(安徽大學管理學院，安徽 合肥 230601)

引言

2014年可以說是養(yǎng)老金雙軌制的破題之年。今年兩會上，全國政協(xié)委員張萍提出現(xiàn)行養(yǎng)老保險雙軌制度造成巨大差距和矛盾，呼吁改革機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)養(yǎng)老保險雙軌制。全國政協(xié)委員、中國人事科學研究院研究員吳江說“李克強總理在政府工作報告中明確提出了改革機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，這就表明要改變養(yǎng)老保險雙軌制模式，同企業(yè)一樣，實行統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度，這是大方向，沒有退路?！雹訇P(guān)于養(yǎng)老金并軌大多數(shù)人是表示贊同的，但還有一部分機關(guān)事業(yè)單位人員的抵觸情緒比較明顯，甚至有人在網(wǎng)上公開聲稱“只要公務(wù)員養(yǎng)老金并軌，我立馬辭職”。由此可見，在實施過程中還需要仔細斟酌，著力減輕機關(guān)事業(yè)單位人員的抵制。

1 我國養(yǎng)老金雙軌制的形成

從上世紀50年代初期，我國開始建立了與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的養(yǎng)老保險制度，當時總體上處于國家保障與企業(yè)保障階段，沒有實現(xiàn)社會統(tǒng)籌。80年代后期，伴隨著勞動用工制度改革，國家開始醞釀改革養(yǎng)老保險制度。為了適應(yīng)我國經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的要求，1991年針對傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度的改革首先在企業(yè)展開。國家率先在企業(yè)建立了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，實行由企業(yè)和職工本人按一定的標準繳納的“繳費型”統(tǒng)籌制度，實現(xiàn)了由企業(yè)保障向社會保險的轉(zhuǎn)變。但是，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的改革進展卻極為緩慢，而公務(wù)員養(yǎng)老保險改革則一直處于停滯狀態(tài)。目前，我國機關(guān)事業(yè)單位總體上仍然實行的是單位退休養(yǎng)老制度，退休金由國家財政統(tǒng)一發(fā)放②。由此便形成了“養(yǎng)老金雙軌制”。

2 養(yǎng)老金并軌的必要性分析

由于歷史原因，我國現(xiàn)實中存在著養(yǎng)老金雙軌制的問題。二十多年來，雙軌制造成了養(yǎng)老金待遇上的嚴重不公平，已經(jīng)與社會公平正義背道而馳，因此亟待完成養(yǎng)老金并軌。

2.1 養(yǎng)老金雙軌制的存在缺乏依據(jù)

《中華人民共和國憲法》序言中寫道：“社會主義的建設(shè)事業(yè)必須依靠工人、農(nóng)民和知識分子，團結(jié)一切可以團結(jié)的力量?！惫と恕⑥r(nóng)民是中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)的主力軍，理應(yīng)享受到改革發(fā)展所帶來的成果。但是現(xiàn)實中，公共部門在政策制定當中占據(jù)天然優(yōu)勢，同時也存在著自利性動機。所以，作為分配政策的制定者，往往會優(yōu)先滿足自身利益，而將廣大勞動人民的利益放在了個人利益、部門利益之后。這顯然違背了憲法原則和公共精神?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》中提出：“黨在任何時候都把群眾利益放在第一位，同群眾同甘共苦，保持最密切的聯(lián)系，堅持權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀?！别B(yǎng)老金雙軌制明顯違背了黨的宗旨③。公務(wù)員成為尊享超高養(yǎng)老金待遇的特殊群體，有違“立黨為公，執(zhí)政為民”的理念。

2.2 扭轉(zhuǎn)養(yǎng)老不公，縮小貧富差距的要求

養(yǎng)老金雙軌制使得機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)在退休人員待遇上形成了巨大的“養(yǎng)老金收入鴻溝”，被群眾指責為“最大的不公”。當前企業(yè)職工的退休金在連漲八年的情況下，仍然不及機關(guān)事業(yè)單位人員的三分之一，企業(yè)職工的多次明漲，也不及機關(guān)事業(yè)單位人員的一次暗漲。養(yǎng)老金并軌的實質(zhì)就在于發(fā)揮“削峰填谷”的作用，控制機關(guān)事業(yè)單位人員的退休收入，相應(yīng)地增加企業(yè)退休職工的養(yǎng)老金。這樣不僅可以縮小社會群體間的養(yǎng)老金收入差距，促進社會和諧穩(wěn)定，還有利于規(guī)范國民收入分配秩序，有助于提高低收入者收入，限制高收入人群的收入。

