復(fù)讀就應(yīng)該在公辦學(xué)校進(jìn)行，其辦學(xué)條件較好，而民辦學(xué)校質(zhì)量普遍較差。

大多數(shù)公辦中學(xué)校長(zhǎng)認(rèn)為，要理性地看待公辦高中辦復(fù)讀班的現(xiàn)象，復(fù)讀有其存在的合理性，政府和社會(huì)不應(yīng)該限制復(fù)讀生進(jìn)一步選擇優(yōu)質(zhì)教育資源的權(quán)利。

①理性滿足學(xué)生的復(fù)讀需求

由于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的制約，人們有接受高等教育的需求和訴求，教育政策的制定要從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定這一大局出發(fā)來(lái)看待人們的實(shí)際需求。假如國(guó)家實(shí)行“一刀切”的政策，堅(jiān)決制止所有公辦高中舉辦高考補(bǔ)習(xí)班，恐怕社會(huì)、家長(zhǎng)和學(xué)生一時(shí)都難以接受，就會(huì)人為地激化社會(huì)矛盾，進(jìn)而影響社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

由此可見(jiàn)，民間的意愿和訴求是教育改革合理性的基礎(chǔ)。教育改革要時(shí)刻考慮并合理引導(dǎo)民間意愿。作為自上而下改革發(fā)起者的政府，要有一種主動(dòng)理解并把握符合時(shí)代要求的民間意愿，如學(xué)生要求、教師吁求、校長(zhǎng)呼聲、家長(zhǎng)希望的能力。“政府的指令絕不是學(xué)校唯一的情境性壓力，很多外部因素也可能迫使學(xué)校偏離政府改革的方向。也許，最重要的壓力就是要求擁有大量學(xué)生的學(xué)校履行好日常工作。不管政府怎么想，教師和管理者必須應(yīng)對(duì)學(xué)生（和員工）向?qū)W校提出的需求，解決他們的問(wèn)題。公眾的期望，特別是家長(zhǎng)的期望，會(huì)對(duì)學(xué)校產(chǎn)生重要的影響。”[1]一學(xué)者認(rèn)為，“政策對(duì)常規(guī)實(shí)踐的分離要求得越厲害，對(duì)實(shí)踐者和接受者的需要的變動(dòng)就會(huì)越根本，以至于實(shí)踐失敗的風(fēng)險(xiǎn)也就越多”[2]。教育改革如果忽視民間意愿而強(qiáng)硬推行，缺乏來(lái)自民間的積極參與和廣泛支持，教育改革進(jìn)程將會(huì)寸步難行，難以達(dá)到預(yù)期效果。endprint

②公辦高中負(fù)債問(wèn)題嚴(yán)重

政府財(cái)政投入的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，這是目前公辦高中學(xué)校普遍面對(duì)的一個(gè)現(xiàn)實(shí)。復(fù)讀收費(fèi)可以在一定程度上緩解公辦高中辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足的情況。在調(diào)研過(guò)程中，這一事實(shí)是公辦學(xué)校校長(zhǎng)普遍反應(yīng)的焦點(diǎn)問(wèn)題。目前，公辦高中學(xué)費(fèi)、擇校費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)明顯過(guò)低，學(xué)?？傮w收入有限，運(yùn)轉(zhuǎn)困難。公辦高中學(xué)校的收入來(lái)源主要依靠學(xué)費(fèi)和擇校費(fèi)，各級(jí)財(cái)政對(duì)學(xué)校投入有限，除保證教師工資發(fā)放之外，學(xué)?；旧蠜](méi)有公用經(jīng)費(fèi)和建設(shè)項(xiàng)目的投入，因此，公辦高中的規(guī)模擴(kuò)大與內(nèi)涵發(fā)展只能通過(guò)借款或賒欠的方式來(lái)解決。多數(shù)學(xué)校陷入“借新債還舊貸”的惡性循環(huán)，這些學(xué)校普遍面臨著巨大的還債壓力。公辦學(xué)校招收復(fù)讀生、收取補(bǔ)習(xí)費(fèi)，主要是為了緩解學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)困難的局面。公辦高中招收復(fù)讀生是緩解當(dāng)前學(xué)校經(jīng)費(fèi)壓力的無(wú)奈之舉。

