許若群

（云南大學公共管理學院，云南昆明，650091）

高校助學貸款中的政府責任探析

許若群

（云南大學公共管理學院，云南昆明，650091）

在當今責任政府的話語背景之下，十余年前確立的助學貸款制度經濟導向目標已不能滿足中國現(xiàn)實社會的需要，也與國家現(xiàn)行原政策理念不符，過分強調以效率為中心的運作模式淡化甚至損害了某些憲政價值，學貸制度公共性流失。在政府關注民生的大背景下，有必要對此目標導向進行修正，確立社會公平第一的目標導向，并以此為出發(fā)點，突出責任政府的積極作為義務，首先從理念層面和制度層面上作出努力。

助學貸款；目標導向；政府責任；公共性

新中國成立后，為了保證公民平等享有接受教育的權利，對經濟困難的學生提供幫助成為黨和國家的一項重要政策。改革開放后，隨著國家對教育重視程度的提高，資助政策體系逐步健全。高校助學貸款制度（以下簡稱學貸制度）就是這一資助體系中保證經濟困難學生接受高等教育的重要措施，也是《中華人民共和國憲法》和《高等教育法》的落實。這一措施的出臺，尤其是2004年新制度的實施，適應了擴大高等教育規(guī)模的需要，成為解決資助經濟困難學生問題的有效途徑之一。該制度十余年的實踐，可謂毀譽參半。這與其中的政府責任的定位和履行不無關系。

一、學貸制度目標導向分析

（一）現(xiàn)行制度目標導向分析

世界銀行專家齊德曼將學貸制度的目標分為兩類，一是經濟導向性的，目的是增加成本補償和大學收入;二是社會公平導向性的，目的是促進高等教育入學機會均等，幫助貧困家庭的學生上大學。［1］那么，我國現(xiàn)行學貸制度是何種導向呢？

我國從1999年開始高校助學貸款試點，2000年中央決定加大此項工作力度，在全國范圍內展開。2001年該制度全面確立之初，在京召開了全國國家助學貸款工作會議。從會上助學貸款所涉部委幾位領導的講話內容看，在對該制度重要性的認識上，均是將深化高等教育改革和加快高等教育發(fā)展置于保證教育機會均等、維護社會穩(wěn)定之前，即從助學貸款問題進入公共政策議程、政府設置學貸制度的初衷看，教育機會均等雖然也是學貸的政策目標之一，卻是第二位的。事實上，考察該制度產生的背景也可以看出，該制度最初是作為一項宏觀調控政策而引入的，其著眼點并非教育公平而是亞洲金融危機中拉動內需的需要，以及高教投資體制改革和大學擴招收費。

這些分析表明，我國現(xiàn)行學貸制度的目標是經濟導向性的，成本補償、解決高等教育資金困境是其核心目標。此導向對學貸運作外包模式的形成起到了決定性作用。

（二）基于經濟目標導向的學貸現(xiàn)行運作模式評析

基于經濟目標導向，中央確立了由商業(yè)銀行為主經辦助學貸款而非親自運作的模式——政府選擇了掌舵而非劃槳的角色，或者說這個運作模式的確定反過來印證了經濟目標導向的定位。

