宋麗青 林 堅 馬晨越

1 城市控制性詳細規(guī)劃調(diào)整：利益相關(guān)者博弈的焦點

控制性詳細規(guī)劃作為城市規(guī)劃實施與管理的重要環(huán)節(jié)，是規(guī)劃部門和城市建設(shè)相關(guān)單位的溝通平臺。在城市建設(shè)的推進過程中，規(guī)劃的時滯性、發(fā)展的動態(tài)性和規(guī)劃自身不足往往導(dǎo)致控制性詳細規(guī)劃的相應(yīng)調(diào)整[1]。伴隨1999年第一版《北京市中心地區(qū)控制性詳細規(guī)劃》（以下簡稱“控規(guī)”）出臺，控規(guī)的調(diào)整與突破頻繁，僅2001—2003年3年間，規(guī)劃調(diào)整申請達200余件，批準(zhǔn)率65%，對規(guī)劃的權(quán)威性與約束力構(gòu)成挑戰(zhàn)[2]。從上述立場出發(fā)，不少學(xué)者就控制性詳細規(guī)劃的調(diào)整機制進行理論研究，認(rèn)為多元利益的表達缺位是控規(guī)執(zhí)行不力的主要問題之一[3-4]；其中，主要利益主體可歸納為開發(fā)單位、設(shè)計單位、政府和公眾4類，具體立場表現(xiàn)在：開發(fā)單位申請強度突破，設(shè)計單位附和甲方論證，政府協(xié)調(diào)組織，公眾權(quán)利缺失。然而，在實踐層面，“控規(guī)”調(diào)整的用地對象有何特點？多元利益主體的權(quán)力結(jié)構(gòu)如何？又在何種程度上影響決策？卻成為一系列亟待解決、又令人困惑的問題。

針對上述問題，引入公共產(chǎn)品理論和利益相關(guān)者理論，依照經(jīng)濟屬性區(qū)別規(guī)劃產(chǎn)品，依照權(quán)責(zé)關(guān)系區(qū)別利益主體?！肮伯a(chǎn)品”概念①公共產(chǎn)品理論是公共財政學(xué)的重要組成部分，主要研究在符合公平和效率原則的前提下，公共事務(wù)的合理管理方式和資金供給方式。這一理論認(rèn)為，現(xiàn)實的市場經(jīng)濟既非單純的私人經(jīng)濟，也非單純的公共經(jīng)濟，而是一種公共經(jīng)濟與私人經(jīng)濟的混合物。而政府公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供，可以采取多種方式[14]。1954年由保羅·薩繆爾森提出，90年代后期被引入我國規(guī)劃學(xué)科，應(yīng)用于公共設(shè)施供給機制的研究[5-7]。利益相關(guān)者理論②利益相關(guān)者理論最初運用于企業(yè)管理，認(rèn)為企業(yè)應(yīng)是利益相關(guān)者的企業(yè)，包括股東在內(nèi)的所有利益相關(guān)者都對企業(yè)的生存和發(fā)展注人了一定的專用性投資，同時也分擔(dān)了企業(yè)的一定經(jīng)營風(fēng)險，或是為企業(yè)的經(jīng)營活動付出了代價，因而都應(yīng)該擁有企業(yè)的所有權(quán)。利益相關(guān)者被認(rèn)為是能夠影響一個組織目標(biāo)的實現(xiàn)，或者受到一個組織實現(xiàn)其目標(biāo)過程影響的人[15]。于同期被規(guī)劃學(xué)者采用，對市政基礎(chǔ)設(shè)施工程、自然保護區(qū)發(fā)展等多類項目的利益相關(guān)者的界定和分類、協(xié)調(diào)與平衡做了有益的探討，但針對規(guī)劃調(diào)整的相關(guān)研究涉及較少[8-9]。

基于上述理論，結(jié)合調(diào)整案例，探討多元利益主體的規(guī)劃意圖和建設(shè)目標(biāo)。土地儲備使儲備用地作為規(guī)劃調(diào)整的重要手段，影響土地利用狀態(tài)，改變區(qū)域土地利用結(jié)構(gòu)，代表多元利益主體的博弈結(jié)果[10]。因此，針對北京市中心城軌道交通站點儲備用地，以北京市中心城區(qū)1999年、2006年“控規(guī)”變化為切入點，分析多元利益主體在控規(guī)中發(fā)揮的作用。

