黃芳 歐核

打一場“向污染宣戰(zhàn)”的人民戰(zhàn)爭
——廣東省佛山市確定2014年為“環(huán)保執(zhí)法年”

黃芳 歐核

佛山市副市長許國說，戰(zhàn)爭意味著要么勝利、要么失敗，是生存和死亡的問題。向污染宣戰(zhàn)，必須堅持雷厲風行的工作作風，決策要一步到位，做事要一錘定音，查問題要一針見血，督查工作要一竿子打到底。

這是今年年初，分管副市長許國在佛山2014年“環(huán)保執(zhí)法年”動員大會上講的。他還強調(diào)，要打響這場“環(huán)保執(zhí)法人民戰(zhàn)爭”，要用好“全覆蓋”、“零容忍”、“大監(jiān)管”、 “尚方寶劍”等武器，不惜一切手段，以壯士斷腕、刮骨療毒、破釜沉舟、背水一戰(zhàn)的決心，奪取“戰(zhàn)爭”的勝利。會上廣東省環(huán)保廳環(huán)境監(jiān)察局局長周全為佛山授予印有“向污染宣戰(zhàn)”字樣的旗幟，同期還印發(fā)了《2014年佛山市環(huán)境監(jiān)察工作要點》。

迅速響應李克強總理在今年兩會上發(fā)出“向污染宣戰(zhàn)”的號令，第一時間決定“環(huán)保執(zhí)法年”，這符合佛山市對環(huán)保的一貫風格。

環(huán)保委員會：探索更加有效的機制

佛山是我國最早一批經(jīng)歷“村村點火、戶戶冒煙”大干快上時期的城市，在發(fā)展是第一要務的目標驅(qū)動下，招商引資曾經(jīng)經(jīng)歷過一段不問黑貓白貓的盲目時期，上馬了一批對經(jīng)濟增速拉動很快的涉污項目，作為先發(fā)地區(qū)的佛山同時也率先領略到發(fā)展與保護斷裂的苦果。2008年，借創(chuàng)建國家環(huán)境保護模范城市的東風，佛山首次提出“大環(huán)?！崩砟睿匆原h(huán)保統(tǒng)領社會經(jīng)濟發(fā)展全局。在此思想指導下，佛山強制淘汰的近百家陶瓷企業(yè)，牽涉到市與區(qū)鎮(zhèn)（街）的經(jīng)濟指標博弈和地方政府與屬地企業(yè)之間的利益博弈，為了完成“創(chuàng)模”目標，政府做了大量的工作，其中的艱辛，從一開始就在創(chuàng)模辦工作、現(xiàn)已提升為副局長的余永昌最清楚。整個過程中，環(huán)保部門僅僅作為指揮部，下達創(chuàng)建任務給各個職能部門，多數(shù)地方政府也拿出了面對過去的勇氣，敢于把刀鋒對準自己，無論是曾經(jīng)的招商引資企業(yè)，還是一手扶持其發(fā)展壯大的本土企業(yè)，都該斬就斬。整個創(chuàng)模過程，共關停了1200個企業(yè)，每年減少產(chǎn)值至少500億。

2002年開始的佛山水道整治，在創(chuàng)模后調(diào)整思路，在治理黑臭的汾江河時，專門成立了佛山市汾江河綜合整治指揮部辦公室，同時變單一治污為挖掘水道的社會、經(jīng)濟、文化價值的綜合整治，將污染治理、經(jīng)濟開發(fā)、景觀建設、重塑嶺南文化放在一個大盤子里統(tǒng)籌安排，如今汾江河水變清了，美人蕉、香蒲、風車草等多種水生景觀植物，在河面上形成了一道美麗的風景線。每到傍晚或周末，到河邊散步、放松、休閑的市民也多起來。

長期以來，雖然按照我國環(huán)境保護法律、法規(guī)的規(guī)定，在環(huán)境保護事項上，環(huán)保部門行使統(tǒng)一監(jiān)督管理的職能，其他相關部門結(jié)合各自職責進行監(jiān)督管理；但在實際操作過程中，由于各部門職責不清，管理中又缺少相互配合、協(xié)調(diào)，致使地區(qū)與地區(qū)之間、部門與部門之間因環(huán)保問題互相推諉責任的現(xiàn)象，嚴重影響著環(huán)境管理的效果。

