馬勇 中華環(huán)保聯(lián)合會環(huán)境法律服務中心副主任兼督查訴訟部部長

化解環(huán)保領(lǐng)域矛盾糾紛需多管齊下

馬勇 中華環(huán)保聯(lián)合會環(huán)境法律服務中心副主任兼督查訴訟部部長

我國當前環(huán)保領(lǐng)域矛盾糾紛高發(fā)，尤其接連發(fā)生的環(huán)境群體性事件引發(fā)全社會高度關(guān)注，妥善處理和解決環(huán)保矛盾糾紛已是一個重要的社會問題，促進環(huán)保矛盾糾紛的預防和化解顯得尤為必要。

2012年2月27日，位于山東青島哈爾濱路的錯埠嶺變電站附近，近百名業(yè)主堵在了工地門口，要求重新進行環(huán)境評定，并重新選址。CFP/供圖

環(huán)保矛盾糾紛總量大，積案多

《中國環(huán)境統(tǒng)計年報（2012）》顯示，2012年全國各級環(huán)保系統(tǒng)共收到群眾來信10.7萬封，群眾來訪5.4萬批次，9.6萬人次，電話及網(wǎng)絡投訴89.2萬件，這些環(huán)保矛盾糾紛短期內(nèi)得不到有效的解決，形成許多積案，涉案當事人往往越級上訪，且赴省進京上訪呈逐年增多趨勢。隨著生活水平的提高，人們對居住環(huán)境質(zhì)量的要求也在不斷提高，城區(qū)居民對城市噪聲、油煙、揚塵、異味、移動基站電磁輻射和農(nóng)村群眾對禽畜養(yǎng)殖場污染投訴的環(huán)境信訪事項也日益增多。在投訴方式上，隨著傳媒與通訊的發(fā)展，環(huán)保矛盾糾紛投訴渠道又呈現(xiàn)傳統(tǒng)信訪方式和網(wǎng)絡發(fā)帖等方式并舉。

環(huán)保矛盾糾紛普遍具有涉及群體多，社會關(guān)注度高，影響范圍廣、易激化等特征，社會影響非常大。由此引發(fā)的非正常上訪和群體性事件時有發(fā)生，已經(jīng)成為影響社會和諧穩(wěn)定的熱點、難點問題。由于一些環(huán)保矛盾糾紛沒有及時妥善化解，釀成了公共事件、社會事件，處理難度大、成本高，對政府形象造成了負面影響。

與普通民間糾紛相比，環(huán)保矛盾糾紛一般涉及人數(shù)多、形成原因復雜、利益訴求多、歷史積案多、牽涉相關(guān)職能部門也多，且具有很強的專業(yè)性、法律性、政策性，很多矛盾糾紛難以及時就地化解。有的調(diào)解成功后，事后也容易出現(xiàn)反復甚至激化。一些環(huán)境糾紛往往與其他社會矛盾交織在一起、與其他利益訴求夾雜在一塊，解決難度越來越大。

此外,“國標”和“民標”間的矛盾日益突出。一些企業(yè)雖能夠做到廠界達標，防護距離符合要求，但仍然存在異味、噪聲等擾民問題，即符合“國標”但達不到“民標”，此類糾紛解決難度非常大。

一些地方政府重視不夠

按照我國環(huán)境保護法的規(guī)定,地方各級人民政府應當對本地區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責。但在實際工作中,一些地方政府領(lǐng)導注重經(jīng)濟發(fā)展、關(guān)注GDP的政績觀念依舊未變，環(huán)保意識不高,不能充分認識到保護環(huán)境就是維護群眾切身利益的重大民生工程,一味注重招商引資，忽略“招商選資”，對一些邊緣產(chǎn)業(yè)也不惜上馬。一些地方項目上馬后，房屋拆遷、征地補償、基礎(chǔ)設施建設等又難以及時到位，致使周邊居民以環(huán)境污染為名投訴不斷,一旦釀成公共事件,承擔責任的往往只是基層環(huán)保部門的工作人員,使環(huán)境執(zhí)法陷入極其尷尬的境地。

一些地方政府對本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局欠缺統(tǒng)籌，且隨意改動區(qū)域規(guī)劃,導致區(qū)域功能混亂，工業(yè)區(qū)、居住區(qū)、商業(yè)區(qū)等相互間雜，造成居民與建設項目之間的衛(wèi)生防護距離嚴重不足,是產(chǎn)生環(huán)保糾紛的主要原因。

