李文榮，陳 霞，馮彥敏

(1. 云南農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院, 云南 昆明 650201;2. 云南農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，云南 昆明 650201；3. 云南農(nóng)業(yè)大學(xué) 新農(nóng)村發(fā)展研究院，云南 昆明 650201)

城鎮(zhèn)化是云南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展走向現(xiàn)代化的必由之路。云南山地多、平壩少的地理特征，決定了云南省保護(hù)耕地與滿足城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求這對(duì)矛盾將長(zhǎng)期存在。為保護(hù)耕地、促進(jìn)城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展，云南2011年開始全面探索和實(shí)踐“保護(hù)壩區(qū)農(nóng)田、建設(shè)山地城鎮(zhèn)”的發(fā)展道路，按照“守住紅線、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、城鎮(zhèn)上山、農(nóng)民進(jìn)城”的要求，階段性地取得了10類山地開發(fā)類型的建設(shè)成果。盡管如此，由于山地城鎮(zhèn)化自身有其缺陷及各地在理解和執(zhí)行新政中存在著各種偏差，各種沖突在所難免，這需要我們冷靜思考。云南山地城鎮(zhèn)化如何做到建得起、建得好、建得美、建出特色，最終形成“城在山中、房在林中、水在城中、人在綠中”的獨(dú)特城鎮(zhèn)風(fēng)貌，需要做到與城鎮(zhèn)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，與土地利用相協(xié)調(diào)，與農(nóng)民進(jìn)城相協(xié)調(diào)，與產(chǎn)業(yè)體系相協(xié)調(diào)，與人居環(huán)境相協(xié)調(diào)，與民族文化相協(xié)調(diào)。

一、沖突：云南山地城鎮(zhèn)化的冷思考

近年來(lái)，山地城鎮(zhèn)化的實(shí)踐與理論研究持續(xù)升溫。延安將通過(guò)“削山、填溝、造地、建城”，用10年時(shí)間整理出78.5km2的新區(qū)建設(shè)面積，在城市周邊的溝壑地帶建造一個(gè)兩倍于目前城區(qū)的新城。蘭州將通過(guò)“削山平地”，推平700多座山，規(guī)劃建設(shè)140km2的蘭州新城。湖北十堰將花250億元“劈山造城”。云南基于山多地少的現(xiàn)實(shí)條件，為解決保護(hù)耕地和城鎮(zhèn)發(fā)展用地需求矛盾，提出利用丘陵緩坡地帶的土地，建設(shè)山地城鎮(zhèn)。由中國(guó)科協(xié)、重慶市人民政府聯(lián)合主辦的第一屆和第二屆山地城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展專家論壇分別于2012年11月、2013年12月在重慶市舉行，幾百名專家、學(xué)者就“山地城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展”、“山地城鎮(zhèn)生態(tài)與防災(zāi)減災(zāi)”主題獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。在媒體的推波助瀾下，山地城鎮(zhèn)化似乎將成為中國(guó)西部山地省市的大戰(zhàn)略，容易產(chǎn)生一些不理智行為。這種情況下，如何使云南山地城鎮(zhèn)化健康、有序和可持續(xù)發(fā)展，我們有必要對(duì)云南山地城鎮(zhèn)化進(jìn)行理性分析，冷靜思考。

(一)觀念沖突

云南省系統(tǒng)地提出要城鎮(zhèn)上山的理念與政策，將山地城鎮(zhèn)化的討論從學(xué)術(shù)研究上升到政策層面。實(shí)施這一戰(zhàn)略決策，存在著思想的沖突和觀念的碰撞。

從過(guò)去城鎮(zhèn)化的布局看，大家往往首先盯著水電路等基礎(chǔ)設(shè)施較好、人口較密集的壩區(qū)，因?yàn)閴螀^(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)相較山地城鎮(zhèn)建設(shè)而言，建設(shè)成本較低，建設(shè)難度較小，建設(shè)周期較短。而山地大多是窮鄉(xiāng)僻境，地勢(shì)高，交通不便，比在壩區(qū)建設(shè)城鎮(zhèn)的困難多、工程大、建時(shí)長(zhǎng)和成本高；建成后，還會(huì)因周圍的人口稀少，生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)、科教等基礎(chǔ)差，發(fā)展成生產(chǎn)先進(jìn)、市場(chǎng)活躍、經(jīng)濟(jì)繁榮、科教發(fā)達(dá)和生活富裕的城鎮(zhèn)，要比壩區(qū)城鎮(zhèn)的時(shí)間長(zhǎng)。搞山地城鎮(zhèn)化會(huì)面臨種種困難。