誠然，對于學貸這樣一個復雜系統(tǒng)，達成目標所需的資源是巨大的。政府在推行學貸政策的過程中，將政府權威與市場優(yōu)勢整合，充分利用各種資源，協(xié)調各方關系，通過制度安排形成符合學貸目標實現(xiàn)的有效組合，理論上并無障礙，也是一種符合經濟理性和技術理性的戰(zhàn)略選擇，有助于滿足經濟導向這一既定的核心目標。但問題的關鍵在于，該模式過分強調以效率為中心，這無形中淡化了某些憲政價值。由于數(shù)量龐大但未形成利益集團的學生缺乏表達合理訴求的有效渠道，他們雖為學貸制度中的重要權利主體但參與明顯不足。這種民主參與價值的缺失直接導致了制度設計不能滿足學生的利益訴求、運作過程中回應機制不暢，甚至在機制運行末端，學生權利受損時也缺乏有效的救濟途徑。同時，由于現(xiàn)行制度的核心目標是解決政府教育投資不足的問題，政府作為經濟人甚至偏離了掌舵者地位，在片面追求效率的過程中，代表性不足，公共責任弱化；而商業(yè)銀行在中標成為助學貸款的經辦主體之后，在“安全性、流動性、效益性”的經營目標之下，則僅從經濟理性出發(fā)，審查、放貸均按商業(yè)程式運作，已將公共責任置于腦后，除了不需提供擔保，學貸近乎完全演變成為商業(yè)貸款。如此，該環(huán)節(jié)政府的缺位導致設立學貸制度的初衷——實現(xiàn)教育機會公平淪為可有可無的副產品，制度的公共性根基受到侵蝕。

所以，雖然政府作為掌舵者這一角色定位對于拆卸巨人政府體制、增進政府績效意義深遠，由商業(yè)銀行經辦也正契合了現(xiàn)行制度經濟導向的學貸目標，但由于確立這一角色的主要理論基礎和認識論基礎是經濟理論，因而實踐中不可避免地出現(xiàn)一些問題，銀行惜貸、學生申貸不暢、違約率高、高校淡漠等等，其實都在意料之中。

但是，作為一個復雜系統(tǒng)，承載著社會公平的理念，助學貸款不但具有經濟屬性而且還具有政治屬性，有必要從戰(zhàn)略理性的高度重新對此進行檢視。

（三）當前學貸制度目標導向的應然性分析

制度的核心目標直接影響著公共政策制定中“所做為誰？為何要做？所做有何不同？”等根本問題的回答。核心目標不同，運作過程不同，執(zhí)行效果不同。學貸制度也不例外。雖然在現(xiàn)行經濟導向的學貸制度下，教育公平也得到一定程度的實現(xiàn)，但目標序位導致的價值取舍是顯而易見的。

如前所述，現(xiàn)行學貸制度經濟導向的核心目標是在十余年前亞洲金融危機的特定背景下確立的。但是，伴隨十余年來社會變遷導致的我國國情國力的巨大變化，貧富不均、公平缺失等問題日益突顯。正是這些因素，讓我們已無法回避中國正進入高風險社會的現(xiàn)實，這也是我國政府目前面臨的最為棘手、最為迫切的問題之一?，F(xiàn)代社會，作為社會分配和社會階層流動的重要方式之一，教育讓有才華者通過知識改變命運。教育公平尤其是教育機會的公平因此具有了政治維度，成為社會公平的重要基礎和重要指標，也成為政府應對高風險社會的重要路徑，更何況對于有著重視教育傳統(tǒng)、千百年來受孔子“有教無類”思想熏淘的中國人。作為實現(xiàn)教育公平的漸進措施之一，學貸制度的設計理應對此予以足夠的關注并作出積極回應。從世界各國的情況看，教育機會均等正日益成為世界各國為保障基本人權而競相實現(xiàn)的目標、政府保障教育公平的底線。1948年《世界人權宣言》第26條也規(guī)定：高等教育應根據(jù)成績而對一切人平等開放。作為該公約的簽約國，我國應努力踐行這一誓愿，履行國際法義務。

因此，將學貸制度的核心目標由經濟導向調整為社會公平導向已是勢在必行，更遑論今天創(chuàng)建責任政府和服務型政府已成為我國政府改革的主導趨向和目標模式選擇，“沒有回應性，表明政府沒有責任性也沒有服務性”［2］。先行國家學貸制度發(fā)展的歷史也表明，隨著經濟和社會的發(fā)展，資助理念由國家利益向個人需要、高等教育機會均等轉變是助學貸款制度演變的重要特點之一。［3］