大環(huán)保的經(jīng)驗讓佛山市嘗到統(tǒng)籌治理的經(jīng)濟性和效果，經(jīng)過多年的實踐，2013年，佛山市首先成立了環(huán)境保護委員會（簡稱環(huán)保委員會），以徹底解決多頭管理的弊端。

如今佛山的環(huán)保形勢仍然比較嚴峻。首先是大氣環(huán)境質(zhì)量有待提高，空氣中的二氧化氮及可吸入顆粒物含量高于新的空氣質(zhì)量標準，臭氧指標超標情況比較嚴重；其次，水環(huán)境方面，由于城市管網(wǎng)未完全接入污水處理廠，導致處理廠負荷不足；再者，生態(tài)開發(fā)超過整個生態(tài)承載力，生態(tài)用地匱乏。這些都是佛山未來幾年須著力解決的問題。

市長劉悅倫視察佛山市河涌整治狀況

開展機動車尾氣現(xiàn)場檢測

環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)場照片

因此在佛山環(huán)境保護委員會成立當天，佛山市委副書記、政法委書記周天明 說，“全面整合和取代各種環(huán)保工作小組和環(huán)保聯(lián)席會議，理順環(huán)保工作多頭管理的局面，改變過去多頭管理和事后介入的弊端，實現(xiàn)對各區(qū)的統(tǒng)籌、管理和協(xié)調(diào)，突出權威性、前瞻性，當好裁判員，充分發(fā)揮高位指揮的作用?！?/p>

這就意味著，佛山將進一步強化環(huán)境與發(fā)展綜合決策機制，將環(huán)境保護融入經(jīng)濟發(fā)展全過程，更加突出環(huán)境保護的統(tǒng)一性、前置性和全面性。

100 件實事：塑造政府責任形象

目前，佛山已有1868臺鍋爐完成了治理或淘汰，完成率近80%；推行黃標車淘汰，黃標車原有20.5萬輛，目前已減少了2.7萬輛；建起了污水處理廠累計達54座，污水處理能力達到228萬噸/年。但是在市政府眼里，大氣污染和水污染仍是佛山的短板，他們清楚地意識到與生態(tài)文明建設目標以及人民群眾對水和大氣質(zhì)量的要求相比仍有一定差距。

因此市委書記李貽偉說：“環(huán)保工作關乎民生，非做好不可。環(huán)保不合格，政府就不合格?！?/p>

如何做合格的政府？三月，剛剛到任的彭聰恩局長簽發(fā)了年內(nèi)超過40億的環(huán)保民生計劃，要完成100項環(huán)保民生實事，來塑造今年滿意政府的形象。在全市環(huán)境保護工作會議上，市長劉悅倫與五區(qū)領導簽署建設滿意政府100項環(huán)保民生實事責任狀。其中，將投入23.9775億元投入50項水環(huán)境整治項目，治水成為佛山今年環(huán)保重頭戲，南北大涌綜合整治、汾江河禪城段成為整治的重點區(qū)域。計劃由禪城區(qū)政府投入9406萬元，除污水管網(wǎng)工程建設外，將確保誠通紙業(yè)、聯(lián)達紡織、東亞股份3家排污大戶在2014年底前停止排放污染物。佛山市環(huán)保局負責人表示，100項環(huán)保民生實事在治水方面的目標是要求COD達到五類水的標準。

除治水之外，治氣成為今年佛山環(huán)保工作的又一項重點，預計投資12.2億元。在100項環(huán)保民生實事中，大氣治理方面共有25項，主要涉及發(fā)電廠污染治理、陶瓷紡織企業(yè)鍋爐淘汰整治、黃標車淘汰、黑煙車淘汰等內(nèi)容，并通過電力行業(yè)“超潔凈排放”改造工程，電力行業(yè)大氣污染將大幅度削減，估計全市區(qū)域PM2.5濃度可下降6%左右。

為確保任務完成，除了相關責任單位還簽訂責任書，環(huán)保民生實事將列入環(huán)保責任制考核內(nèi)容，市環(huán)委會辦公室組織有關職能部門組成檢查組，不定期對環(huán)保民生實施進展情況進行督查督辦。