2.3 促進人員流動，優(yōu)化人力資源配置的需要

機關(guān)事業(yè)單位超高的退休待遇，使得許多大學畢業(yè)生爭當“體制內(nèi)人員”，“公務(wù)員熱”、“考編熱”持續(xù)發(fā)酵，高燒不退。大量的人才沒有及時地補充到企業(yè)當中，加劇了一些實體企業(yè)的用人短缺現(xiàn)象。實現(xiàn)養(yǎng)老金并軌有助于抑制公務(wù)員熱，讓更多的優(yōu)秀人才流向企業(yè)，為中國實業(yè)的發(fā)展做出貢獻。同時，也有助于公務(wù)員和事業(yè)單位人員的正常退出，優(yōu)化公共部門人力資源配置。

3 養(yǎng)老金并軌的障礙

要實現(xiàn)養(yǎng)老金并軌還存在著許多障礙，其中主要還是來自于機關(guān)事業(yè)單位人員的抵制。具體來說有：

3.1 思想觀念障礙

我國長期以來實行養(yǎng)老金雙軌制形成了現(xiàn)在的養(yǎng)老金利益格局。如今為了縮短養(yǎng)老待遇差距，實行機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的并軌，那么今后機關(guān)事業(yè)單位人員既需要參保繳費，退休后的養(yǎng)老待遇還可能會下降。由于機關(guān)事業(yè)單位人員擔心待遇會降低，所以，并軌的阻力很大，進展十分緩慢?？梢哉f，并軌后機關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老待遇的平衡問題是阻礙養(yǎng)老保險制度改革順利推進的最大障礙。

再深究其根源，其實在于機關(guān)事業(yè)單位人員根深蒂固的特權(quán)思想。根據(jù)中國社科院的一份調(diào)查報告，我國政府所投入的醫(yī)療費用中有八成是為850萬黨政干部提供醫(yī)療服務(wù)所花費的支出。有媒體報道，目前黑龍江省從企業(yè)退休的高級工程師的喪葬補助費是6000元，再補發(fā)1個月的養(yǎng)老金，總計7300多元。而機關(guān)事業(yè)單位退休人員的喪葬補助費為4000元，加上補發(fā)的20個月的養(yǎng)老金，還有600元的補貼，總計高達11萬元。從巨大的差距來看，機關(guān)事業(yè)單位人員是“養(yǎng)老金雙軌制”的既得利益集團。養(yǎng)老金并軌使得機關(guān)事業(yè)單位人員自身成為了被改革的對象，“要革自己的命”，主動減少自身的利益，機關(guān)事業(yè)單位人員在思想觀念上難以接受。所以，公務(wù)員和事業(yè)單位人員自身是改革的首要阻力。

3.2 資金來源障礙

1993年進行的企業(yè)養(yǎng)老保險制度改革將以往的養(yǎng)老金現(xiàn)收現(xiàn)付制變?yōu)榛痤A(yù)籌積累的社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度。但這項改革回避了“老人”養(yǎng)老金繳費和“中人”在養(yǎng)老金個人賬戶建立之前的養(yǎng)老金繳費資金來源問題，造成實踐當中一直在用“新人”和“中人”繳納的養(yǎng)老保險費來支付“老人”的養(yǎng)老金。這樣一來，“新人”和“中人”的養(yǎng)老金個人賬戶便成為了“空賬”，我國的社會保險基金并未實質(zhì)運營。如果政府在養(yǎng)老金并軌改革中不再回避“中人”養(yǎng)老保險的繳費問題，則很可能意味著政府需要按照工齡為公務(wù)員和事業(yè)單位人員補齊社會養(yǎng)老保險，這將形成龐大的財政支出。

此外，如果政府為了減少養(yǎng)老金并軌的阻力，在保證機關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金待遇不降低的情況下，要縮小養(yǎng)老金待遇的巨大差距，就必須著力于提高企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金待遇。那么，提高企業(yè)退休人員養(yǎng)老金的資金來源又成了難題。前勞動和社會保障部副部長劉永富曾表示，“如果給企退人員增加一塊錢，就得5個億；如果每人增加100元，就得500億?！毖韵轮饩褪墙o企業(yè)退休人員調(diào)高養(yǎng)老金待遇，財政負擔將會加重。

3.3 養(yǎng)老待遇標準障礙

如果機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度與企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度并軌，就必然導(dǎo)致新舊制度下機關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老待遇計發(fā)辦法上的不同，以及由此產(chǎn)生的并軌前后待遇差距問題。如果以現(xiàn)行的企業(yè)職工養(yǎng)老保險為標準,讓機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)一致,那么并軌以后的機關(guān)事業(yè)單位退休人員領(lǐng)取到的基本養(yǎng)老金數(shù)額就必然要低于以前離退休制度規(guī)定的標準。因此，在機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)基本養(yǎng)老金計發(fā)標準統(tǒng)一以后，機關(guān)事業(yè)單位還需要建立補充養(yǎng)老金，比如職業(yè)年金，以保證機關(guān)事業(yè)單位人員退休待遇不會降低。

