趙卉寒

錢從哪里來，花到哪里去，是建設(shè)智慧城市不可回避的話題。據(jù)資料顯示，目前各類地方融資平臺所產(chǎn)生的全國地方政府性債務(wù)總額已達20萬億元，加上中央政府債務(wù)，我國各級政府債務(wù)規(guī)模已經(jīng)非常龐大，如若再不加以控制，我國政府性債務(wù)勢必會引發(fā)日益嚴峻的國家經(jīng)濟安全問題。

然而，如果資金不到位，那么有關(guān)智慧城市的一切美好愿景都是空談。一邊是不斷高企的政府債務(wù)，一邊是急待落實的建設(shè)資金，如何解決這一融資難題，成為了各方探討的焦點。為此，《經(jīng)濟》記者對中國管理科學(xué)研究院城市發(fā)展戰(zhàn)略研究所所長孫抱樸進行了專訪。

頂層設(shè)計，融資成功的前提

在我國現(xiàn)行的財政管理體制下，目前，以地方政府為投融資主體的城市基礎(chǔ)設(shè)施的主要資金渠道有地方財政、中央和上級政府撥款、國家開發(fā)銀行貸款、國際多邊金融機構(gòu)借款等。這些渠道的資金可以歸納為兩類，一是地方政府的收入，如通過稅費形式獲取的地方財政收入及中央政府和上級政府的無償撥款；二是地方政府的負債，包括向中央政府、開發(fā)銀行、國際金融機構(gòu)的借款。

孫抱樸認為，不合理的城市頂層設(shè)計方案是資金遲遲得不到落實的問題所在。

孫抱樸說：“在智慧城市的建設(shè)上，雖然我們有相應(yīng)的中央財政撥款以及政策性銀行的貸款，但是地方政府決不能只依賴這兩樣融資方式。十八屆三中全會也特別指出，我國要深化改革，要‘處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用。也就是說政府不能大包大攬，要把權(quán)力下放給市場，只要有市場就沒有做不了的事。我們認為其實融資并不難，據(jù)了解，市場上并不缺少拿著錢的投資人，但是為什么地方政府經(jīng)常抱怨找不到愿意在智慧城市建設(shè)上投資的投資方呢？其實原因很簡單，就是地方政府沒有一套完整的、可行的智慧城市頂層設(shè)計方案，很多規(guī)劃都是模糊的，混亂的。如此一來，看不到未來發(fā)展的可行性，誰敢發(fā)放貸款，誰敢投資呢?！?/p>

據(jù)了解，頂層設(shè)計一詞首見于“十二五”規(guī)劃。原是一個工程學(xué)名詞，所表達的是：一項工程“整體理念”的具體化。作為近年來中央文件頻現(xiàn)的名詞，頂層設(shè)計已成為指導(dǎo)我國重大經(jīng)濟、建設(shè)項目發(fā)展的必要規(guī)劃體系，對于指導(dǎo)我國經(jīng)濟發(fā)展與改革有重大意義。

頂層設(shè)計強調(diào)從全局出發(fā)，不同于改革開放初期自下而上的“摸著石頭過河”，而是自上而下的“系統(tǒng)謀劃”，這一規(guī)劃理念的誕生，也避免了“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的弊端，從源頭上化解積弊，在重點領(lǐng)域取得突破。而放到智慧城市建設(shè)這一項目上來，所要求的就是在前期規(guī)劃時要實現(xiàn)理念一致、功能協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)統(tǒng)一、資源共享、從全局視覺出發(fā)，對項目的各個層次、要素進行統(tǒng)籌考慮。

“在做頂層設(shè)計時，我們也要因地制宜，盡管目前智慧城市的試點多以經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)為主，但是我們也不能忽略貧困落后的地方，要考慮到東西部差異，一些偏遠的經(jīng)濟落后地區(qū)，由于財政收入微薄，按照目前的智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求和標準來看，似乎根本無法進行規(guī)劃，但是我們并不放棄。我們研究所的專家們認為，如果該地區(qū)在沒有大量資金投入的前提下，就要盡量減少信息化基礎(chǔ)設(shè)計的建設(shè)，轉(zhuǎn)而提高政府部門的科學(xué)管理能力。另外就是頂層設(shè)計方案的合理性和權(quán)威性。一般而言，地方政府在尋找頂層設(shè)計公司時，一定要看對方的資質(zhì)。目前在網(wǎng)上輸入頂層設(shè)計這幾個字，可以搜出上萬家設(shè)計公司，但在我們看來這些公司實在是良莠不齊。所以我們認為在做一個城市的頂層設(shè)計規(guī)劃時，要考慮3個機構(gòu)給出的建議，一個是學(xué)術(shù)機構(gòu)，一個是權(quán)力機構(gòu)，再一個就是投資機構(gòu)。只有充分參考了這三方的意見，所得出的智慧城市頂層設(shè)計方案才是具有可靠性和權(quán)威性的?！睂O抱樸告訴《經(jīng)濟》記者。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在對2013年智慧城市試點建設(shè)情況所做的總結(jié)中也同樣指出，目前，智慧城市建設(shè)存在統(tǒng)籌管理和頂層設(shè)計不全面、不清晰的情況。智慧城市建設(shè)目前還未形成國家層面的總體規(guī)劃設(shè)計，沒有明確牽頭部門，有關(guān)管理職責(zé)不清楚。各地智慧城市建設(shè)的基礎(chǔ)參差不齊，存在低水平重復(fù)建設(shè)。實用主義現(xiàn)象嚴重的情況，造成投入成本增高、資源利用率低等嚴重后果。所以，智慧城市合理的頂層設(shè)計方案是當?shù)卣猩桃Y、讓市場這只“無形之手”有的放矢的前提。