國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎認(rèn)為，山地城鎮(zhèn)化是讓山地干了它不該干的，干不好的事情。山地發(fā)展的趨勢(shì)不是城鎮(zhèn)化，而是去城鎮(zhèn)化。居于云南特殊的省情，山地城鎮(zhèn)化在一些地方可行，但不可作為全省層面的大戰(zhàn)略來(lái)加以實(shí)施。

(二)潛在狀況

一是可能走上粗放式的發(fā)展道路。云南城鎮(zhèn)化從平壩移到山上，山地城鎮(zhèn)化最有可能走上新一輪粗放式的發(fā)展道路。二是可能演變成空城。城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)是人從農(nóng)村向城鎮(zhèn)移動(dòng)，這是一個(gè)自發(fā)的過(guò)程。如果將山地城鎮(zhèn)化等同于山地開發(fā)、山地城鎮(zhèn)建設(shè)，不考慮產(chǎn)業(yè)、不考慮人的宜居生活，將來(lái)可能演變成空城。三是可能出現(xiàn)肆意圈占農(nóng)民耕地的情況?！肮I(yè)上山”、“用地上山”等口號(hào)式的宣傳容易助長(zhǎng)負(fù)面問(wèn)題，將原先的試點(diǎn)性政策、探索性做法的內(nèi)涵進(jìn)行曲解。加之基層政府領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有吃透省委省政府的精神，使得云南山地城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略執(zhí)行不當(dāng)，出現(xiàn)肆意圈占農(nóng)民耕地的情況。四是可能演變成為一哄而上的山地城鎮(zhèn)化。由于山地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，在政府的推動(dòng)下，山地城鎮(zhèn)化可能會(huì)演變?yōu)橐缓宥系纳降爻擎?zhèn)化。

(三)面臨問(wèn)題

一是環(huán)保問(wèn)題。山地是大江大湖的源頭，是平原的屏障，是城市的保護(hù)衣。壩區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地需要保護(hù)，山區(qū)的優(yōu)質(zhì)植被也同樣需要保護(hù)，如果沒(méi)有良好的政策措施加以控制引導(dǎo)，沒(méi)有一個(gè)完整的管理和技術(shù)運(yùn)作體系，造成規(guī)模失控，資源過(guò)度利用，將會(huì)造成保護(hù)了耕地卻破壞了森林，引發(fā)更多的環(huán)境和地質(zhì)災(zāi)害問(wèn)題，輕則禍及當(dāng)代，重則延至后世。二是建設(shè)和使用成本增加。山地城鎮(zhèn)建設(shè)成本普遍比壩區(qū)高，土地開發(fā)成本會(huì)增加，水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施投入會(huì)加大。道路交通、景觀環(huán)境、配套設(shè)施的投資成本增加，將帶來(lái)生活、生產(chǎn)成本的增加，導(dǎo)致工業(yè)項(xiàng)目對(duì)外招商難度加大，居民遷居意愿難以保障。三是法律邊界不清?，F(xiàn)行土地政策導(dǎo)致法律邊界不清，對(duì)于原有的林業(yè)、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域容易造成新的利益糾紛，對(duì)可開發(fā)區(qū)域內(nèi)現(xiàn)狀和規(guī)劃建筑難以界定權(quán)屬、年限等(如小產(chǎn)權(quán)房)，帶來(lái)審批、管理的困難，如不能協(xié)調(diào)各方利益，山地城鎮(zhèn)建設(shè)將難以為繼。四是山地城鎮(zhèn)聚集效應(yīng)較弱。云南中等城市少，小城鎮(zhèn)多，集聚效應(yīng)較弱，山地城鎮(zhèn)的聚集效應(yīng)就更弱。