③尊重復(fù)讀生復(fù)讀選擇權(quán)利

目前，我國(guó)高考招生制度在一定程度上削弱了高分學(xué)生的高校選擇權(quán)，造成學(xué)生出現(xiàn)被動(dòng)復(fù)習(xí)的現(xiàn)象。我國(guó)高考招生的政策是雙向選擇、擇優(yōu)錄取，在這種雙向選擇、擇優(yōu)錄取的背后，凸顯的是高校的選擇權(quán)，削弱了學(xué)生的選擇權(quán)，高分學(xué)生的選擇權(quán)也被剝奪。落榜學(xué)生有復(fù)讀的需求，學(xué)校開(kāi)辦補(bǔ)習(xí)班可以滿足這些學(xué)生的需求。

總之，對(duì)公辦學(xué)校來(lái)說(shuō)，舉辦復(fù)讀班的經(jīng)濟(jì)效益和升學(xué)效益是學(xué)?，F(xiàn)階段不愿放棄的主要利益，一方面由于現(xiàn)階段高中教育經(jīng)費(fèi)短缺，負(fù)債嚴(yán)重，學(xué)校舉辦復(fù)讀班在一定程度上可以維持其日常運(yùn)轉(zhuǎn)；另一方面，培養(yǎng)復(fù)讀生周期短、見(jiàn)效快，復(fù)讀生升學(xué)率高，能為學(xué)校贏得巨大的聲譽(yù)。公辦高中作為公共教育資源，在中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是教育教學(xué)質(zhì)量不高、民辦學(xué)校沒(méi)有得到充分發(fā)展的地區(qū)，有承擔(dān)舉辦復(fù)讀班的責(zé)任與義務(wù)。

（4）民辦高中或社會(huì)復(fù)讀機(jī)構(gòu)

與公辦學(xué)校教師的觀點(diǎn)不同，民辦學(xué)校與各復(fù)讀機(jī)構(gòu)的教師一致支持“禁辦政策”，指出公辦高中就不應(yīng)該辦復(fù)讀班。公辦高中應(yīng)該優(yōu)先重視應(yīng)屆生，不應(yīng)該把復(fù)讀生升學(xué)率納入學(xué)校評(píng)比范疇，要減弱公辦高中舉辦復(fù)讀班的動(dòng)力。民辦學(xué)校缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，學(xué)校生源嚴(yán)重不足，這是民辦學(xué)?；蛏鐣?huì)復(fù)讀機(jī)構(gòu)認(rèn)為其自身存在的主要問(wèn)題。

與公辦學(xué)校校長(zhǎng)相比，民辦學(xué)校校長(zhǎng)對(duì)目前公辦學(xué)校變相辦復(fù)讀班的現(xiàn)象很不滿意，并指出其背后存在的利益訴求，既能提高學(xué)校的升學(xué)率和知名度，又能增加學(xué)校的經(jīng)濟(jì)效益。這些校長(zhǎng)認(rèn)為目前民辦學(xué)校還不具備與公辦學(xué)校競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)力，師資力量、硬件設(shè)備、實(shí)驗(yàn)設(shè)備及現(xiàn)代化教學(xué)手段都是無(wú)法與公辦學(xué)校相比的。如果公辦學(xué)校依舊還要舉辦復(fù)讀班的話，那么民辦學(xué)校生存與發(fā)展的空間就會(huì)更小。

民辦學(xué)校和社會(huì)復(fù)讀機(jī)構(gòu)認(rèn)為，在招生政策上，他們沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)性的政府優(yōu)惠，政府的扶持力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。在辦學(xué)實(shí)踐中，這些民辦學(xué)校和社會(huì)復(fù)讀機(jī)構(gòu)迫切需要加大政府支持社會(huì)力量辦學(xué)的力度，進(jìn)行規(guī)范化的管理，禁止公辦學(xué)校的“變相”辦學(xué)行為，同時(shí)，也希望得到國(guó)家和地方政府“禁辦政策”的政策傾斜和扶持。