佛山市環(huán)境保護委員會成立，向?qū)＜医M成員頒發(fā)證書

如果說100件實事是指令，那么環(huán)委會督辦就是保證完成的工作機制。

同時還通過的《佛山市人民政府辦公室關于開展編制政府權責清單工作的通知》，是確保包括100件實事在內(nèi)的政府項目依法、合規(guī)操作、執(zhí)行，從制度上杜絕違規(guī)違紀的現(xiàn)象發(fā)生，保持干干凈凈的政府形象。《通知》要求通過行政職權的清理和管理標準的制訂，編制和公布各級政府“1+4”權責清單，建立權責清單制度，并在南海區(qū)試點運行?！?”即佛山市各級政府部門“行政職權清單”，它是各有關部門按法無授權則禁止原則依法確定的行政職權的總和，以清單形式公布實施?！?”即以“行政職權清單”為依據(jù)，派生的“投資準入負面清單”、“投資準入審批清單”、“市場監(jiān)管清單”以及“市、區(qū)、鎮(zhèn)（街）政府層級管理權責重點清單”，按法無禁止即準入、權責對等的管理原則，明確行政機關事前、事中、事后管理準則和三級政府管理重點，形成前后關聯(lián)、互為印證的鏈條式、清單式管理模式。清理結(jié)果經(jīng)審查確認后，以市、區(qū)兩級政府公布實施，并由同級政府授權相關機構進行動態(tài)管理。

目前《通知》對工作步驟作出了具體規(guī)定，今年11月底前完成清理行政職權和編制權責清單；12月底前在佛山南海區(qū)范圍內(nèi)試行行政職權運行標準。

面對權力腐敗，佛山積極響應中央反腐號召，從制度設計上切斷腐敗的出路，這點佛山環(huán)保又走在了前頭，興許是全國的前頭。

“環(huán)保執(zhí)法年”：全天候執(zhí)法、量化考核

在工業(yè)城市中，傳統(tǒng)制造業(yè)大多和污染沾邊，復雜、艱難、代價巨大，幾乎可以被視為政府環(huán)保工作的天然標簽。對于佛山，環(huán)保遠遠超過其字面上的意義：它是整座城市的命脈，是對未來發(fā)展的抉擇，更是政府的形象，因此佛山十來來，不計成本地努力踐行，走向富裕、宜居、持續(xù)發(fā)展的路上，或被動、或主動地與來自產(chǎn)業(yè)本身的污染開戰(zhàn)，這場“戰(zhàn)爭史”濃縮了佛山發(fā)展中最核心的內(nèi)在矛盾。

一個細節(jié)是，2004年的佛山充滿青春的氣息，“一市轄五區(qū)”的行政管理體制此時剛剛運作一年。在時任市長梁紹棠所作政府工作報告中的一年回顧部分中，涉及到了方方面面內(nèi)容，但找不到關于環(huán)保的專門小節(jié)。此后在佛山市政府工作報告中，環(huán)?！暗匚弧钡囊淮熙r明轉(zhuǎn)折，出現(xiàn)在國際金融危機陰影籠罩的2008年。在時任市長陳云賢所作的政府工作報告中，“生態(tài)環(huán)保建設成效”相關內(nèi)容罕見地出現(xiàn)在全文的第三段。這背后的一個重要背景是，在報告出臺前的2007年，佛山正在掀起對陶瓷業(yè)空前力度的整治，環(huán)保風暴席卷數(shù)百家企業(yè)。南莊、石灣等陶瓷專業(yè)鎮(zhèn)的天空，乃至國內(nèi)相關產(chǎn)業(yè)的區(qū)域結(jié)構都由此發(fā)生改變。

2014年政府工作報告中，有關環(huán)保內(nèi)容的一大亮點，占據(jù)了空前的篇幅。僅在新一年工作部署中，“全力推進生態(tài)文明建設，打造綠色美麗家園”這一單獨小節(jié)，就有1058字。這一篇幅占據(jù)了全文1.7萬字的十七分之一。在一年僅一次、堪稱“寸土寸金”的政府工作報告中，篇幅往往就意味著重要性和各種資源的投入程度。

“哪怕經(jīng)濟零增長，也要通過第四次整治讓汾江變清?！痹?001年汾江綜合整治會上，時任佛山市長梁紹棠的決心，讓輿論為之一振。盡管具體問題和表述不同，但這種“環(huán)境重于GDP”的理念現(xiàn)在已經(jīng)被廣泛認同。在發(fā)展與污染的對弈中，歷任佛山市主官們在環(huán)境與GDP的抉擇面前，態(tài)度都一脈相承。佛山歷屆政府圍繞水、氣兩條主線而制定的環(huán)保文件大幅度增加，從各種角度封堵污染物，逐漸形成越來越嚴密的監(jiān)管體系，填補了眾多空白。今年5月中旬，佛山市出臺《大氣污染防治行動實施方案(2014-2017年)》，同時還會對電廠、陶瓷、鋁型材、玻璃制品四大行業(yè)出臺大氣整治方案的消息，令企業(yè)界為之矚目。