一些環(huán)境事件的發(fā)生和發(fā)展的背景往往源于行政監(jiān)管出了問題，群眾在遭遇環(huán)保問題時往往會求助于行政部門履行職責進行有效監(jiān)管，但現(xiàn)實中環(huán)境行政執(zhí)法疲軟，“以罰代管”現(xiàn)象普遍,致使環(huán)境違法行為屢查屢犯，屢禁不止，不能從根本上打擊環(huán)境違法行為、保護公民的環(huán)境權(quán)益。

此外，由于我國地域發(fā)展不平衡,一些發(fā)達地區(qū)淘汰的落后產(chǎn)能往往轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū),以犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟增長,甚至一些高污染高耗能項目選址建在省界、市界、縣界交叉地段,造成跨區(qū)域污染糾紛，但往往排污單位所在地政府為保護本地企業(yè)，消極應付，致使跨界環(huán)境糾紛久拖不決。

重點行業(yè)或企業(yè)周邊矛盾突出

由于歷史遺留等原因,一些以國企為重點的行業(yè)企業(yè),如化工、造紙、印染、水泥、冶煉等環(huán)境污染問題突出,尤其是因衛(wèi)生防護距離嚴重不足而產(chǎn)生的環(huán)境糾紛十分突出，且這一類糾紛因直接影響周邊群眾生活和生存環(huán)境，廠群關(guān)系十分緊張。

環(huán)境污染治理的主體是企業(yè),但當前許多企業(yè)社會責任缺失,加之地方保護、環(huán)境監(jiān)管不力,致使企業(yè)違法成本低、守法成本高現(xiàn)象突出,這是造成環(huán)境污染糾紛高發(fā)的直接原因。

部分企業(yè)負責人輕視環(huán)保法律法規(guī)，不執(zhí)行環(huán)境影響評價制度，擅自上馬建設項目，造成既成事實。行政監(jiān)管多以罰款了事，導致不能從源頭上杜絕新污染源的產(chǎn)生，使污染得不到有效控制。

環(huán)?！叭瑫r”制度落實不到位。一些項目雖經(jīng)環(huán)保部門批準，但在建設中環(huán)保工程不按與主體工程“同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)”的要求執(zhí)行，有的環(huán)保設施沒有建成，有的雖然建成但達不到設計要求，主體工程投產(chǎn)之日，也是污染糾紛發(fā)生之時。

一些企業(yè)不正常運轉(zhuǎn)治污設施,而是通過偷排、直排污染物降低生產(chǎn)成本,在違法行為被發(fā)現(xiàn)受到處罰時,其通常付出的代價遠遠小于獲得的收益。

公眾環(huán)境維權(quán)困難重重

隨著公眾環(huán)境維權(quán)意識的提高,加之社會輿論對環(huán)境問題日益關(guān)注,公眾對PX項目、垃圾焚燒發(fā)電項目、涉重金屬項目、輸變電等項目工程十分敏感。一些項目尚處于環(huán)評階段，公眾就開始上訪反映環(huán)評資料不實，反對建設。加之項目建設單位或地方政府在土地征用、拆遷安置等方面工作不到位，群眾利益訴求得不到滿足,此時環(huán)境保護就成了一個最容易表述理由、最容易產(chǎn)生社會共鳴的宣泄口,甚至一些群眾平時對社會各種不滿情緒長期積累也會因此激發(fā),導致群體性沖突,處理不當就會使沖突強度增大,甚至會發(fā)展為公共事件。

我國公眾環(huán)境保護的意識近年來有較大幅度的提升,但其在維護自身環(huán)境權(quán)益時面臨的困難不少。

首先， 環(huán)境維權(quán)能力不足。環(huán)境問題專業(yè)性很強,普通公眾在遭遇環(huán)境侵權(quán)時不知道如何保護自己的環(huán)境權(quán)益。許多公眾在遭遇環(huán)境侵害時往往選擇忍受, 不知道通過何種途徑維護權(quán)益。中華環(huán)保聯(lián)合會曾在貴州省做過環(huán)境維權(quán)調(diào)查, 根據(jù)調(diào)查，39%的公眾在遭受環(huán)境污染或者環(huán)境影響時，不知道如何保護自己的環(huán)境權(quán)益，60%的公眾在受到污染侵害時并沒有去采取措施阻止損害發(fā)生，只有6%的被調(diào)查者有過環(huán)境維權(quán)經(jīng)歷。