（5）地方教育行政部門(mén)和地方政府

目前，社會(huì)評(píng)價(jià)地方政府及教育行政部門(mén)高中教育質(zhì)量的最重要指標(biāo)是高考上線人數(shù)和升學(xué)率，這也是高中學(xué)校生存和發(fā)展的重要條件。對(duì)地方教育行政部門(mén)而言，復(fù)讀生帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益和升學(xué)率指標(biāo)，是體現(xiàn)其管理質(zhì)量和政績(jī)的重要標(biāo)志。對(duì)地方政府而言，復(fù)讀生繳納的學(xué)費(fèi)可以彌補(bǔ)公辦高中發(fā)展費(fèi)用的短缺，暫時(shí)緩解地方政府“無(wú)力投入高中發(fā)展急需資金”這一燃眉之急。

通過(guò)從制度供給與制度需求這兩個(gè)層面進(jìn)行具體分析，立足于“理性人假設(shè)”的視角，我們發(fā)現(xiàn)，只要新的制度安排帶給人們的預(yù)期收益超過(guò)他們?yōu)樾碌闹贫劝才潘冻龅念A(yù)期成本，人們就會(huì)產(chǎn)生新的制度需求，就會(huì)支持教育制度的創(chuàng)新，否則，任何一個(gè)理性行動(dòng)者將不會(huì)主動(dòng)地去變革教育制度。正如菲尼所說(shuō)：“按照現(xiàn)有的制度安排，無(wú)法獲得某種潛在的利益。行為者認(rèn)識(shí)到，改變現(xiàn)有的制度安排，他們能夠獲得在原有制度安排下得不到的利益，這時(shí)就會(huì)產(chǎn)生改變現(xiàn)有制度安排的需求?！盵3]然而，在“禁辦政策”實(shí)施過(guò)程中，由于“禁辦政策”規(guī)定民辦學(xué)校和社會(huì)辦學(xué)機(jī)構(gòu)應(yīng)該發(fā)揮其作用，但現(xiàn)實(shí)中這種制度的有效供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，自上而下的“禁辦政策”制度供給本身就存在不少問(wèn)題。此外，各利益相關(guān)者基于各自的利益考量，對(duì)復(fù)讀行為本身存在各種利益訴求，而“禁辦政策”制度供給恰恰不能滿足人們對(duì)復(fù)讀行為的利益訴求。換句話說(shuō)，各利益相關(guān)者認(rèn)同復(fù)讀行為，認(rèn)為復(fù)讀有其合理性，并不認(rèn)同“禁辦政策”的制度供給，以致出現(xiàn)了在學(xué)校層面集中“變相”辦學(xué)的行為。事實(shí)上，教育機(jī)構(gòu)以及它們對(duì)社會(huì)做出的反應(yīng)也構(gòu)成了“供方”，“‘供方在很大程度上決定什么樣的潮流和需求才能夠有效”[4]。制度執(zhí)行者對(duì)自上而下的制度供給能否產(chǎn)生認(rèn)同，這是決定制度執(zhí)行能否成功的關(guān)鍵因素之一。事實(shí)上，“一條法律或者一項(xiàng)制度的服務(wù)所產(chǎn)生的真正的社會(huì)影響，不是由規(guī)章或法律的用詞來(lái)決定的，而主要是在社會(huì)爭(zhēng)論和沖突中產(chǎn)生的，對(duì)此，國(guó)家政策只是確立了爭(zhēng)論的地點(diǎn)、時(shí)間、主題以及‘游戲規(guī)則”[5]。換句話說(shuō)，國(guó)家政策的制定是一個(gè)復(fù)雜的重構(gòu)過(guò)程，政策理論極少是以原始面貌轉(zhuǎn)化成政策實(shí)踐的，可行的解決辦法必須要考慮政策理論與本土政策傳統(tǒng)、本土環(huán)境之間的相互影響。進(jìn)行教育改革最根本的是要使教育改革的根本利益與改革對(duì)象的利益訴求聯(lián)系起來(lái)。教育改革如果不是基于改革對(duì)象的實(shí)際需求，甚至缺失或者背離改革對(duì)象的利益，這項(xiàng)改革是不會(huì)得到人們認(rèn)同的，改革的意義也是值得懷疑的。當(dāng)然，得不到認(rèn)同的政策在實(shí)施中必然會(huì)遇到重重障礙和阻力，政策有效性也就只能變成一句空話。顯然，“禁辦政策”在制度供給與制度需求方面明顯存在供求失衡的矛盾，出現(xiàn)“制度非均衡”的現(xiàn)象，由此產(chǎn)生了在政策運(yùn)行過(guò)程中的制度困境，“禁辦政策”也在具體實(shí)施中遭遇了認(rèn)同危機(jī)。