3月7日，廣東省環(huán)保廳環(huán)境監(jiān)察局授予佛山市一面“向污染宣戰(zhàn)”的藍色大旗，標志著佛山市“環(huán)保執(zhí)法年”拉開大幕?！碍h(huán)保執(zhí)法年”工作將重點解決影響科學發(fā)展和損害群眾健康的突出環(huán)境問題，以嚴懲環(huán)境違法行為重點，以加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接為突破口，對違法排污行為露頭就打、嚴懲不貸。佛山市環(huán)保局局長彭聰恩在授旗儀式上說：“全體人員，尤其是領導干部以身作則，帶頭不說情、不打招呼，絕不做通風報信的違紀行為?！彼€強調(diào)，“環(huán)保執(zhí)法年”工作要以“快、準、硬、狠、廉”加大執(zhí)法力度，實施鐵腕治法：一是要掃除時間和空間死角，實現(xiàn)“執(zhí)法全覆蓋”；二是對企業(yè)的檢查要實施“零容忍”，做到“三不”（不定時間、不打招呼、不聽匯報）和“三直”（直奔現(xiàn)場、直接督查、直接曝光）；三是要用好“兩高”司法解釋的“尚方寶劍”，嚴懲環(huán)境違法犯罪；四是要構建四級聯(lián)動的“環(huán)境大監(jiān)管”體系，編織縱向到底、橫向到邊的監(jiān)管網(wǎng)絡。

緊接著，4月16日晚，高明環(huán)保部門執(zhí)法人員到佛山駿鴻紡織印染公司進行突擊檢查發(fā)現(xiàn)，廠內(nèi)一處市政水渠冒出大量泡沫狀污水。執(zhí)法人員立即對污水進行取樣。5月28日，佛山駿鴻紡織印染公司收到一張沉重的告知書。由于超過一個月不正常使用環(huán)保設施，被高明區(qū)環(huán)保局處以約94.5萬元罰款。這也是佛山史上單筆最高環(huán)保罰單。

今年3月中旬，高明區(qū)環(huán)保局在夜間“飛行檢查”時發(fā)現(xiàn)，該廠污水處理設施投藥量不足、菌種大部分死亡、氧化池內(nèi)的填料沒有掛膜，排放的污水顏色較深、懸浮物較多。

深入檢查發(fā)現(xiàn)，該工廠自今年2月中旬開始出現(xiàn)菌種死亡，此后一個多月內(nèi)污水處理設施一直不能正常運行。另有部分污水甚至未經(jīng)任何處理，直接外排經(jīng)市政管道流入江河。

由于違法行為持續(xù)時間較長，情節(jié)嚴重，高明區(qū)環(huán)保局對駿鴻實施頂格處罰。據(jù)了解，該公司一個多月內(nèi)應繳排污費30多萬元。根據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》第七十三條的規(guī)定，該公司除需立即整改外，還需繳納排污費數(shù)額三倍罰款，約為94.5萬元。

據(jù)高明區(qū)環(huán)運局透露，企業(yè)的環(huán)保違法成本并不高。一般企業(yè)污水處理費為每噸2～3元，以駿鴻編織印染公司為例，該廠每天排水近1萬噸，每天的處理費需要2萬多元。而一旦被查出偷排，按現(xiàn)有法律罰款金額一般不過幾萬到十幾萬，偷排幾天便可以“賺回”。明年開始，全國實施新環(huán)保法，可以采用“以日計罰”、“上不封頂”的方式對違法企業(yè)進行行政處罰，將大大提高企業(yè)的違法成本。

這張94.5萬元的罰單切實讓企業(yè)感到“肉痛”。駿鴻公司行政部一名宋姓負責人直言，這么高額的罰款讓企業(yè)“壓力很大”，目前，該企業(yè)正在進行整改。

我們有理由相信，佛山的“環(huán)保執(zhí)法年”，重拳打擊環(huán)境違法行為，一定能贏得“向污染宣戰(zhàn)”的勝利。