同時，黨的十七大報告明確提出，“加快推進以改善民生為重點的社會建設”，“關注民生、重視民生、保障民生、改善民生”已成為近年來政府工作的重心。從公共政策體系的層次看，在黨和國家的原政策層面，社會公平已成為政策制定的價值標準；在國家基本政策層面，教育公平也已得到足夠的重視。作為基本政策的具體化，具體制度若不能與此匹配，原政策和基本政策的理念和目標將無法落實。因此，為保證公共政策體系的系統(tǒng)性和協(xié)調性，確保體系整體功能的發(fā)揮，當作為具體制度的學貸制度目標序位已不合時宜，其核心目標與社會原政策相脫節(jié)時，就應對其進行修正，因勢互動，迅速回應不斷變化的社會現(xiàn)實，落實社會原政策的總體目標。另一方面，鑒于近年來我國經濟實力、綜合國力顯著上升這一不爭的事實，政府執(zhí)政理念的變化和公共政策目標的調整也使得政府重視教育公平、充分尊重公民的公平發(fā)展權成為可能。具體到學貸領域，調整該制度的核心目標、改變現(xiàn)行政策目標序位，正是將這種潛在可能轉變?yōu)楝F(xiàn)實權利的重要路徑。

二、助學貸款中的政府責任屬性分析

那么，在社會公平目標導向下，政府在學貸制度中的責任屬性如何呢？

學貸制度既是以社會公平為導向，以教育機會公平為切入點，要厘清政府在其中的責任屬性，就應以實現(xiàn)服務對象、學貸制度的目標群體——貧困學生的受教育權為出發(fā)點和歸宿點，這其實也應成為學貸制度設計的理論邏輯之一。

就受教育權產生的歷史看，從德國哲學家費希特提出“為了使人民可憑其工作而生存，教育是一項不可或缺的制度”，“人民應擁有教育權”到教育權得到《魏瑪憲法》的肯認再到今天教育權在世界多國普遍獲得憲法地位，教育早已不再只是公民個人的事，而成為各國開發(fā)人力資源的重要舉措。因為除了提高素質、發(fā)展能力，使民眾具備最基本的競爭條件以實現(xiàn)其工作權甚至生存權，更重要的，現(xiàn)代化進程需要符合社會化大生產需要的人力資源，國家也需要通過教育解決社會問題，保障社會安全。當然，作為現(xiàn)代文明的標志，“自己責任原則”無疑要求公民自食其力，自負其責。但是，當公民無法憑己之力實現(xiàn)“生存照顧”時，有權期待國家的積極作為。

就受教育權的權利屬性看，作為社會基本權利之一，其目的是讓公民盡可能擁有機會、發(fā)揮才能、發(fā)展人格，反映了對人性尊嚴和價值的尊重，這也正契合了當今政府“以人為本”的執(zhí)政理念。所以，與自由權、財產權等第一代憲法權利的“防御”屬性不同，由于“社會依賴性增加”，當“個人生存負責制度已無法實行”［4］時，包括受教育權在內的社會基本權利的實現(xiàn)需要國家積極介入。保障公民的受教育權因此成為國家的積極責任之一，而不是一種施舍或恩賜。與此相對應，公民享有請求國家積極作為之權利，并且，當這種權利受到侵害時，從程序上說，還同時擁有申請救濟的權利。

所以，不論從道德理性還是法律理性的角度，在教育機會公平的實現(xiàn)方面，政府不能置身事外，而應踐行憲法責任，承擔起積極作為的義務，這是作為政治契約的憲法對政府終極價值的根本要求，是政府鞏固其合法性的基本路徑之一，也是政府增強社會控制和影響力的一種柔性權力技術。這就要求以實現(xiàn)教育機會均等為初衷的學貸制度以保證貧困學生受教育的機會均等為中心，運用各種政府工具，積極介入，切實保障公民受教育機會權的實現(xiàn)。

