劉建珍

綠色發(fā)展觀，踐行是關(guān)鍵

劉建珍

■專家名片

林震北京林業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院科研副院長(zhǎng)，教授、博士生導(dǎo)師，北京林業(yè)大學(xué)暨國(guó)家林業(yè)局生態(tài)文明研究中心辦公室主任，綠色行政與生態(tài)環(huán)境政策研究所所長(zhǎng)。

去年的尿紅墻讓北京馬拉松羞紅臉，今年爆表的霧霾依舊是打臉又堵心。對(duì)類似的環(huán)境問(wèn)題，公眾已從最初的戲謔吐槽到如今的無(wú)力抱怨，大家開(kāi)始反思并付諸實(shí)際的環(huán)保行動(dòng)，一場(chǎng)治污謀永續(xù)發(fā)展的生態(tài)覺(jué)醒正在慢慢發(fā)酵。

污染問(wèn)題層出不窮，有人將這歸咎于我們的發(fā)展價(jià)值觀出了問(wèn)題，指責(zé)當(dāng)前的發(fā)展觀僅僅只能掛在墻上，望望而已。我們的發(fā)展觀難道真出了問(wèn)題？帶著疑問(wèn)，本刊專訪了北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)文明研究中心辦公室主任、綠色行政與生態(tài)環(huán)境政策研究所所長(zhǎng)林震。

理想化的價(jià)值觀

中華環(huán)境：有人質(zhì)疑我們的發(fā)展觀出了問(wèn)題，您如何看待這個(gè)事情？

林震：我覺(jué)得不能籠統(tǒng)地說(shuō)發(fā)展觀出了問(wèn)題。通常說(shuō)的發(fā)展觀是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)發(fā)展的總的看法。它是社會(huì)主流或核心價(jià)值觀在發(fā)展領(lǐng)域的體現(xiàn)。同時(shí)人們也常常把發(fā)展觀用在個(gè)人身上，例如某某決策者的發(fā)展觀有什么問(wèn)題。我們知道，價(jià)值觀通常意味著對(duì)不同價(jià)值的排序，是個(gè)人和組織用來(lái)判斷好壞、辨別是非、衡量輕重、決定取舍的一種傾向和標(biāo)準(zhǔn)，是行動(dòng)的指南。

就發(fā)展觀來(lái)說(shuō)，在不同時(shí)期其核心關(guān)切即主要的價(jià)值排序會(huì)有所不同，可能是姓社姓資的問(wèn)題，也可能是計(jì)劃與市場(chǎng)的問(wèn)題。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)發(fā)展觀的重心開(kāi)始轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與民生福祉以及生態(tài)環(huán)境的關(guān)系上來(lái)?，F(xiàn)在大家討論或質(zhì)疑的，我想是這個(gè)發(fā)展觀。

那么，可以說(shuō)我們國(guó)家當(dāng)前的發(fā)展觀出了問(wèn)題了嗎？顯然不能。我國(guó)在改革開(kāi)放初期就確立了保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，1994年在全球第一個(gè)以國(guó)家名義發(fā)布了《21世紀(jì)議程》，進(jìn)入新世紀(jì)后更提出了以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀。黨的十八大把科學(xué)發(fā)展觀作為指導(dǎo)思想和意識(shí)形態(tài)確立下來(lái)，同時(shí)把生態(tài)文明建設(shè)納入五位一體總布局，不僅要放在突出地位，更要融入經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)的各方面和全過(guò)程，堅(jiān)定不移地走綠色發(fā)展、低碳發(fā)展、循環(huán)發(fā)展之路，努力實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。十八大以來(lái)，習(xí)近平同志就推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)發(fā)表了一系列重要講話，把良好生態(tài)環(huán)境看作是最普惠的民生福祉，強(qiáng)調(diào)保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，要求實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。這些觀念，在全世界范圍內(nèi)，擱在哪兒都是先進(jìn)的。

但為什么還有那么多環(huán)境問(wèn)題存在？如果要從價(jià)值觀上找原因，我想主要是一時(shí)一地一些決策者和執(zhí)行者的價(jià)值觀出現(xiàn)了偏差。在他們的價(jià)值序列里，GDP始終是第一位的，生態(tài)安全、環(huán)境權(quán)益等價(jià)值不是靠邊站，就是往后放。遺憾的是，這種情況在現(xiàn)實(shí)中還比較普遍。

中華環(huán)境：您的意思是我們的發(fā)展觀是好的，是一種理想化的狀態(tài)，只是落實(shí)時(shí)出現(xiàn)了偏差？

林震：發(fā)展觀可以看作是一個(gè)理想的藍(lán)圖，以及實(shí)現(xiàn)理想的指針。從經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的關(guān)系來(lái)說(shuō)，我們的發(fā)展觀也可以稱為綠色發(fā)展觀，即生態(tài)文明的發(fā)展觀。如果發(fā)展觀對(duì)應(yīng)著一個(gè)衡量指標(biāo)的話，那么它的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是一個(gè)經(jīng)過(guò)努力可以實(shí)現(xiàn)的理想目標(biāo)。這些目標(biāo)實(shí)際上已經(jīng)越來(lái)越多了，也越來(lái)越具體了，當(dāng)然也不能脫離實(shí)際，好高騖遠(yuǎn)。