4 實現(xiàn)養(yǎng)老金并軌的思路

要實現(xiàn)養(yǎng)老金并軌必須有合理的制度設(shè)計和清晰的并軌思路，筆者就此提出以下幾點意見：

4.1 理解養(yǎng)老金并軌的真正內(nèi)涵，把握并軌的正確方向

所謂養(yǎng)老金并軌，并不是簡單地把機關(guān)事業(yè)單位的退休養(yǎng)老制度“并入”到企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度當中，而是要使二者朝著一個方向改革和推進，最終取消養(yǎng)老金雙軌制。也就是說，實現(xiàn)“雙軌制”的并軌，至少包含兩層涵義：一方面，是要循序漸進地對原有的機關(guān)事業(yè)單位的“退撥”養(yǎng)老制度進行徹底變革，實現(xiàn)機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度從單位或國家養(yǎng)老向社會養(yǎng)老平穩(wěn)過渡；另一方面，是繼續(xù)深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的改革，使其不斷完善。養(yǎng)老金并軌是要通過起點和過程管理，重新分出公平的養(yǎng)老金層次，還應(yīng)當把養(yǎng)老金雙軌制改革納入到更加廣泛的收入分配改革當中，成為收入分配制度改革的重要組成部分。當前養(yǎng)老保險制度帶來的體制弊端已經(jīng)凸顯，養(yǎng)老金并軌的大方向已經(jīng)堅定不移，而在確定并軌的具體方案時應(yīng)當允許各方發(fā)表自己的意見，鼓勵公開討論，讓人民群眾廣泛參與進來。因此，在制定養(yǎng)老金改革方案時，應(yīng)當引入聽證程序，建立充分的利益表達機制。

必須要強調(diào)的是，養(yǎng)老金并軌并不等于“吃大鍋飯”，搞平均主義。要尊重不同行業(yè)、不同崗位的差異性，建立一套符合職業(yè)特點的、面向社會的、更加公平合理的養(yǎng)老金運行機制。國家公職人員掌握并且行使著公權(quán)力，如果待遇過低，不僅影響其工作的積極性，而且容易引發(fā)腐敗。從我國的現(xiàn)實情況來看，機關(guān)事業(yè)單位人員一般都具有較高的學歷層次，綜合素質(zhì)也居于社會上等水平，若片面地拉平機關(guān)事業(yè)單位人員與企業(yè)職工的養(yǎng)老待遇，用“平均主義”來偷換“公平”的概念，將會對機關(guān)事業(yè)單位人員造成新的不公平③。倘若將社會公平泛化，忽視各職業(yè)間的差異性，最終會對公共部門的整體運行產(chǎn)生消極影響。

在明確養(yǎng)老金并軌的內(nèi)涵和誤區(qū)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當明確養(yǎng)老金并軌的內(nèi)容和要求。機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度與企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度并軌，要實現(xiàn)三個方面的合并與統(tǒng)一④。一是要實現(xiàn)統(tǒng)籌辦法的并軌。要改變機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金倚仗國家財政統(tǒng)一撥付的養(yǎng)老辦法，讓機關(guān)事業(yè)單位人員與企業(yè)職工一樣繳納社會保險。這樣機關(guān)事業(yè)單位人員所繳納的社會保險費可以在一定程度上充實養(yǎng)老保險賬戶，降低養(yǎng)老金資金缺口。二是要實現(xiàn)支付渠道的并軌。當前企業(yè)職工養(yǎng)老金要從自籌賬戶中列支，面臨著“空賬”風險，而機關(guān)事業(yè)單位人員則由財政統(tǒng)一撥付，不承擔任何市場風險。實現(xiàn)支付方式的統(tǒng)一，有利于機關(guān)事業(yè)單位人員與企業(yè)職工共擔風險，構(gòu)建合理的風險分擔機制。三是要實現(xiàn)養(yǎng)老標準的并軌。目前機關(guān)事業(yè)單位過高的養(yǎng)老金待遇與企業(yè)形成了巨大的差距，影響了社會公平。因此，需要將機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金與其他群體一同放到共同的視角下來審視，確定一個對二者都相對公平的養(yǎng)老標準，消除不合理的差距。

4.2 政府機關(guān)與事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革同步推進，避免需要再次改革