巨額融資，交給市場

一直以來，我國經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府與市場的關(guān)系。從十七大提出的“從制度上更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，到十八大提出的“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，再到十八屆三中全會提出的“發(fā)揮市場的決定性作用”和“更好發(fā)揮政府作用”。由此不難看出，市場在資源配置中的地位日益顯現(xiàn)。只有減少“有形之手”對經(jīng)濟活動的直接干預(yù)，政府才有精力加強監(jiān)督與服務(wù)，使政府與市場各司其職。

在面對智慧城市建設(shè)融資難這一問題上，就更要貫徹十八屆三中全會這一改革舉措，即政府投資引導(dǎo)，社會投資跟進。

孫抱樸說：“智慧城市的建設(shè)是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然趨勢，從技術(shù)上說它是一個智能城市，從管理上說它是一個智慧城市。智慧城市是一個系統(tǒng)工程，它包智慧交通、智慧物流、智慧醫(yī)院、智慧政務(wù)等。而智慧城市建設(shè)不可能一下子全做完，如果全部做完，一個城市就需要幾百個億，政府不可能全部買單。所以我們就要琢磨，哪些是可以通過政府買單的，哪些是可以通過市場來融資的，而哪些是政府和市場可以聯(lián)合來做的?！?/p>

由于智慧城市的概念很大，所包含的范圍很廣，不應(yīng)也不可能做到面面俱到，所以孫抱樸建議各地方政府要找好城市建設(shè)的切入口?！笆裁炊家ㄒ稽c”的結(jié)果就很可能是花了幾十上百億的資金但是沒有一個領(lǐng)域是符合智慧城市標準的。

“目前我們研究所也在做這方面的規(guī)劃，在找一個可行的切入口，后來發(fā)現(xiàn)智慧文化是個不錯的選擇。我們跟廣電總局聯(lián)合開展了智慧文化綜合體的建設(shè)項目。這個綜合體包括智慧影劇院、數(shù)字圖書館、數(shù)字博物館、數(shù)字娛樂場等。項目不需要政府出錢，資金是由廣電總局下屬的一個基金會來承擔，這個基金會的全部投入幾年后可以通過市場運作來收回，這也是目前國際上比較流行的BOT（投資與建設(shè)）模式。而各地政府需要做的就是給這個項目一些優(yōu)惠政策，比如便宜的土地租用金，以及低稅收政策等。今年我們就將啟動這個項目，第一期準備在全國范圍內(nèi)投入50個億來打造智慧文化綜合體。這就是一個由市場主導(dǎo)的融資成功的案例。”孫抱樸說。

由此我們不難得出，根據(jù)項目性質(zhì)的不同來進行金融融資是目前各地政府應(yīng)采取的策略。在智慧城市建設(shè)的項目中，對于純公益性項目應(yīng)以政府投入為主體，并配以固定的稅收或費種加以保障，也可通過經(jīng)營產(chǎn)生回報。對于低收益項目，可以政府投入為主導(dǎo)，吸引國內(nèi)有較強管理和經(jīng)營能力的公司參與，降低運營成本，提高收益。而對于盈利性較強的項目，則可拓寬融資渠道，采用資本市場融資、民間資本融資等多種融資手段，走市場化道路。

當然除了理清智慧城市建設(shè)項目的投資、主體方外，地方政府還應(yīng)規(guī)劃好融資方式、流程以及項目治理結(jié)構(gòu)。

對于政府主導(dǎo)項目，應(yīng)該由財政資金兜底，但是其資金使用應(yīng)該根據(jù)國家有關(guān)財政資金使用管理規(guī)定和流程，履行項目規(guī)劃、招投標、資金使用與管理、項目監(jiān)理、驗收、審計等過程。對于市場主導(dǎo)項目，政府應(yīng)該將其納入整體的智慧城市發(fā)展規(guī)劃，并在信息系統(tǒng)的建設(shè)標準規(guī)范以及基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集使用、共享等方面制定相應(yīng)的政策要求，而對于其項目建設(shè)過程、方式、運行維護方式等，不應(yīng)該給予較多的限制。

在信息化時代，“軟件”的重要性已經(jīng)超越了“硬件”。類似前幾年各地市一味的“造城”運動，不但沒有達到預(yù)期的繁榮效果，還浪費了大量的資金在房地產(chǎn)等設(shè)施的建設(shè)上，而這都不是智慧城市發(fā)展的根本內(nèi)涵。所謂智慧城市，就是集新一代信息技術(shù)、高效的管理與發(fā)展模式以及政府體制、機制的創(chuàng)新與改革的綜合體。相信只要充分利用好市場的“無形之手”和政府的“有形之手”，合理做好頂層設(shè)計方案，智慧城市的融資問題就會迎刃而解。endprint