誠然，責任的承擔方式多種多樣。在政府治道變革的大潮中，政府積極責任的實現(xiàn)并不取決于政府是否作為公共服務唯一的和直接的供給人。德國學者將政府責任劃分為履行責任、保障責任和補充責任［5］，即使政府通過技術選擇由學貸服務的直接提供者變身為促進者或購買者，對應的也只是責任形式從親力親為的履行責任轉變?yōu)閷χ鷮W貸款進行監(jiān)督和規(guī)制的保障責任，以及當貧困學生的權利受損時的補充責任，即利用社會資源提供服務只是提供主體而非責任主體的多元化，更不是責任歸屬的轉移。作為公法責任的實現(xiàn)機制，其設計必須圍繞公法責任目標進行，倘若無法促進政府公共責任順利實現(xiàn)，這種機制的存在就失去了意義。

三、實現(xiàn)學貸制度中政府積極責任的理路探析

對某一領域政府責任的探討不應僅限于責任狀態(tài)的描述，更應考慮達至該狀態(tài)的路徑。同時，政府積極責任的實現(xiàn)雖然應從現(xiàn)實的需要出發(fā)，但更應有理念和整體價值觀的支持，這樣不僅可以增加思考力度和方法論價值，而且可以全面提升政府行動邏輯的合法性，也有助于克服學貸制度的結構性缺陷而不僅只是對具體環(huán)節(jié)或細節(jié)的修補。據(jù)此，政府應在理念和制度兩個層面作出努力：

（一）理念層面

理念是行動的先導和指南。和世界各國正在進行的轟轟烈烈的政府改革一樣，我國正在進行責任政府和服務政府的建設，其根本特征是責任本位?；谪熑伪疚唬畱撌蔷邆浠貞驼狭Φ墓矙C構。沒有對學貸目標群體貧困學生需求的有效回應和迅捷的回應機制，政府無法實現(xiàn)對學生的責任；而如果缺乏強大的整合力，政府則無法根據(jù)需要有效集聚資源、形成良好的服務能力，也就無法滿足貧困學生的需求、無法達成既定的目標。缺此理念，政府責任無法實現(xiàn)。

具體說來，就回應力而言，基于社會公平導向的學貸政策目標要求政府順應時代和社會的要求，從強調單一的效率價值向追求民主、公民權利、人性尊嚴、社會公平等多元價值轉變，從強調經濟理性向憲政理性轉變。雖然效率的提高有助于促進學貸制度的順利運行，但對于一個負責任的政府，僅有效率是不夠的，它甚至只是操作層面和技術層面的因素，而以民主憲政為基石、強調前述多元價值的公共性才是學貸制度的核心和最基本的價值判斷標準，資源不足不應成為政府推脫責任的托辭。這一核心和標準不僅要求政府追求高效，而且要求政府秉持及時對社會現(xiàn)實作出回應，對服務對象貧困學生的需求作出回應的理念；而當效率追求影響了政府的回應力時，則應基于憲法責任、根據(jù)既定的社會公平目標進行價值取舍和效能考量。事實上，追求效率的目的，是學貸制度的可持續(xù)運作，而學貸制度持續(xù)運作的合法性，則在于學貸制度的公共性。倘若喪失了公共性和合法性，喪失了民眾的認同，可持續(xù)性就成了空中樓閣。