2 北京市中心城軌道交通站點儲備用地的控制性詳細規(guī)劃調(diào)整簡析

針對北京市中心城軌道交通站點儲備用地，選擇1999年、2006年兩版“控規(guī)”期間北京市中心城新增的22個軌道交通站點，在站點750m輻射范圍內(nèi)，篩選出擬進行整理開發(fā)的用地231宗，總面積182.5hm2。其中，用地性質(zhì)發(fā)生變化的樣本用地占63.6%，整體由公益性向經(jīng)營性轉(zhuǎn)變；土地面積發(fā)生變化的樣本用地占92%，平均下降45.6%；樣本容積率發(fā)生變化的樣本用地占80%，整體累計降低12.2%。樣本的規(guī)劃調(diào)整呈現(xiàn)“方式經(jīng)營化、地塊細小化、強度減緩化”趨勢[11]。

依據(jù)調(diào)整情況的差異，基于SPSS13.0二步聚類得到樣本的5種類型：“開發(fā)阻力型”、“公益建設(shè)型”、“原址改造型”、“舊城改造型”、“集中拆建型”，其數(shù)量比分別為29.9%、11.3%、19.4%、35.9%、3.5%。其中，“集中拆建型”通過整合周邊地塊進行功能調(diào)整，建筑高度增加；“原址改造型”用地范圍不變，建筑高度增加；“公益建設(shè)型”用地以公益性用地為主，地塊細分，強度減緩；“舊城改造型”用地以經(jīng)營性用地為主，地塊細分，強度減緩；“開發(fā)阻力型”用地有礙于復(fù)雜權(quán)屬，缺乏開發(fā)動力，指標(biāo)微調(diào)。

上述規(guī)劃調(diào)整趨勢，受北京舊城補償性建設(shè)、古城風(fēng)貌保護和多元利益平衡等因素的影響。而從根本來看，歸因于多元利益主體本身和相互博弈過程中的特點。

表1 控規(guī)調(diào)整過程的主體參與

表2 用地性質(zhì)分類體系研究

3 控制性詳細規(guī)劃調(diào)整中利益相關(guān)者識別與機制分析

3.1 利益相關(guān)者識別

結(jié)合樣本特征與已有研究[12-13]，識別本研究中主要利益相關(guān)者如下：政府、開發(fā)單位、公眾、設(shè)計單位。其中，公眾又按是否為開發(fā)地塊居民分為當(dāng)事人和局外人；政府部門則代表了以下單位的聯(lián)合意愿：市規(guī)劃委、市環(huán)保局、市國土房管局、市文物局、市園林局、市交管局和市規(guī)劃院，以及首規(guī)委專家。上述利益主體在控規(guī)調(diào)整過程中的參與情況如下（表1）：

3.2 利益機制分析

（1）權(quán)力分配傾斜化

根據(jù)相關(guān)利益者的合法性、權(quán)力性、緊急性3個特征[8]，可將上述利益主體分為3種類型（圖1）：1）確定相關(guān)利益者，即政府、開發(fā)單位，他們同時擁有對規(guī)劃調(diào)整的3個特征。2）預(yù)期相關(guān)利益者，即當(dāng)事人，逐漸受到重視，并具有法律上“公示審查”的權(quán)利的當(dāng)事人，并不具有實現(xiàn)影響的有力手段。3）潛在相關(guān)利益者，即設(shè)計單位、局外人，二者僅具有合法性，對調(diào)整的結(jié)果無明顯影響。

不同類型利益相關(guān)者之間存在一定關(guān)系。開發(fā)單位和設(shè)計單位之間存在委托和被委托關(guān)系，設(shè)計單位屈從于委托人，對規(guī)劃調(diào)整的影響削弱。公眾和政府、開發(fā)單位之間存在對立統(tǒng)一關(guān)系，前者的行動很大程度上取決于后者的政策和方式。

（2）關(guān)注對象區(qū)別化

圖1 規(guī)劃調(diào)整的利益相關(guān)者分類

圖2 兩版“控規(guī)”的樣本用地類型調(diào)整（1999—2006）

表3 利益相關(guān)者訴求分析

以公共產(chǎn)品理論為基礎(chǔ)，將樣本涉及的22類用地類型按照競爭性、排他性的特征，分為純公共產(chǎn)品、擁擠的公共產(chǎn)品、不計入價格的公共產(chǎn)品與純私人產(chǎn)品4類(表2)；其中，純私人產(chǎn)品為經(jīng)營性③2002年國土資源部11號令《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》中明確提出：“商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌的方式出讓?！庇纱丝芍?，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等用地應(yīng)屬于經(jīng)營性用地。，擁擠的公共產(chǎn)品、不計入價格的公共產(chǎn)品與純公共產(chǎn)品歸為公益性。