三、走出“禁辦政策”實(shí)施困境的基本思路

公辦普通高中高考復(fù)讀“禁辦政策”實(shí)際上是制度供給主導(dǎo)的自上而下的強(qiáng)制性的制度變遷，明顯地體現(xiàn)了制度需求與制度供給之間的矛盾。制度安排是“嵌在”特定的制度結(jié)構(gòu)中的，配套制度安排的完善程度直接決定了“禁辦政策”的執(zhí)行效果。因此，教育改革需要把這一政策放在相應(yīng)的制度體系中來(lái)理解，強(qiáng)化配套教育政策系統(tǒng)運(yùn)作的整體效應(yīng)。endprint

1.國(guó)家制定指導(dǎo)性意見(jiàn)，各省因地制宜地制定復(fù)讀政策

地方“禁辦政策”的執(zhí)行者往往更熟悉政策對(duì)象以及自身所處的地方環(huán)境，而國(guó)家政策制定者對(duì)此并不十分了解，進(jìn)行教育政策調(diào)整就是要適應(yīng)地方的實(shí)際情況。因此，是否實(shí)施“禁辦政策”一定要考慮當(dāng)?shù)馗咧薪逃l(fā)展的現(xiàn)狀，采取漸進(jìn)改革的思路，因地制宜，而不能“一刀切”。教育政策制定者可以從國(guó)家層面制定若干指導(dǎo)性意見(jiàn)，各地方根據(jù)各省的實(shí)際情況制定適合自身發(fā)展的具體對(duì)策。例如，在民辦學(xué)校、社會(huì)力量辦學(xué)薄弱的地區(qū)，當(dāng)?shù)乜梢圆唤构k學(xué)校舉辦復(fù)讀班，真正為復(fù)讀生提供合格的教育資源；而在中東部省份的一些大城市，民辦學(xué)校與社會(huì)力量辦學(xué)已經(jīng)有了較好的基礎(chǔ)，可以在這些地區(qū)限制甚至禁止公辦學(xué)校舉辦復(fù)讀班。

2.建立健全激勵(lì)約束機(jī)制，鼓勵(lì)多主體辦學(xué)

基于民辦學(xué)校與社會(huì)力量辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足、優(yōu)惠政策缺乏、在與公辦學(xué)校的競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)這一社會(huì)現(xiàn)實(shí)，政府應(yīng)建立健全激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)民辦學(xué)校發(fā)展的政策扶持，對(duì)有辦學(xué)實(shí)力和規(guī)模、社會(huì)責(zé)任感強(qiáng)、能承擔(dān)高考復(fù)讀任務(wù)的民辦高中給予大力扶持，幫助和引導(dǎo)其改善辦學(xué)條件，穩(wěn)定師資隊(duì)伍，提高教學(xué)質(zhì)量，鼓勵(lì)社會(huì)力量辦學(xué)，為復(fù)讀生提供更為優(yōu)質(zhì)的教育資源。此外，政府及教育行政機(jī)關(guān)有必要加強(qiáng)對(duì)民辦高中的規(guī)范化管理，建立定期評(píng)價(jià)制度，評(píng)估民辦學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量、校風(fēng)學(xué)風(fēng)和管理方式等，增加學(xué)生、家長(zhǎng)及社會(huì)對(duì)民辦機(jī)構(gòu)的認(rèn)同度及信任度。當(dāng)前公辦學(xué)校復(fù)讀“一統(tǒng)天下”的局面既不利于競(jìng)爭(zhēng)，也不利于復(fù)讀生的自主選擇，“禁辦政策”要先立后破、逐漸剝離、分層而治，鼓勵(lì)多主體辦學(xué)，滿足學(xué)生接受高層次教育的合理訴求。政府要鼓勵(lì)多主體辦學(xué)，避免缺失相應(yīng)的制度保障，克服制度有效供給不足的困難。