就整合力而言，作為一種戰(zhàn)略層面的選擇，政府則首先應肩負起理念培育主體的重任。助學貸款的成功實施強調政府與社會機構包括商業(yè)銀行、保險公司等商業(yè)部門的廣泛合作。目前的學貸制度主要是通過經濟利益吸引這些機構參與到學貸制度的運作中，雖不失為有效的激勵措施，但由于缺乏整體價值觀的支持，以營利為目的的社會機構對學貸制度深層次意義上的認同和自覺不足，直接導致了這些機構的短期行為，也難免將政府置于被動境地，使得政府在學貸制度博弈中話語力量不足，代表性和公共性缺失。所以，從根本上說，作為一種思維方式，政府的整合力此時首先要求對參與主體的理念進行整合——根據(jù)學貸制度的目標，確立與社會元政策理念——社會公平協(xié)調一致、能體現(xiàn)統(tǒng)一價值觀的共同愿景和理念，讓合作者發(fā)現(xiàn)學貸系統(tǒng)中的共同利益，甚至促進、建立共同利益和共同責任，在相互信任、尊重甚至依賴的氛圍中互動協(xié)作，并借助愿景的能動作用和挑戰(zhàn)性形成對合作者的激勵，在經濟理性之外培養(yǎng)更為堅實的道德甚至情感維系力量。從這個意義上說，具備整合力的政府仍是掌舵者，統(tǒng)領理念，總攬全局，協(xié)調各方，將公共精神和公共責任內化為學貸參與主體的動力，以掌舵者的角色提供服務。只是掌舵者此時不是試圖通過控制或掌舵將航船引向按自己單方面意志確定的新方向，而是引向回應社會現(xiàn)實和服務對象——貧困學生的利益訴求而形成的目標——社會公平。事實上，與“服務而不是掌舵”這一提法相比，筆者更傾向于認為，掌舵和服務并不矛盾，學貸制度中政府的角色定位應該是“服務而不僅只是掌舵”。因為服務是一種職能，掌舵則是政府履行職能的一種方式但不是唯一方式。

這種理念培育的對象也包括學生以及其他社會主體。學生是學貸制度的重要參與者，目前大量存在的高校學生欠貸不還現(xiàn)象折射出的，是誠信教育的蒼白和理想、道德的虛化。理念的培育和整體價值觀的塑造無疑是解決此類問題的良好路徑，從長遠看，這一過程本身也成為培養(yǎng)未來社會中流抵柱的重要載體。同時，通過理念的培育，還可以誘導其它社會主體如社會組織、金融機構以外的企業(yè)積極加入到學貸制度中，促進企業(yè)擔負起社會責任，解決資金籌集、貸款供給不足等學貸運作中的瓶頸問題。

（二）制度層面

改革的核心是制度的變革，責任目標的實現(xiàn)有賴于制度的保障。學貸系統(tǒng)中責任政府的理念最終應落實到該系統(tǒng)制度的設計和安排上，通過以社會公平為導向的制度安排，借助制度力量實現(xiàn)學貸服務的有效供給，真正提高政府的回應性和責任性，保障教育機會均等。為此，學貸制度的體系設計應以政府的積極責任為本位，從理念的整合機制入手，根據(jù)學貸目標導向優(yōu)化經辦主體結構、完善運作機制，以政府積極責任的實現(xiàn)為核心配置所涉主體的權利、義務，借助激勵機制和程序保障學貸制度的公共性，并以問責機制約束政府行為。

1.確立理念整合協(xié)調機制

為解決前述憲政價值受損、學貸公共性流失的問題，應將憲政思維和憲政理念貫穿學貸制度的設計和運作。從這個意義上說，學貸制度的完善不是一般意義的制度工程，而應成為社會公平理念的引導機制。這雖是學貸制度的困難所在，卻也正是我國學貸制度的前途所依。

與此相對應，以憲政思維和憲政理念為核心的理念整合協(xié)調機制在學貸制度的設計中不可或缺。這不但是實現(xiàn)學貸制度目標的內在要求，也是由理念本身的特點及現(xiàn)實復雜性決定的。學貸制度涉及多方主體，各方主體秉持不同理念。這些理念間存較大的差異甚至相互對立，沒有強有力的制度保障，不易整合協(xié)調，更不會轉化為自覺、一致的行動。為此，協(xié)調機制的設計應體現(xiàn)導向性原則，使理念的整合與協(xié)調在憲政框架和明確的社會公平目標引導下進行；應體現(xiàn)平等性原則，充分尊重參與者合理的價值取向以及正常的利益訴求；應體現(xiàn)過程性原則，不能操之過急而應循序漸進——理念的培育絕不是一朝一夕之事。具體說來，應考慮通過制度設計構建平等的理念交流平臺，充分尊重各方主體的理念客觀、公平地肯定每一種理念和觀點在整合協(xié)調中的地位、作用和貢獻，在此基礎上進行理念的優(yōu)化整合；設置合理程序，暢通學貸各方主體的理念表達、交流渠道，引導學貸各方主體積極參與；建構迅捷的反饋機制，及時把握變化動態(tài)，避免政府陷入被動。