然而，“徒法不足以自行”，要想取得理想的成效，就要讓觀念變成行動(dòng)，讓政策得到執(zhí)行。人們經(jīng)常發(fā)現(xiàn)，在生態(tài)文明建設(shè)方面，似乎中央比地方重視，學(xué)者比官員重視，口頭比行動(dòng)重視。不可否認(rèn)，很多民間的理念和主張，中央都聽(tīng)進(jìn)去了，也變成文件了。但在實(shí)施過(guò)程中，還更多地停留在政治口號(hào)上，“雷聲大，雨點(diǎn)小”。我們的政策也不在少數(shù)，但很多政策的推行還不暢通，有句話講，政令不出中南海。

杜絕“政令不出中南海”

中華環(huán)境：為什么會(huì)出現(xiàn)“政令不出中南?！保?/p>

林震：其實(shí)我們?cè)诮佑|一些政府官員時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)，他們?cè)诳茖W(xué)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)方面的理念并不落后，甚至比你我還專業(yè)、還激進(jìn)，主觀愿望也都想做好，但在實(shí)際情況中卻出現(xiàn)了偏差，無(wú)所為或者不作為，甚至陽(yáng)奉陰違、假公濟(jì)私。

究其原因，第一，政策執(zhí)行的層級(jí)和環(huán)節(jié)過(guò)多，科層化的官僚機(jī)構(gòu)對(duì)政策執(zhí)行是有一定損耗的，中央對(duì)地方難免鞭長(zhǎng)莫及。第二，條條也好，塊塊也好，各行各業(yè)、各個(gè)部門都有其自身利益，“屁股決定腦袋”，部門和地方利益會(huì)使其為反對(duì)而反對(duì)；而環(huán)保部門不能凌駕于其他部門之上，缺乏執(zhí)法的獨(dú)立性和權(quán)威性。第三，在很多地方，尤其是落后地區(qū)，有時(shí)候老百姓是“寧愿嗆死，不愿餓死”的，是接受“先污染后治理”、“先溫飽后環(huán)保”的，他們認(rèn)為改善生活，提高收入才是第一位的。地方官員以此為借口，只管經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不問(wèn)環(huán)境成本。

中華環(huán)境：如何破解這些難題呢？

林震：用中央的話講就是要加強(qiáng)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)法治。我目前的研究是從公共管理角度來(lái)思考和解決這些問(wèn)題，我們提出了綠色行政這個(gè)概念，它的核心要義是合作治理。

在生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中，存在著三個(gè)失靈：市場(chǎng)失靈、政府失靈、志愿失靈。人們希望市場(chǎng)在資源配置上發(fā)揮決定性作用，但市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，由于環(huán)境問(wèn)題具有外部性，市場(chǎng)不能很好地解決這個(gè)問(wèn)題，需要政府的干預(yù)。但政府機(jī)關(guān)時(shí)時(shí)存在的官僚主義、價(jià)值偏差，以及與污染企業(yè)的利害關(guān)系，都使得政府的努力大打折扣。市場(chǎng)和政府的局限性，讓人們轉(zhuǎn)而將希望寄托在社會(huì)組織身上。但實(shí)際上，NGO等在專業(yè)、資金及其他能力方面也多有欠缺，存在力不從心等志愿失靈的狀況。既然單獨(dú)做都做不好，那大家就需要攜手合力，共同治理。

合作有很多層次：有政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民個(gè)人等公共治理主體之間的，也有廣義政府各主體之間的。例如有黨委、人大、政府、政協(xié)等的協(xié)同行動(dòng)；有中央政府與地方政府以及各地方政府之間的合作；也有部門之間的合作，現(xiàn)在建設(shè)生態(tài)文明的職能分散在不同的部門中，環(huán)保部、林業(yè)局、發(fā)改委等，都有生態(tài)文明職責(zé)?，F(xiàn)在也在討論是否要大部制，我個(gè)人不認(rèn)為部門越大越好，關(guān)鍵是要有明確的職能和相應(yīng)的機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行政策，管用夠用就可以了。當(dāng)然這些合作都需要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和立法保障。

建立傘狀法治體系

中華環(huán)境：新《環(huán)保法》明年1月1日起就正式實(shí)施了，您認(rèn)為法律實(shí)施對(duì)科學(xué)發(fā)展觀的落實(shí)意味著什么？

林震：新《環(huán)保法》千呼萬(wàn)喚終于出來(lái)了，雖然還有不滿意的地方，但有總比沒(méi)有好，邁出一步就是進(jìn)步。法是一個(gè)規(guī)則，是明確下來(lái)的制度。一旦定下來(lái)，大家就要遵守，否則社會(huì)就會(huì)失序。