不論是公務(wù)員還是事業(yè)單位人員都是國家公職人員，其收入都是由公共財政支付的，其養(yǎng)老金也都由公共財政負擔。從這點來看，公務(wù)員與事業(yè)單位人員都是政府雇員，服務(wù)于同一雇主，不應(yīng)當分開進行改革⑤。政府作為政策的制定者，只針對事業(yè)單位養(yǎng)老制度進行改革，而將自身排除在外，這樣的改革既不公平，也不徹底。而現(xiàn)實中，我國的養(yǎng)老保險制度改革首先是從事業(yè)單位開始的。如今距2008年國務(wù)院啟動事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革已有6年的時間，試點的結(jié)果卻不盡如人意，改革面臨了很大的阻力，進展緩慢。其中一個非常關(guān)鍵的原因就是公務(wù)員作為事業(yè)單位養(yǎng)老待遇的“參照系”，仍然還延續(xù)著原有的退休養(yǎng)老制度。公務(wù)員群體的這種“特殊待遇”對事業(yè)單位人員來講是很不公平的，難免受到事業(yè)單位的抵制。

再者，如果公務(wù)員養(yǎng)老保險制度不改革，事業(yè)單位改革完成后，養(yǎng)老保險制度仍沒有真正實現(xiàn)并軌，“雙軌制”仍然存在，不同之處僅僅在于公務(wù)員養(yǎng)老保險制度與事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度相分離，而單獨成為享受超高待遇的一軌，成為眾矢之的，遭到廣大人民群眾的詬病。到那時，不得不再次對公務(wù)員養(yǎng)老保險制度進行單獨改革，二次改革的難度將會更大，所付出的成本將會更高⑥。因此，在破除養(yǎng)老金雙軌制的改革中應(yīng)當將機關(guān)與事業(yè)單位同步推進，爭取一步到位，避免重復(fù)改革。同時，消除對公務(wù)員群體的特別對待，也有助于提高政府的公信力，使改革獲得更多的群眾支持。

4.3 構(gòu)建多層次的養(yǎng)老保障體系，保證養(yǎng)老待遇不降低

從目前養(yǎng)老金并軌的試點經(jīng)驗可以得知，目前并軌的最大阻力就在于機關(guān)事業(yè)單位人員擔心養(yǎng)老待遇降低。因此，要順利推進養(yǎng)老金并軌就必須使被改革者有預(yù)期，向他們許諾改革之后養(yǎng)老待遇總體上并沒有降低，甚至會有所提高。這樣，給機關(guān)事業(yè)單位人員吃了“定心丸”，改革的阻力自然會大大降低。筆者認為，保證養(yǎng)老待遇不降低的具體路徑應(yīng)當是建立三個層次的養(yǎng)老保障體系。第一層是作為社會成員的基本養(yǎng)老保險，起基礎(chǔ)保障作用；第二層是作為政府雇員(包括公務(wù)員和事業(yè)單位人員)的職業(yè)養(yǎng)老年金，起補充保障作用；第三層是個人自愿儲蓄養(yǎng)老保險，起提高作用⑦?；攫B(yǎng)老保險參照企業(yè)的做法，費用由政府或事業(yè)單位與機關(guān)事業(yè)單位工作人員共同負擔，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的籌資辦法。而新增加的職業(yè)年金則應(yīng)當要求所有的機關(guān)事業(yè)單位人員全部參加，實行個人賬戶積累制，由個人繳費、政府繳費和年金基金運營收益組成，待條件成熟時再將公務(wù)員職業(yè)年金同事業(yè)單位職業(yè)年金合并，組成公職人員職業(yè)年金。

此外，政府還應(yīng)當對個人繳費部門實施職業(yè)年金個人所得稅遞延納稅優(yōu)惠政策，以促進機關(guān)事業(yè)單位建立多層次的養(yǎng)老保障體系。國家應(yīng)當鼓勵各單位推行適用于各類群體的自愿養(yǎng)老儲蓄保險制度，并在稅收政策上給予適當優(yōu)惠⑧。

4.4 改革應(yīng)當循序漸進，實現(xiàn)新舊養(yǎng)老制度的平穩(wěn)過渡

由于歷史原因，我國養(yǎng)老金雙軌制由來已久。企業(yè)職工與機關(guān)事業(yè)單位長期實行不同的養(yǎng)老保險制度，造成了養(yǎng)老待遇存在巨大差距，導(dǎo)致并軌存在很大阻力，要短時間內(nèi)實現(xiàn)兩種制度的并軌并不現(xiàn)實。因此，要循序漸進，逐步推動改革，以減少矛盾，實現(xiàn)新舊養(yǎng)老制度平穩(wěn)過渡。在總體策略上，可以采取逐年替代的辦法。具體來說，就是首先在機關(guān)事業(yè)單位建立起個人繳費與單位繳費相結(jié)合的個人儲蓄養(yǎng)老金賬戶，由公共財政撥付的退休養(yǎng)老金從次年開始逐年遞減，領(lǐng)取的個人養(yǎng)老金逐年遞增，直至實現(xiàn)完全替代，退休金徹底退出歷史舞臺。

