顧璇

論我國院前醫(yī)療急救的國家層面立法

顧璇

院前醫(yī)療急救系統(tǒng)作為城市公共安全保障體系和公共衛(wèi)生應(yīng)急救治體系的重要組成部分，是政府關(guān)注民生的重要體現(xiàn)，是構(gòu)建和諧社會的重要基礎(chǔ)。相對于發(fā)達(dá)地區(qū)，我國大陸目前的院前醫(yī)療急救服務(wù)在立法上存在空缺，尚無全國性、針對性的院前急救法律法規(guī)，但在社會環(huán)境、立法基礎(chǔ)、借鑒對象和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等方面已具備了國家層面立法的條件。

院前醫(yī)療急救；立法

院前醫(yī)療急救是指由急救中心（站）和承擔(dān)院前醫(yī)療急救任務(wù)的網(wǎng)絡(luò)醫(yī)院按照統(tǒng)一指揮調(diào)度，對遭受危及生命的急癥、創(chuàng)傷、中毒、災(zāi)難事故等的患者在送達(dá)醫(yī)療機(jī)構(gòu)救治前，在醫(yī)療機(jī)構(gòu)外開展的以現(xiàn)場搶救、轉(zhuǎn)運(yùn)途中緊急救治以及監(jiān)護(hù)為主的醫(yī)療活動。

社會對急救醫(yī)療服務(wù)需求是隨著城市化、人口老齡化和醫(yī)學(xué)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展而增加的。[1]隨著我國醫(yī)療服務(wù)市場的日益擴(kuò)大和公共安全、公共衛(wèi)生應(yīng)急救治體系建設(shè)的快速發(fā)展，院前醫(yī)療急救系統(tǒng)已成為城市公共安全保障體系和公共衛(wèi)生應(yīng)急救治體系的重要組成部分，已成為維護(hù)國家和城市公共安全保障的基礎(chǔ)之一，是政府關(guān)注民生和國家綜合實(shí)力的重要體現(xiàn)，也是構(gòu)建和諧社會的重要基礎(chǔ)。

通過醫(yī)療衛(wèi)生立法來開展醫(yī)療服務(wù)，保障人類生命健康，這是世界發(fā)達(dá)國家的普遍做法。[2]但相對一些歐美國家和我國臺灣、香港等地區(qū)，我國大陸在衛(wèi)生大法、尤其是在院前醫(yī)療急救服務(wù)行為規(guī)范和體系建設(shè)上，缺乏國家層面的法律法規(guī)保障，目前尚無全國性、針對性的院前醫(yī)療急救法律法規(guī)。但筆者認(rèn)為，我國目前已具備國家層面立法以規(guī)范和保護(hù)院前醫(yī)療急救行為、建立院前醫(yī)療急救體系的條件。

一、院前醫(yī)療急救服務(wù)的發(fā)展迫切需要國家立法保障

（一）我國院前醫(yī)療急救服務(wù)快速發(fā)展

目前，我國社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，公眾健康意識逐步提高，社會民眾對院前醫(yī)療急救服務(wù)的需求也持續(xù)增長。以上海為例，民眾院前醫(yī)療急救業(yè)務(wù)量增長率近十年來持續(xù)保持在10%以上，對院前醫(yī)療急救服務(wù)的要求也由過去的救護(hù)車“單純運(yùn)輸型”逐步轉(zhuǎn)向開展緊急醫(yī)療救治的院前“急救醫(yī)療”與“快速運(yùn)轉(zhuǎn)”相結(jié)合。

我國的院前醫(yī)療急救系統(tǒng)在近十年中取得了飛躍性的發(fā)展。2003年“非典（SARS）”過后，國家對緊急醫(yī)療救援的認(rèn)識進(jìn)一步加深，頒布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委衛(wèi)生部突發(fā)公共衛(wèi)生事件醫(yī)療救治體系建設(shè)規(guī)劃的通知》（國辦發(fā)[2003]82號）。在該通知的附件《項(xiàng)目建設(shè)的指導(dǎo)原則和基本標(biāo)準(zhǔn)》中，首次就急救中心的基礎(chǔ)建設(shè)、救護(hù)車輛配置以及急救網(wǎng)絡(luò)布局等提出了明確的要求。在各級政府的大力支持下，院前醫(yī)療急救系統(tǒng)的車輛、裝備等硬件設(shè)施以及急救網(wǎng)絡(luò)布局、專業(yè)救治隊(duì)伍和緊急醫(yī)療信息系統(tǒng)等都得到了巨大的改善；在北京、上海等大城市，院前醫(yī)療急救的裝備水平已達(dá)到世界先進(jìn)水平。

可以說，在日益繁重的城市應(yīng)急保障任務(wù)中，院前醫(yī)療急救系統(tǒng)已發(fā)揮了不可替代的作用，其已成為城市應(yīng)急保障的重要組成部分，這在“非典”甲流、抗震救災(zāi)等公共事件的應(yīng)急救治和北京奧運(yùn)會、上海世博會等國家重要活動的醫(yī)療保障中，都得到了充分的體現(xiàn)。