我們主張建立一種傘狀的生態(tài)文明法律體系，第一層次，即核心是憲法。目前我國(guó)環(huán)境權(quán)、健康權(quán)還沒(méi)有入憲，這是個(gè)缺憾。第二層次，生態(tài)文明的基本法?，F(xiàn)在《環(huán)保法》已經(jīng)修訂了，但《森林法》仍未見(jiàn)更新，《自然資源保護(hù)法》等還依然空白。將來(lái)要不斷健全這些法律，而且內(nèi)容要與時(shí)俱進(jìn)。第三層次，專項(xiàng)法律和地方性法規(guī)方面，我們現(xiàn)在欠缺的更多。一般性法規(guī)，比如大家很關(guān)注的生態(tài)補(bǔ)償法，目前條例還久拖未出，更不用說(shuō)上升為法律，執(zhí)行效果可想而知。其他的如環(huán)境教育法、公害糾紛解決法也尚無(wú)蹤影。地方性法規(guī)差的就更多了。當(dāng)然健全法律需要一個(gè)過(guò)程，我們希望政府真正動(dòng)起來(lái)，在這過(guò)程中，開(kāi)門立法。通過(guò)協(xié)商民主，讓更多的民間力量、專家學(xué)者的智慧加入進(jìn)來(lái)，而不是關(guān)起門來(lái)，部門立法。那樣拿出來(lái)的東西缺乏公正性和可操作性。

最關(guān)鍵的是改變指揮棒

中華環(huán)境：目前，全社會(huì)都在討論如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)向新常態(tài)過(guò)渡的問(wèn)題，新常態(tài)背景下，我們的生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)該有何種新?tīng)顟B(tài)？

林震：適應(yīng)新常態(tài)，就要保持發(fā)展上的平常心態(tài)，在尊重規(guī)律中順勢(shì)而為，利用經(jīng)濟(jì)放緩的機(jī)會(huì)調(diào)整結(jié)構(gòu)，推進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我們不是不要發(fā)展，而是需要可持續(xù)的、能夠接受的發(fā)展，環(huán)境污染盡量少一點(diǎn)，當(dāng)然最好是沒(méi)有。比如說(shuō)招商引資你設(shè)不設(shè)環(huán)保門檻，這是不一樣的。不是不讓你招商引資，而是要你把高污染的企業(yè)排除掉。

再者，要有綠水青山就是金山銀山的自信。雖然說(shuō)現(xiàn)在可能帶來(lái)短期利益的企業(yè)不來(lái)了，但不代表我保留下來(lái)的綠水青山不能發(fā)家致富。習(xí)近平總書記在參加十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議接見(jiàn)貴州代表團(tuán)時(shí)指出：“綠水青山和金山銀山?jīng)Q不是對(duì)立的，關(guān)鍵在人，關(guān)鍵在思路?！爆F(xiàn)在全國(guó)各地的宣傳廣告，幾乎都在打生態(tài)牌，生態(tài)稟賦良好的地方念好“山海經(jīng)”，搞生態(tài)旅游，賣綠色食品，同樣能夠發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生。

目前，符合生態(tài)文明要求的發(fā)展價(jià)值觀，即綠色發(fā)展觀，我們已經(jīng)有了。關(guān)鍵在于制度層面、行政層面能不能貫徹落實(shí)下去。

當(dāng)然，任何一個(gè)觀念執(zhí)行都有慣性，之前很多地方的發(fā)展是唯GDP論的，若要扭轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)，就需要各級(jí)公務(wù)人員，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部，首先確立綠色發(fā)展觀。為此，加強(qiáng)環(huán)境教育、環(huán)境培訓(xùn)就顯得尤為重要。像臺(tái)灣地區(qū)，環(huán)境教育法就規(guī)定公務(wù)人員每年至少要有四個(gè)小時(shí)的環(huán)境教育課，包括生態(tài)體驗(yàn)。有人說(shuō)，我們很多官員也學(xué)了、看了、體驗(yàn)了，但還是做不到。為什么呢？說(shuō)明價(jià)值觀還是一個(gè)軟約束，如果考核指標(biāo)這個(gè)硬約束不變，他就不愿意改。

價(jià)值觀決定指揮棒，指揮棒決定官員的行為。所以我們現(xiàn)在價(jià)值觀要改變的就是指揮棒，就是考核體系。許多地方都在探索創(chuàng)新，很多生態(tài)脆弱和環(huán)境承載力飽和的地區(qū)都不強(qiáng)調(diào)GDP考核了。從考核體系的改變到行為的轉(zhuǎn)變也還需要一個(gè)過(guò)程，但大的方向是沒(méi)有問(wèn)題的，是很明朗的，下一步就是層層落實(shí)，真正用行動(dòng)踐行價(jià)值觀，這是最核心的。

中華環(huán)境：非常感謝林老師接受本刊的專訪。