3.實(shí)施弱勢(shì)補(bǔ)償政策，加大對(duì)西部地區(qū)的政策傾斜

通過(guò)對(duì)調(diào)研數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn)，對(duì)于復(fù)讀行為及“禁辦政策”，中西部地區(qū)學(xué)生的態(tài)度存在顯著性差異。與中部地區(qū)相比，西部地區(qū)的學(xué)生更支持復(fù)讀行為，也更支持公辦高中舉辦復(fù)讀班。究其原因，這是由于西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，就業(yè)渠道窄，通過(guò)教育、讀書(shū)考上大學(xué)是學(xué)生改變自身命運(yùn)的唯一途徑。然而，西部地區(qū)的基礎(chǔ)教育質(zhì)量整體上要低于中、東部地區(qū)，并且西部地區(qū)高考錄取率也明顯地低于中、東部地區(qū)，這讓“高四”變成學(xué)生考上大學(xué)的必經(jīng)階段，客觀上也增加當(dāng)?shù)貜?fù)讀學(xué)生的人數(shù)。因此，為了縮短中西部之間存在的差距，當(dāng)?shù)卣斜匾獙?shí)施弱勢(shì)補(bǔ)償政策，通過(guò)多種途徑爭(zhēng)取國(guó)家繼續(xù)加大對(duì)西部地區(qū)教育的政策傾斜，努力增加高考招生指標(biāo)，特別是二本以上院校的招生指標(biāo)，增加中西部學(xué)生接受高等教育的機(jī)會(huì)，從源頭上減少?gòu)?fù)讀生的數(shù)量，促進(jìn)教育公平。

4.加大優(yōu)質(zhì)教育資源均衡化程度，縮小城鄉(xiāng)差距

通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，相對(duì)于城市學(xué)生來(lái)說(shuō)，農(nóng)村學(xué)生支持復(fù)讀行為，更支持“公辦高中招收復(fù)讀生”的政策。這是因?yàn)槌鞘懈咧薪虒W(xué)質(zhì)量較高，優(yōu)質(zhì)教育資源較為豐富，且民辦機(jī)構(gòu)發(fā)展?fàn)顩r較好，使得城市學(xué)生在選擇是否復(fù)讀及到哪里復(fù)讀時(shí)的余地更大。因此，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源的均衡化，縮小城鄉(xiāng)高中的差距，削弱省級(jí)示范、市級(jí)示范、普通校、薄弱校之間的差別，提高農(nóng)村高中的教育質(zhì)量，這是減少學(xué)生復(fù)讀現(xiàn)象出現(xiàn)的有效途徑。

總之，高考復(fù)讀這一現(xiàn)象的成因相當(dāng)復(fù)雜，既有客觀原因，也有主觀因素；既有經(jīng)濟(jì)落后、發(fā)展不均衡的社會(huì)原因，也有高考競(jìng)爭(zhēng)激烈、高考機(jī)會(huì)不均等的教育原因?；诖?，教育發(fā)展要正視當(dāng)前這一現(xiàn)象長(zhǎng)期存在的客觀事實(shí)，依靠社會(huì)和政府各部門(mén)的共同努力，堅(jiān)持以人為本、實(shí)事求是、因地制宜、循序漸進(jìn)的原則，采取多種措施進(jìn)行綜合治理，逐步實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)。

本文系濟(jì)南大學(xué)國(guó)家社科基金預(yù)研項(xiàng)目“普通高中多樣化發(fā)展的制度困境研究”（項(xiàng)目編號(hào)：X1309）與濟(jì)南大學(xué)博士基金項(xiàng)目“我國(guó)教育改革的制度困境研究”階段性成果。

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（作者單位：濟(jì)南大學(xué)教育與心理科學(xué)學(xué)院）

（責(zé)任編輯：孫建輝）endprint