公眾的環(huán)境知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)落實不夠，主要表現(xiàn)在環(huán)境信息公開不夠。公眾獲取環(huán)境信息的渠道不充分，無法滿足自身對環(huán)境信息的需求,尤其是企業(yè)日常環(huán)境監(jiān)管、排放數(shù)據(jù)、環(huán)評情況三大關(guān)鍵信息的公開嚴重不足。在知情權(quán)得不到保障時,公眾就很難實現(xiàn)監(jiān)督權(quán)和參與權(quán),實際工作中一些企業(yè)不怕被公眾監(jiān)督,尤其在建設單位開展環(huán)境影響評價時公眾參與的意見調(diào)查作假現(xiàn)象嚴重。

公眾在遭受環(huán)境污染侵害后未采取措施維護自己權(quán)益的最主要原因是沒有足夠的時間、精力、財力。無論是通過行政途徑還是司法途徑進行環(huán)境維權(quán),當事人都會付出高昂的成本,甚至還會遭遇打擊報復。

當前,群眾在遇到環(huán)保糾紛時第一選擇往往是進行上訪,“信訪不信法”現(xiàn)象突出,甚至一些群眾存有“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”的思想,致使本該通過法律途徑解決的普通環(huán)境民事糾紛,都要通過信訪去解決,并因此而產(chǎn)生許多鬧訪、纏訪、重訪的積案,給基層政府工作帶來相當大的壓力。

2012年2月27日，位于山東青島哈爾濱路的錯埠嶺變電站附近，近百名業(yè)主再次堵在了工地門口，要求重新進行環(huán)境評定，并重新選址。CFP/供圖

標本兼治落實各方責任

切實有效地化解因環(huán)境問題導致的糾紛或最大限度地預防和減少此類糾紛演變成群體性事件、越級上訪問題，就現(xiàn)階段來說，有的需要從矛盾糾紛的源頭上解決，有的需要做細致的宣傳、教育和動員工作，有的則需要采取經(jīng)濟、法律、行政、教育等綜合手段來解決。

落實地方政府環(huán)境責任,為治本。第一，需要規(guī)范政府的行政行為。按照新《環(huán)境保護法》的規(guī)定，要突出強化落實地方政府的環(huán)境責任,并付諸相應的追責措施,使地方政府真正成為環(huán)境保護的第一責任人。

第二，嚴格環(huán)?？己?實現(xiàn)環(huán)保一票否決。在考核各級地方政府領(lǐng)導和干部時,嚴格落實環(huán)?？己酥笜?實現(xiàn)環(huán)保一票否決,管得住干部,才能管得住環(huán)保。

第三，嚴把環(huán)評審批關(guān)口，從項目源頭上控制矛盾糾紛。嚴把環(huán)保前置審批關(guān)口，對新建項目嚴格按國家產(chǎn)業(yè)政策和法律法規(guī)進行環(huán)評審批，特別要求項目審批前必須進行環(huán)保信訪風險評估，存在環(huán)境信訪隱患的項目必須在消除隱患后才能審批，對環(huán)評過程中公眾參與沒有按規(guī)定落實的項目不予審批。

第四，嚴格落實環(huán)境規(guī)劃。落實城市總體規(guī)劃的環(huán)境影響評價制度，嚴格按照環(huán)境規(guī)劃實施產(chǎn)業(yè)布局,嚴禁不按程序隨意改變規(guī)劃,從源頭上預防因規(guī)劃產(chǎn)生的污染糾紛,保障城市建設與環(huán)境保護協(xié)調(diào)推進。

落實企業(yè)治理污染的責任,為治標。按照新《環(huán)境保護法》的要求，企業(yè)在建設和運營過程中,必須嚴格遵守環(huán)評要求,落實環(huán)保“三同時”制度,達不到要求的不準其投產(chǎn)運行，否則就要承擔包括行政拘留的法律責任。

要落實好《環(huán)境保護法》修改中加入按日計罰的法律規(guī)定,提高企業(yè)違法成本,使其承擔違法行為的巨大經(jīng)濟代價。要嚴格執(zhí)行排污許可制度，排污許可制度一方面可約束企業(yè)違法排污,另一方面也便于總量控制管理,配套在線監(jiān)測和監(jiān)控后能有效杜絕偷排偷放，促進我國整體環(huán)境質(zhì)量的改善。