二、協(xié)調(diào)：云南山地城鎮(zhèn)化的熱動(dòng)力

(一)壓力推動(dòng)

1.自然條件不能改變。云南國(guó)土面積的94%是山區(qū)、半山區(qū)，壩區(qū)(盆地、河谷)僅占6%，其中面積在1km2以上的壩子有 1 557 個(gè)，總面積2.51萬(wàn)km2；總面積在10km2以上的壩子有375個(gè)，面積2.2萬(wàn)km2。而全省8度到25度的低丘緩坡土地約占全省國(guó)土面積的47.3%，宜建山坡地空間巨大。

2.耕地保護(hù)不容商量。為守住全國(guó)1.2億公頃耕地這一紅線，云南也要保住耕地。云南的優(yōu)質(zhì)耕地主要集中于壩區(qū)，可以利用的平地資源和優(yōu)質(zhì)耕地十分有限，僅有云南國(guó)土面積的3%。到2012年初云南省壩區(qū)已有30%被建設(shè)占用，耕地保護(hù)壓力十分巨大。

3.城鎮(zhèn)發(fā)展不許停留。推進(jìn)城鎮(zhèn)化是有效改善城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村民眾生活的一條有效途徑。云南城鎮(zhèn)化率2013年達(dá)到39.3%，與全國(guó)相比，云南城鎮(zhèn)化水平十分低下，已成為云南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的一大障礙。加快城鎮(zhèn)化發(fā)展速度已勢(shì)在必行。

4.跨越發(fā)展不愿等待。實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展繞不過(guò)的“城鎮(zhèn)化、工業(yè)化”進(jìn)程。城鎮(zhèn)化是云南加快發(fā)展不可逾越的階段。因此，要通過(guò)城鎮(zhèn)化把各種要素聚集起來(lái)，形成新的發(fā)展極、增長(zhǎng)點(diǎn)。

面對(duì)以上問(wèn)題，云南順勢(shì)而為，提出了“守住紅線、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、城鎮(zhèn)上山、農(nóng)民進(jìn)城”的山地城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

(二)成功驅(qū)動(dòng)

1.國(guó)外成功案例。北美洲依托奧林匹克山建設(shè)的山水城市西雅圖，阿爾卑斯山的達(dá)沃斯，奧地利的茵斯布魯克，都是以山地城鎮(zhèn)——主體化的生態(tài)美景、對(duì)耕地的保護(hù)、與自然的有機(jī)結(jié)合受到青睞。迪拜可以在沙漠中建城，舊金山、圣保羅可以在山上建城。

2.國(guó)內(nèi)成功案例。全國(guó)四大直轄市之一的西南最大城市重慶是全國(guó)和世界著名的“山城”，其所轄的北碚區(qū)在20世紀(jì)40年代，還是沒(méi)有人煙和土匪藏匿的蠻荒山地，一步步發(fā)展成了現(xiàn)在的縣級(jí)區(qū)政府的政治經(jīng)濟(jì)中心和重慶市的教育文化、科學(xué)技術(shù)、旅游觀光和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全面發(fā)展的衛(wèi)星城。黑龍江的大慶市、新疆的石河子市都是在半個(gè)世紀(jì)以前從荒山僻境中建起來(lái)的。香港山地城市也獨(dú)具魅力。

3.云南成功案例。云南省昆明市的東川區(qū)、怒江州的蘭坪縣城都是在山地上建起來(lái)的。云南自2011年探索山地城鎮(zhèn)化道路以來(lái)，已階段性地取得了10類山地開發(fā)類型的建設(shè)成果。

這些先例，都有力地證明了只要思路正確，選址得當(dāng)，規(guī)劃科學(xué)，設(shè)計(jì)別具特色，建設(shè)時(shí)保證質(zhì)量，在偏僻山地同樣能建成帶領(lǐng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民安居樂(lè)業(yè)的山地新城鎮(zhèn)。

(三)協(xié)調(diào)促動(dòng)