2.優(yōu)化學貸經辦結構模式

經辦是學貸的關鍵環(huán)節(jié)，從制度上鼓勵多元化、多層次的經辦結構，從法律上確立和保障各經辦主體的地位和功能，保障經辦主體利益，可以切實提升政府對助學貸款的經辦服務能力。

以學貸經辦主體的制度安排為例，即使沒有資源稀缺的壓力，政府作為宏觀規(guī)劃和決策者，制定戰(zhàn)略性和根本性的方針及指導原則，選擇商業(yè)銀行作為助學貸款經辦者，本身不失為一種利用市場資源和社會資源增加自身服務能力、回應社會需求的良好選擇，為提高學貸經辦效率提供了潛在的可能性。從制度的連續(xù)性考慮，延用這一制度安排并非不可。雖然由商業(yè)銀行經辦的動因是經濟性的，但只要不忘卻政府在其中的責任，將憲政理念、責任理念能貫穿于制度設計的始終，通過責任配置，秉持公平理念的技術運用仍可以成為教育機會公平的助推器。但現(xiàn)行以效率為導向的運作機制與社會公平的目標導向是脫節(jié)甚至沖突的，需要通過新的制度安排對此進行校正，形成一種有效的責任機制。例如，與上述理念協(xié)調機制銜接，設計通過評估、監(jiān)控等制度激勵商業(yè)銀行的社會責任和公共精神；在繼續(xù)保持現(xiàn)行財政和金融優(yōu)惠政策的基礎上，考慮建立政府擔保制度、支持性再貸款制度等，進一步通過經濟利益激發(fā)商業(yè)銀行的放貸積極性——前提是端正政府思想——從根本上說，助學貸款的提供是政府的一種中長期投資，“口喊改善公共服務而不愿意加大必要的政府投入，一味地在市場里找出路，人們就有理由批評政府沒盡責”［6］；通過失信懲戒和守信受益制度等社會誠信制度建設以及教育助學擔?；鹬贫鹊?，完善風險控制、化解機制以及信息共享、利用機制，切實解決政策目標與商業(yè)手段之間的矛盾，為商業(yè)銀行承擔社會責任掃清障礙。

此外，學貸的經辦模式并非一成不變，而是一個尋求最優(yōu)解的過程；政府和商事主體也并非一種“你進我退”、“非此即彼”的關系，兩者完全可以統(tǒng)一于同一系統(tǒng)中。近年來國內外大量出現(xiàn)的逆向合同承包增長態(tài)勢［7］以及公私混合提供公共服務比例日益提高的現(xiàn)實提醒我們：雖然由政府壟斷性地直接提供服務的極端有其效率方面的缺陷，但也不應淡忘了政府直接提供服務的戰(zhàn)略意義以及因此導致的政治成本的降低，尤其是當商事主體提供服務影響了公共責任的實現(xiàn)時。