（二）急需通過法律解決院前醫(yī)療急救體系發(fā)展中的問題

院前醫(yī)療急救硬件設(shè)施的快速提升，要求管理、規(guī)范等軟件實(shí)力也應(yīng)同步提升，才能更好、更充分地發(fā)揮硬件設(shè)施的作用。但是，由于相關(guān)法律法規(guī)制定的滯后，院前醫(yī)療急救體系建設(shè)中暴露出一些亟待解決的管理問題。比如，院前醫(yī)療急救系統(tǒng)的車輛、裝備和人員等資源配置不能滿足民眾醫(yī)療急救需求的快速增長；院前急救網(wǎng)絡(luò)建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃保障；急救從業(yè)人員數(shù)量不足，隊(duì)伍建設(shè)滯后；確保急救“救急原則”的分類救護(hù)操作缺乏法律依據(jù)；院前急救與院內(nèi)急診無縫銜接機(jī)制有待完善；政府相關(guān)部門的職責(zé)有待進(jìn)一步明確，等等。這些矛盾已成為制約我國院前醫(yī)療急救系統(tǒng)快速發(fā)展的“瓶頸”。

究其原因，這主要是缺乏有關(guān)院前醫(yī)療急救資源配置和系統(tǒng)管理的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。截至目前，針對院前醫(yī)療急救服務(wù)的規(guī)范性制度較少，僅有法律效力較低的部門規(guī)章和地方政府規(guī)范性文件，國家對院前醫(yī)療急救系統(tǒng)的建設(shè)與發(fā)展及規(guī)范管理還沒有一部完整的法律或法規(guī)，對急救服務(wù)行為缺乏統(tǒng)一的管理規(guī)定與工作要求，對急救資源的配置沒有一個可依據(jù)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，全國院前醫(yī)療急救系統(tǒng)的急救工作基本上處于無法可依的狀態(tài)。[3]

因此，在院前醫(yī)療急救被強(qiáng)烈需求、自身發(fā)展迅速的同時，院前醫(yī)療急救體系法律法規(guī)的適應(yīng)性不足卻日益顯現(xiàn)。為規(guī)范開展院前醫(yī)療急救服務(wù)工作、加快全國急救系統(tǒng)行業(yè)管理及建設(shè)與發(fā)展，國家層面的相關(guān)立法亟需出臺。

二、院前醫(yī)療急救服務(wù)的國家立法時機(jī)已日趨成熟

（一）民眾法制意識增強(qiáng)，有社會環(huán)境

院前醫(yī)療急救工作具有較強(qiáng)的社會性，涉及社會各個方面；只有全社會對醫(yī)療急救有了統(tǒng)一的認(rèn)識，社會各類組織和個人的行為能夠得到協(xié)調(diào)和規(guī)范，才能保證院前醫(yī)療急救服務(wù)的順利開展。近年來，加強(qiáng)院前醫(yī)療急救系統(tǒng)建設(shè)，加強(qiáng)急救行為規(guī)范管理，提高院前醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量和水平成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)，急救立法已經(jīng)成為完善醫(yī)療服務(wù)體系、促進(jìn)社會穩(wěn)定和建立和諧社會的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。全國人大代表、政協(xié)委員和各界群眾，不斷發(fā)出制定國家醫(yī)療急救法的呼吁，期待著我國的醫(yī)療急救法規(guī)體系能夠早日形成。[4]這種社會氛圍為國家立法奠定了良好的社會基礎(chǔ)。

（二）相關(guān)政策和制度不斷出臺，有立法基礎(chǔ)

黨的十八大報告指出：完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急和重大疾病防控機(jī)制。中共中央國務(wù)院《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革意見》明確指出：“建立健全包括應(yīng)急救治體系在內(nèi)的專業(yè)公共衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提高公共衛(wèi)生服務(wù)和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置能力，完善重大疾病防控體系和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制?！訌?qiáng)城鄉(xiāng)急救體系建設(shè)?！弊鳛閲倚姓鞴懿块T，以前的衛(wèi)生部、現(xiàn)在的國家衛(wèi)生和計劃生育委員會（以下簡作“衛(wèi)計委”）針對院前急救醫(yī)療服務(wù)體系管理的規(guī)范性文件也不斷出臺：1980年的《關(guān)于加強(qiáng)城市急救工作的意見》首次對城市急救工作提出了要求；1994的《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》對急救中心（站）的設(shè)置作出了明確規(guī)定；2004年的《關(guān)于加強(qiáng)院前急救網(wǎng)絡(luò)建設(shè)及“120”特服號碼管理的通知》明確了“120”為院前醫(yī)療急救唯一的特服號碼；特別是近期，衛(wèi)計委所頒布的專門針對院前醫(yī)療急救管理的《院前醫(yī)療急救管理辦法》，更是標(biāo)志著院前急救工作向法制化軌道邁出了堅實(shí)的一步。這些行之有效的政策性文件為全國立法提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。