在實施步驟上，可以采取“三步走”的辦法。第一步，盡快為機關(guān)事業(yè)單位工作人員建立基本養(yǎng)老保險制度，實行與企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度相同的“統(tǒng)賬結(jié)合”的財務(wù)機制；第二步，對機關(guān)事業(yè)單位工作人員待遇進行結(jié)構(gòu)分解，將現(xiàn)在機關(guān)事業(yè)單位人員的退休金分解成“基本養(yǎng)老保險金”和“職業(yè)年金”，前者與企業(yè)職工“基本養(yǎng)老保險金”對應(yīng)，后者與“企業(yè)年金”對應(yīng)；第三步，使機關(guān)事業(yè)單位退休金與工資增長脫鉤，代之以與“企業(yè)職工養(yǎng)老金計發(fā)辦法”相同的機制⑨。

在銜接方法上，可以采取“老人老辦法、新人新辦法、中人中辦法”的既有思路。這一操作思路是在1997年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》中提出的。按照既定事實不宜動的原則，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革可以借鑒這種思路。也就是，對于已經(jīng)退休的“老人”還執(zhí)行原有的規(guī)定，保持原退休待遇不變；對于新辦法實施以后走上工作崗位的“新人”執(zhí)行新的規(guī)定，其退休待遇由基本養(yǎng)老金和職業(yè)年金組成；對于新辦法未實施之前就已經(jīng)工作，但目前仍在職的“中人”適用過渡辦法，按照工齡將之前未交的社會養(yǎng)老保險補齊⑩。為了減輕財政壓力，可以采取為“中人”養(yǎng)老保險逐年進行補繳。即每年度政府或事業(yè)單位只要補齊當期退休人員的養(yǎng)老保險就可以了，而不需要把所有機關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險一次性補齊。

結(jié)論

目前，我國的養(yǎng)老金雙軌制存在著明顯的弊端，造成了養(yǎng)老金待遇的巨大差距，阻礙了人才的合理流動，加劇了政府的財政負擔，完成養(yǎng)老金并軌已經(jīng)無可選擇。實現(xiàn)養(yǎng)老金并軌，要正確理解其真正內(nèi)涵。并軌不是簡單地降低機關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金待遇，使其與企業(yè)職工一致，搞“平均主義”。并軌的實質(zhì)是要扭轉(zhuǎn)養(yǎng)老金待遇上的巨大差距，消除不公。所以，筆者建議，在保持公務(wù)員與企業(yè)職工的工資合理差距的基礎(chǔ)上，使二者的養(yǎng)老金替代率基本一致，這樣二者在退休后領(lǐng)取到的養(yǎng)老金還是有一定差距的，而且差距被縮小到了一個可以接受的范圍內(nèi)，既體現(xiàn)了公平性，又保持了差異性。

【注釋】

①宋利彩.養(yǎng)老保險并軌，“當然包括公務(wù)員”[N].中國婦女報，2014-03-10(A03)．

②劉值榮.養(yǎng)老金不應(yīng)上演“雙城記”[J].人力資源，2012(4):6．

③商旸.公務(wù)員養(yǎng)老金并軌不是平均主義[N].遼寧日報，2014-01-09(9)．

④李思輝.養(yǎng)老金并軌重點在扭轉(zhuǎn)不公[N].湖北日報，2014-03-31(3)．

⑤易水.養(yǎng)老金并軌，還要多久？[J].創(chuàng)造，2013(8):18．

⑥盛曉潔.養(yǎng)老金并軌探析[J].全國商情(理論研究)，2013(5):50．

⑦王凌艷.加快推進公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革研究[D].開封：河南大學，2013:29-34．

⑧龍玉其.公務(wù)員養(yǎng)老保險制度國際比較研究[M].北京：社會科學文獻出版社，2012:237．

⑨蘇琳.養(yǎng)老金并軌已無懸念 執(zhí)行路線圖尚待明晰[N].經(jīng)濟日報，2013-10-28(5)．

⑩趙艷秋.我國機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)基本養(yǎng)老保險制度比較及并軌研究[D].保定：河北大學，2011：26．