各個利益主體的不同特點決定了主體對各類型用地不同的關(guān)注程度。公眾關(guān)注不計入價格的公共產(chǎn)品和擁擠的公共產(chǎn)品；純公共產(chǎn)品只能由政府組織投入；純私人產(chǎn)品宜由開發(fā)單位介入。分析樣本變化趨勢，發(fā)現(xiàn)：用途發(fā)生調(diào)整的地塊中，112宗轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性用地，計100.43hm2，數(shù)量比例達78.9%，面積比重達86.9%。進一步分類型觀察，公益性用地轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性用地的地塊數(shù)量比例為73.5%，面積比重為84.5%；而經(jīng)營性用地轉(zhuǎn)為公益性用地的相應(yīng)指標(biāo)分別僅為17.2%和8.6%（圖2）。用地經(jīng)營化傾向明顯，開發(fā)單位介入程度增加。

（3）利益訴求差異化

根據(jù)樣本變化的5種特征類型，將各利益主體在不同類型規(guī)劃調(diào)整中的訴求表達整理如表3。首先，不同利益主體整體訴求不同。如政府以城市整體形象為目標(biāo)，以限制建筑高度、建筑強度指標(biāo)為主；當(dāng)事人主要考慮個人利益；開發(fā)單位目標(biāo)明確，希望增加開發(fā)利益；局外人希望改善周邊生活環(huán)境；設(shè)計單位則遷就委托單位的意見。其次，同一利益主體對不同用地類型的調(diào)整訴求不同。如政府的調(diào)控分古城風(fēng)貌保護、改善環(huán)境、增加基礎(chǔ)設(shè)施等角度；當(dāng)事人個人利益的實現(xiàn)方式包括獲得拆遷補償或改善生活。最后，不同利益主體調(diào)整結(jié)果與訴求合意的程度不同。整體而言，權(quán)力越高，調(diào)整結(jié)果與訴求合意的比例較高。

4 控制性詳細規(guī)劃調(diào)整的利益訴求者相互作用分析

基于相關(guān)利益主體的識別，對樣本就相關(guān)利益主體權(quán)力、訴求的特點進行總結(jié)。發(fā)現(xiàn)：權(quán)力層面，政府、開發(fā)單位、當(dāng)事人、局外人、設(shè)計單位權(quán)力屬性從高到低；訴求層面，政府和當(dāng)事人對控規(guī)調(diào)整的訴求合意最高，其它三者相對較低。具體作用分析如下：

4.1 規(guī)劃調(diào)整與確定相關(guān)利益者

（1）規(guī)劃調(diào)整與政府

在現(xiàn)有制度下，政府在整個控規(guī)調(diào)整過程中參與時期長，影響權(quán)力大，對調(diào)整結(jié)果具有決定性控制力，另一方面，由于資金不足，缺乏主動權(quán)，亦存在力不從心的情況。從現(xiàn)行規(guī)劃調(diào)整法規(guī)來看，第一，政府具有主動提出規(guī)劃修改的權(quán)力，第二，在控規(guī)調(diào)整報告遞交后，原規(guī)劃編制單位可進行預(yù)審，第三，預(yù)審公示后，還需以規(guī)劃局為主的政府部門審查并進行“部門聯(lián)審”，最后，由規(guī)劃局向通過審查的單位核發(fā)審批通知。通過上述過程，規(guī)劃局等政府單位能有力把握改善城市整體環(huán)境的目標(biāo)，將控規(guī)調(diào)整作為應(yīng)對多方面壓力的管理手段：如增加基礎(chǔ)設(shè)施供給，嚴(yán)格控制文物保護用地及其周邊地塊開發(fā)，限制建筑高度等。

然而，以政府為主體申請規(guī)劃調(diào)整的案例并不多。究其因：第一，舊城更新需要大量資金的支持，缺乏開發(fā)單位的支持，政府本身難以推動開發(fā)。第二，同一宗地的權(quán)屬復(fù)雜，牽制地塊開發(fā)。如“開發(fā)阻力型”地塊部分屬于房管局、部分屬于私人，征地過程中易引起多方主體間的聯(lián)系。