1.與城鎮(zhèn)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。一要轉(zhuǎn)變思想。改變以往城鎮(zhèn)擴(kuò)張集中連片“攤大餅”的做法，讓城鎮(zhèn)因地制宜地在山坡、丘陵上 “組團(tuán)發(fā)展”，保持生態(tài)原貌，促進(jìn)人與自然的和諧共生。二要更新理念。要強(qiáng)化城鎮(zhèn)規(guī)劃的現(xiàn)代理念，用先進(jìn)的規(guī)劃理念引導(dǎo)城市向山地發(fā)展，既保護(hù)壩區(qū)耕地，又建成依山傍水的山地城鎮(zhèn)。三要突出特色。充分開發(fā)和利用云南優(yōu)良的自然稟賦，保護(hù)和挖掘城鎮(zhèn)獨(dú)特的個(gè)性、品質(zhì)與形態(tài)，依山造勢(shì)，借水造景，充分突出云南山地城鎮(zhèn)建設(shè)的特色。

2.與土地利用相協(xié)調(diào)。一要嚴(yán)格保護(hù)壩區(qū)耕地。按照既有利于保護(hù)耕地，又有利于滿足建設(shè)用地的要求，對(duì)1 km2以上壩區(qū)基本農(nóng)田實(shí)行保護(hù)，重新調(diào)整為預(yù)留建設(shè)用地，確保1 km2以上壩區(qū)的永久基本農(nóng)田、預(yù)留建設(shè)用地、生態(tài)用地按照一定比例配置。加大城鄉(xiāng)閑置土地整治力度，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、布局和時(shí)序。二要提高山地利用效益。優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，把規(guī)劃占用壩區(qū)耕地的新增建設(shè)用地調(diào)整到宜建山地，提高建設(shè)用地中荒山、坡地、丘陵的比例。加強(qiáng)宜建山地用地管理，健全節(jié)約集約利用宜建山地資源的激勵(lì)約束機(jī)制，促進(jìn)壩區(qū)周邊宜建山地土地升值。三要促進(jìn)土地合理流動(dòng)。在保護(hù)耕地和保障農(nóng)民合法權(quán)益的前提下，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)建設(shè)合理用地與嚴(yán)格保護(hù)耕地的關(guān)系，引導(dǎo)農(nóng)民宅基地和責(zé)任田的有序流轉(zhuǎn)，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，盤活存量土地，節(jié)約集約利用土地。

3.與農(nóng)民進(jìn)城相協(xié)調(diào)。一要鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城。山地城鎮(zhèn)建設(shè)需要鼓勵(lì)農(nóng)村勞動(dòng)力就近有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，讓失地農(nóng)村居民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘛Ｒ环矫嫘枰鋵?shí)轉(zhuǎn)戶居民在城鎮(zhèn)真正享受與當(dāng)?shù)厥忻裢鹊臋?quán)益，另一方面需要保障轉(zhuǎn)戶居民原來(lái)在農(nóng)村享有的各項(xiàng)權(quán)益。二要提升公共服務(wù)。有效配置公共資源，使山地城鎮(zhèn)公共服務(wù)能力和水平適應(yīng)山地城鎮(zhèn)居民的需要。同時(shí)，要科學(xué)分析山地城鎮(zhèn)的人口和環(huán)境承載能力，適時(shí)預(yù)測(cè)和調(diào)控山地城鎮(zhèn)居民的增長(zhǎng)速度。三要提供就業(yè)崗位。大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，優(yōu)先發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，為更多的農(nóng)村人口提供就業(yè)崗位，使他們?cè)谏降爻擎?zhèn)中穩(wěn)定生活。