（三）國外及我國港臺地區(qū)已立法，有借鑒對象

經(jīng)過長期的建設(shè)與發(fā)展，發(fā)達(dá)國家和地區(qū)普遍建立起了較為完善的醫(yī)療急救服務(wù)法律體系，對醫(yī)療急救服務(wù)的目標(biāo)與內(nèi)容、機(jī)構(gòu)與人員、籌資、社會支持等方面進(jìn)行全面的規(guī)范。比如，美國從20世紀(jì)50年代起就由專業(yè)急救人員進(jìn)行科學(xué)規(guī)范的現(xiàn)場救治，1973年美國國會還通過了《急救醫(yī)療服務(wù)體系EMSS法案》；[5]日本1963年頒布《消防法》規(guī)定，急救患者由消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)運(yùn)送；[6]我國臺灣地區(qū)在1984年通過《緊急醫(yī)療救護(hù)法》，并分別于1989年、1991年、1994年進(jìn)行了三次修訂，最終明確了緊急醫(yī)療工作權(quán)責(zé)、規(guī)范及社會分工合作的內(nèi)容，這為緊急醫(yī)療救治的設(shè)施保障、人員管理和行為規(guī)范提供了法律保障，從而強(qiáng)有力地推動了臺灣地區(qū)緊急醫(yī)療救治體系的發(fā)展。這些成熟有效的立法經(jīng)驗(yàn)都為我們的相關(guān)立法提供了良好的借鑒范本。

（四）全國各地已出臺醫(yī)療急救地方性法規(guī)，有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

針對醫(yī)療急救工作，目前國內(nèi)已有廣州市（2部）、南寧市、西安市、貴陽市、成都市和長春市等7個城市制定了地方性法規(guī)，河北、山東、青島和寧波等16個省、市制定了政府規(guī)章，武漢、北京等地的地方性法規(guī)也即將出臺。各地的急救地方性法規(guī)或政府規(guī)章均對院前醫(yī)療急救服務(wù)的性質(zhì)、急救網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)成、急救人員的資質(zhì)和急救保障措施等內(nèi)容進(jìn)行了明確而詳細(xì)的規(guī)定，這對規(guī)范院前醫(yī)療急救行為、提高急救機(jī)構(gòu)的整體水平、促進(jìn)社會各方面對急救服務(wù)體系的支持以及提高公眾的急救意識與知識水平，發(fā)揮了巨大的作用。[8]這些地方立法經(jīng)驗(yàn)為國家層面的立法提供了重要的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

結(jié)語

我國院前醫(yī)療急救起步晚，但發(fā)展迅速，社會和民眾從中受益匪淺。但國家層面法律法規(guī)上的空缺，使我國院前醫(yī)療急救行業(yè)缺乏統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)行為缺乏規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、管理缺乏力度與依據(jù)，直接影響了我國院前醫(yī)療急救系統(tǒng)的發(fā)展，無法滿足社會和民眾對應(yīng)急醫(yī)療救治服務(wù)日益增長的需求，無法滿足我國眾多國際性會議、大型活動所需院前醫(yī)療急救保障的需要。鑒此，加快研究和制定國家層面的院前醫(yī)療急救服務(wù)法律法規(guī)，已成為規(guī)范院前醫(yī)療急救行為，加快院前醫(yī)療急救立法進(jìn)程，推進(jìn)院前醫(yī)療急救法制化、專業(yè)化建設(shè)，促進(jìn)我國院前醫(yī)療急救事業(yè)健康、有序和快速發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。

[1]Pozner CN，Zane R，Nelson SJ，et al．International EMS Sys-terns：The United States：Past，Present，and Future[J]．Resuscitation，2004，60：239-244.

[2]江河,王錦瑾.中西方醫(yī)學(xué)立法若干問題比較[J].經(jīng)濟(jì)師,2006(7):133．

[3]董文勇.論我國緊急醫(yī)療衛(wèi)生救援立法——5·12地震的啟示[J].中華醫(yī)院管理雜志,2008,28(9):4-6．

[4][8]王亞東,關(guān)麗征,彭迎春，等.我國院前急救醫(yī)療體系中存在的問題及立法的必要性[J].中華醫(yī)院管理雜志,2007,23 (12):799-802．

[5]鄭進(jìn).美國急救醫(yī)療服務(wù)體系介紹[J].中國全科醫(yī)學(xué), 2007,10(20):17-l9．

[6]郝志梅,田煒.日本急救醫(yī)療服務(wù)體制的現(xiàn)狀及問題[J].中國衛(wèi)生事業(yè)管理,2009(2):139．

（責(zé)任編輯：劉世彧）

On the National Legislation of Pre-hospital Emergency Medical Treatment in China

Gu Xuan

Pre-hospital emergency medical treatment system has already become an important component of public security insurance system and public health emergency system,a key embodiment of government concerns about the people's livelihood and an important foundation of the harmonious society.Compared with the developed regions,there are still some legislative blanks in the mainland up to now.There are no national and targeted prehospital emergency laws and regulations.But we have already had the requirements of national legislation in the aspects of social environment,legislation basis,reference object,and practical experience

pre-hospital emergency medical treatment；legislation

顧璇，上海市醫(yī)療急救中心副主任，主要研究方向?yàn)獒t(yī)療急救管理。