強化環(huán)保領(lǐng)域法制建設

當前,絕大部分環(huán)境糾紛是通過行政途徑上訪解決問題的,公眾往往不愿通過司法途徑解決環(huán)境糾紛。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，“十一五”期間，我國環(huán)保系統(tǒng)受理環(huán)境信訪達30多萬件，相比之下，環(huán)境行政訴訟只有980件，環(huán)境刑事訴訟只有30件，環(huán)境民事案件只有12278件。以上三大訴訟的案件總量僅占同期環(huán)保行政部門受理環(huán)境信訪的4。4%。究其原因主要是司法維權(quán)成本太高,且費時耗力,最終得到的判決執(zhí)行還是個大問題。而司法本身在保護環(huán)境中也明顯力度不夠,主要表現(xiàn)在環(huán)境民事糾紛立案難、取證難、鑒定難等問題突出;環(huán)境行政訴訟難勝訴;環(huán)境刑事懲處力度不夠;環(huán)境公益訴訟制度缺失。

我國目前雖在《民事訴訟法》中規(guī)定了環(huán)境公益訴訟的條款,但在司法實踐中由于缺失立法和司法解釋,導致環(huán)境公益訴訟立案難問題相當突出。2013年1月新修訂的《民事訴訟法》正式實施,中華環(huán)保聯(lián)合會按照此法關(guān)于環(huán)境公益訴訟的條款規(guī)定,全年共提起8起環(huán)境公益訴訟,無一立案。這相當于在一定程度上縱容了企業(yè)污染環(huán)境的行為。

因此，強化環(huán)保領(lǐng)域法制建設，一要建立環(huán)境公益訴訟制度。《行政訴訟法》修改應加入環(huán)境行政公益訴訟的規(guī)定,約束政府部門行政行為,與《民事訴訟法》規(guī)定的環(huán)境民事公益訴訟形成合力,對企業(yè)環(huán)境違法行為和政府違法行政形成威懾。

必須提高環(huán)保立法質(zhì)量。當前,我國環(huán)保立法的問題集中體現(xiàn)于立法規(guī)定太過原則，缺乏可操作性以及法律規(guī)定不合理甚至部分法律規(guī)范與立法目的相悖等方面。立法中存在“政府權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益法制化”,應在今后的立法過程中特別注重立法質(zhì)量。

二要促進環(huán)境信息公開。在項目審批上，除依法需要保密的外，及時公開規(guī)劃選址、項目審批、環(huán)境質(zhì)量等信息。凡涉及民生的重大環(huán)保事項、重點工程和環(huán)保政策，應邀請公眾和利益相關(guān)方參與決策過程，切實保障公眾的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。政府要回應公眾遏制污染的強烈訴求，必須強化對污染源監(jiān)管信息的公開，規(guī)范信息公開的工作程序，使之成為一種常態(tài)化的工作。

三要注重強化司法保護環(huán)境。各級法院應依法支持環(huán)境民事訴訟，讓違法企業(yè)付出法律代價,包括積極受理公眾環(huán)境損害賠償之訴,積極支持環(huán)境公益訴訟。依法受理環(huán)境行政訴訟，促使政府部門依法行政。加大刑事法律對環(huán)境犯罪的懲治力度,包括追究企業(yè)污染環(huán)境罪,政府部門的環(huán)境監(jiān)管失職罪。建立環(huán)保專業(yè)化審判工作機制。在條件具備的地區(qū)應建立環(huán)保法庭,及時受理、公正審理各類因環(huán)境污染引發(fā)的民事侵權(quán)案件、環(huán)境公益訴訟和環(huán)保行政執(zhí)法案件，堅持對環(huán)境違法犯罪“零容忍”。

鼓勵社會力量參與

要創(chuàng)造良好的環(huán)境監(jiān)督氛圍，進一步壯大公眾環(huán)境保護力量，形成政府管制、排污單位自我約束和公眾監(jiān)督相結(jié)合的環(huán)境保護綜合機制。尤其在建設項目環(huán)境影響評價公眾參與中,政府、企業(yè)和環(huán)評單位有義務讓群眾了解項目和區(qū)域的環(huán)境問題，從而讓公眾更好地維護自己的權(quán)利。對于公眾的意見，要嚴謹、實事求是地對待，不能規(guī)避公眾對建設項目的意見。建設方和當?shù)卣矐摵侠怼蚀_地回答公眾關(guān)于環(huán)境問題的提問，讓公眾明確將來的環(huán)境問題，享受到環(huán)境知情權(quán)。

發(fā)揮民間環(huán)保組織的正能量，積極有序參與環(huán)境保護工作,依法支持公眾環(huán)境損害賠償之訴,對違法排污企業(yè)提起環(huán)境公益訴訟。