4.與產(chǎn)業(yè)體系的協(xié)調(diào)。一要引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)上山。要從各地的區(qū)位、資源、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等實(shí)際出發(fā)，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，積極引導(dǎo)有特色、有優(yōu)勢(shì)、有市場(chǎng)的產(chǎn)業(yè)向山地集聚，并以此推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)。二要抓好園區(qū)建設(shè)。工業(yè)園區(qū)是山地城鎮(zhèn)建設(shè)的重中之重，直接關(guān)系到山地城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)。當(dāng)前要突出抓好山地工業(yè)園區(qū)建設(shè)，制定扶持政策，鼓勵(lì)利用荒山、荒坡和丘陵等宜建山地建設(shè)工業(yè)園區(qū)。三要培育特色產(chǎn)業(yè)。云南不應(yīng)搞傳統(tǒng)的制造業(yè)，應(yīng)立足于本地豐富的資源發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，升級(jí)發(fā)展傳統(tǒng)的旅游業(yè)和具有高原特色的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)。大中城市要在合理保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，大力開發(fā)城市周邊宜建山地，積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代林業(yè)以及特色旅游業(yè)，滿足市民回歸自然、休閑娛樂(lè)的需要。中小城鎮(zhèn)要依托當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢(shì)、突出重點(diǎn)、注重實(shí)效、大力培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，同時(shí)要通過(guò)招商引資、產(chǎn)業(yè)改造，著力壯大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，逐步形成一鎮(zhèn)一業(yè)、一鎮(zhèn)數(shù)業(yè)的特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局。

5.與人居環(huán)境相協(xié)調(diào)。一要避走傳統(tǒng)老路。云南要盡量避免走先污染后治理傳統(tǒng)工業(yè)化道路，嚴(yán)格實(shí)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境準(zhǔn)入制度，嚴(yán)格控制高能耗、高污染、落后產(chǎn)能行業(yè)進(jìn)入山地工業(yè)園區(qū)。二要加強(qiáng)配套建設(shè)。云南山地城鎮(zhèn)化要更加重視城鎮(zhèn)綜合交通體系的規(guī)劃和建設(shè)，強(qiáng)化滇中城市經(jīng)濟(jì)圈、城鎮(zhèn)集群和山地城鎮(zhèn)各組團(tuán)之間的交通聯(lián)系。三要注重生態(tài)環(huán)保。要堅(jiān)定不移地實(shí)施生態(tài)、綠色發(fā)展戰(zhàn)略，根據(jù)各地生態(tài)環(huán)境條件，科學(xué)設(shè)定山地城鎮(zhèn)建設(shè)生態(tài)控制線，山地城鎮(zhèn)建設(shè)不得占用生態(tài)用地，不得破壞自然生態(tài)系統(tǒng)，防止生態(tài)破壞和水土流失等地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生，使山地城鎮(zhèn)建設(shè)與生態(tài)建設(shè)和諧統(tǒng)一。

6.與民族文化相協(xié)調(diào)。一要尊重自然文化。云南民族眾多，文化多樣。在山地城鎮(zhèn)化過(guò)程中，要尊重自然，保護(hù)文化。要依托各地特有的自然稟賦，著力保持山脈、河流、植被等自然系統(tǒng)，尊重自然文化，彰顯城鎮(zhèn)個(gè)性和魅力。二要用好歷史文化。歷史文化資源是山地城鎮(zhèn)的重要內(nèi)涵。要重視和保護(hù)云南已形成的歷史文化名城、名鎮(zhèn)，深挖歷史文化內(nèi)涵，提升城鎮(zhèn)競(jìng)爭(zhēng)軟實(shí)力。三要突出民族文化。要充分利用云南民族文化特色和優(yōu)勢(shì)，保護(hù)和挖掘民族傳統(tǒng)民居建筑風(fēng)格，使山地城鎮(zhèn)與自然環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

云南山地多、民族多、農(nóng)村人口多，各地地理環(huán)境、自然稟賦、風(fēng)俗習(xí)慣、民族文化差異大，發(fā)展不平衡。云南山地城鎮(zhèn)化，要科學(xué)規(guī)劃，避免盲目隨意；要同步解決“三農(nóng)”問(wèn)題，避免城鄉(xiāng)脫節(jié)；要以工業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化，避免缺乏產(chǎn)業(yè)和人口支撐；要注重綠色、低碳和可持續(xù)發(fā)展，避免資源浪費(fèi)和環(huán)境破壞；要以人為本，避免人為推動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城；努力實(shí)現(xiàn)“守住紅線、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、城鎮(zhèn)上山、農(nóng)民進(jìn)城”。

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