（2）規(guī)劃調(diào)整與開發(fā)單位

一般而言，取得土地使用權(quán)后，開發(fā)單位應(yīng)按照規(guī)劃條件，在一定期限內(nèi)完成土地開發(fā)建設(shè)。但在經(jīng)濟利益最大化驅(qū)動下，控規(guī)調(diào)整成為其突破法定條件獲得額外建設(shè)條件的手段。在開發(fā)單位的資金投入、建設(shè)改造下，舊城區(qū)大量用地得到形式或功能的更新，如典型的“原址改造型”和“集中拆建型”地塊。前者通過土地的混合利用，增加舊城商業(yè)活動，提升居民居住水平，實現(xiàn)土地的節(jié)約集約利用；后者通過集中開發(fā)零散土地，增加樓面地價，提高土地利用效率。在上述情況下，開發(fā)單位和政府的立場是一致的，即提升土地開發(fā)潛力，推動舊城更新。

另一方面，開發(fā)單位見縫插針、突破建設(shè)上限的開發(fā)行為，卻與北京市舊城區(qū)密集的文物保護區(qū)和嚴(yán)格的風(fēng)貌保護要求相矛盾。因此，開發(fā)單位受開發(fā)利益驅(qū)使，試圖增加開發(fā)建設(shè)強度的訴求往往不能通過政府的審批。后者更進一步利用規(guī)劃手段，達到文物保護用地專屬專用，合理開發(fā)周邊商業(yè)，降低整體容積率。

4.2 規(guī)劃調(diào)整與預(yù)期相關(guān)利益者

居民將規(guī)劃調(diào)整作為改善生活條件的契機，通過房屋產(chǎn)權(quán)的持有博弈和規(guī)劃調(diào)整過程中施加影響，獲得拆遷補償或改善生活環(huán)境。從房屋產(chǎn)權(quán)的持有角度，土地一級開發(fā)目前一般以外包方式進行，并輔以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牟疬w補償標(biāo)準(zhǔn)，逐漸法律化、程序化，當(dāng)事人尋租的可能性較低。從影響規(guī)劃過程角度，當(dāng)事人提出規(guī)劃調(diào)整、以公示的途徑維護自身權(quán)益的權(quán)力已經(jīng)在法律上得到了肯定。2002年1月1日起，北京市開始執(zhí)行《北京市區(qū)中心地區(qū)控制性詳細規(guī)劃實施管理辦法》，其中明確了引入社會公眾參與的原則，居民能夠主動提出控規(guī)調(diào)整，并在控規(guī)公示過程中提出反對意見。從控規(guī)調(diào)整的實際現(xiàn)象中，可以看到居民訴求和合意比例較高，尤其部分地區(qū)的公益建設(shè)增加，表現(xiàn)了政府著力改善地區(qū)環(huán)境，增加居民生活水平的傾向。

當(dāng)然，法律的“權(quán)力”如何在現(xiàn)實中體現(xiàn)，仍然需要進一步的制度改進。一方面，控規(guī)調(diào)整論證報告的費用成為公眾參與的門檻。另一方面，雖然公民具有公示規(guī)劃的權(quán)力，但其意見對審批結(jié)果的具體影響力需要進一步的界定。

4.3 規(guī)劃調(diào)整與潛在相關(guān)利益者

（1）規(guī)劃調(diào)整與局外人

局外人與當(dāng)事人具有相似訴求：改善生活環(huán)境，而表達的途徑相對局限于規(guī)劃公示過程中的意見申訴。因此，其訴求與控規(guī)調(diào)整的合意程度也相對較低。

（2）規(guī)劃調(diào)整與設(shè)計單位

“控規(guī)調(diào)整論證”作為控規(guī)調(diào)整的前提條件，論證的內(nèi)容和成果都有法規(guī)規(guī)定的固定樣式。設(shè)計單位在專業(yè)知識和規(guī)劃技術(shù)方面的經(jīng)驗，使之成為撰寫論證報告，把關(guān)控規(guī)調(diào)整的第一個關(guān)口。

然而，一個尷尬的局面是：在目前的償付體制下，設(shè)計單位收取論證報告10—20萬/項的傭金[1]，將它作為規(guī)劃設(shè)計職業(yè)活動的一種形式。這種支付關(guān)系的合約形式，使得設(shè)計單位作為乙方在很大程度上服從甲方開發(fā)單位的要求，難以保證“控規(guī)調(diào)整論證”的合法性和公平性。雖然政府希望設(shè)計單位能通過論證報告更科學(xué)地探討某個地塊調(diào)整的可能性，但是實際往往是設(shè)計單位幫助開發(fā)單位尋找更多的理由來說服政府變更規(guī)劃指標(biāo)。上述現(xiàn)象反映了規(guī)劃本身不容忽視的現(xiàn)實：設(shè)計單位資金的獲得方式限制了規(guī)劃的科學(xué)性和合理性，使規(guī)劃未能發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

5 結(jié)論與討論

控制性詳細規(guī)劃調(diào)整結(jié)果是政府、開發(fā)單位、當(dāng)事人、局外人和設(shè)計單位等利益相關(guān)主體針對不同類型用地，通過既有權(quán)利，實現(xiàn)自身訴求的博弈產(chǎn)物。樣本利益主體的權(quán)力分配傾斜化、關(guān)注對象區(qū)別化和利益訴求差異化，以及主體之間、主體與控規(guī)對立統(tǒng)一的關(guān)系，對政府執(zhí)行能力、法規(guī)成熟程度、公眾維權(quán)意識等形成挑戰(zhàn)。通過剖析上述挑戰(zhàn)的特點和成因，可為完善制度框架提出核心思路：明確古城風(fēng)貌保護原則、基礎(chǔ)設(shè)施補償?shù)仍瓌t，進一步加強公共規(guī)制能力；完善規(guī)劃項目資金分配制度，使設(shè)計單位能以科學(xué)、經(jīng)驗客觀地評價項目的可行性，增加控規(guī)調(diào)整的執(zhí)行效率；建立公眾參與制度，明確公眾在公示過程中的具體權(quán)利，以免后者成為純粹的“廣告牌”。

（1）劃定底線，制定針對性的保護原則?？刂菩栽敿氁?guī)劃調(diào)整本身是規(guī)劃“不確定性”的體現(xiàn)，難以通過政策或預(yù)測來消除，宜通過劃定規(guī)劃的“底線”來應(yīng)對。值得注意的是，“底線”應(yīng)為科學(xué)合理地制定的、具有針對性的規(guī)范。譬如，北京中心城區(qū)更強調(diào)古城風(fēng)貌保護原則，北京市郊區(qū)更強調(diào)生態(tài)環(huán)境保護原則等。另一方面，“底線”的制定需要從地區(qū)土地利用布局著眼，而非局限于單個地塊，尤其在高密度的中心城區(qū)，單個地塊的功能、強度、交通特性等將對周邊地區(qū)的微循環(huán)產(chǎn)生較大影響，需要進行統(tǒng)籌考慮。在用地規(guī)劃前制定上述針對性的保護原則，劃定控制性詳細規(guī)劃調(diào)整的“底線”，有助于規(guī)劃約束性的實現(xiàn)，避免傾斜化的權(quán)力分配造成的影響。

（2）設(shè)施先行，提升土地開發(fā)潛力。當(dāng)前，用地成本不斷增加，政府的開發(fā)意圖、開發(fā)單位的建設(shè)進程、預(yù)期型和潛在型利益相關(guān)者的補償利益需求存在一定矛盾，導(dǎo)致開發(fā)阻力型用地的出現(xiàn)。土地作為公共產(chǎn)品，具有一定的外部性，若施加恰當(dāng)?shù)某跏紕恿?，可以在一定程度上緩解上述問題。實踐表明，土地出讓前優(yōu)先配套相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施，有助于實現(xiàn)政府的公共規(guī)制職能、提高開發(fā)單位未來的經(jīng)濟利益、給予預(yù)期型和潛在型利益相關(guān)者相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施補償，從而推動土地的開發(fā)進程。在用地整理的過程中，采取基礎(chǔ)設(shè)施先行的策略，可以全面顧及區(qū)別化的關(guān)注對象。

（3）制度為本，明確可能的利益主體的權(quán)責(zé)。首先，公眾和社會團體逐漸擁有較大話語權(quán)，但因為缺乏行政程序賦權(quán)，這些利益主體的意見導(dǎo)向作用并不突出，后期協(xié)調(diào)成本較高。通過調(diào)整行政程序內(nèi)容，將可能的利益主體納入規(guī)劃編制和調(diào)整的過程中，有助于各利益主體訴求的充分表達和協(xié)商，減少后期協(xié)調(diào)成本。其次，為了保障利益相關(guān)者賦權(quán)的實現(xiàn)，應(yīng)擴大規(guī)劃主體違反行政程序時應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任的范圍，給予規(guī)劃主體履行行政規(guī)劃程序的壓力，實現(xiàn)規(guī)劃程序的法制化。最后，規(guī)劃公告內(nèi)容缺乏直觀性限制了公眾的理解，加強規(guī)劃的信息化工作，可以有效減少因公眾對規(guī)劃的認(rèn)識不足而造成的話語權(quán)缺失。從制度建設(shè)出發(fā)，將可能的利益主體納入規(guī)劃的行政程序內(nèi)容，才能從根本上包容差別化的利益訴求。

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