另一方面，隨著商業(yè)銀行運作模式的推進，新的問題開始顯現(xiàn)，如某一地區(qū)內經辦銀行中標后產生的新型壟斷。國外通過合同內競爭及政府保留解決此類問題。但就我國目前的情況看，銀行參與學貸動力不足，通過合同內競爭保障學生的選擇不易實現(xiàn)，可以考慮設立一套公共系統(tǒng)作為商業(yè)銀行的替代，預防新型壟斷產生的無效率。事實上，為保證服務的提供得以實現(xiàn)，“政府有權介入社會任何領域，自然也包括建立自己的企業(yè)”［8］，即政府親自劃槳，而且這種方式在保障服務公共性方面具有獨特的優(yōu)勢。事實上，正如掌舵是服務的一種方式，劃槳同樣也是服務的一種方式，掌舵與劃槳并不對立，［9］兩者殊途同歸。近年來國家開發(fā)銀行的介入已為學貸的經辦注入了一針強心劑，應在制度設計中進一步擴大這種嘗試，創(chuàng)設多元主體并存的競爭環(huán)境，打破商業(yè)銀行在贏得合同后的新型壟斷，彌補學貸經辦主體結構上的缺陷，甚至借此形成這一領域服務成本與質量的標桿。

3.創(chuàng)新程序保障機制以實現(xiàn)公共性

公共性的核心公共利益是參與各方共同價值對話的結果，而不是以政府為中心、一元本位的權力邏輯。不論回應還是整合，基于民主價值和理念，為確保學貸政策制定和運作的公共性，政府與學貸參與主體甚至其它社會主體之間不應是一種自上而下單向度的“命令-服從”關系，而是一種多向度的互動、合作關系。為此，應通過各方廣泛參與的方式和平等的參與地位，讓民主參與價值嵌入學貸制度的設計和運作過程，優(yōu)化學貸制度。眾所周知，程序具有很強的工具價值，也有極強的直覺意義和尊嚴價值［10］，因而可以在此領域大有作為。例如，體現(xiàn)民主、高效、便民等價值的程序設計能夠促成社會主體積極的民主參與意識、開辟參與路徑、暢通參與渠道，建構彰顯透明、開放理念的無障礙參與平臺，保障學貸各方與政府平等的對話與合作，確保各方主體利益表達順暢；借助聽證制度，則可以實現(xiàn)回應性、包容性和互動性等特點的兼顧，及時吸納整合各方訴求并為迅速回應奠定基礎。這樣，參與主體尤其是處于弱勢一方的服務對象貧困學生及家庭不再是是邊緣化甚至是客體化的，而是居于學貸的中心位置；不僅作為主體參與政策的運作，更可以參與政策的咨詢和制定，也在表達訴求、與其他主體博弈的過程中矯正其非理性心理。

4.完善責任監(jiān)督機制、追究機制和權利救濟機制

通過服務外包將學貸服務交給商業(yè)銀行并非單純的“生產”和“購買”的問題。作為一種復雜服務，人們很難對銀行提供學貸服務的水平作出評價，而政府對學生的公法責任也并不當然適用于商業(yè)銀行。這樣，宏觀上可能導致學貸服務中的公共責任流失，政府責任落空，微觀上則可能導致原由政府保障的學生權利受損可能性增大，權利貶值。故而有必要明確不同經辦模式下的責任監(jiān)督和追究機制，讓相應主體、相應責任的承擔成為學貸公共性缺失的必然代價。例如，應設計公法準則對經辦主體的約束機制，作為經辦主體享受優(yōu)惠的前提；應有健全的信息公開機制，滿足公眾對學貸信息的知情權和對行為主體的監(jiān)督權，實現(xiàn)對公共利益的保障；應完善學生權利救濟體系，實現(xiàn)對服務主體責任的約束。如此等等，方可避免政府責任方式的改變不以犧牲學生平等的受教育機會為代價。

為此，作為一種可操作性較強的措施，可以通過政府與經辦主體間的合同類型化、格式化將公法義務轉化為經辦主體的合同義務，縮減經辦主體的自由裁量范圍，將合同作為促進公共責任實現(xiàn)的機制，加強經辦主體行為的可問責性，讓責任成為制約經辦主體隨意性的武器。事實上，從國外的實踐看，政府借水行舟，將行政合同作為政策工具運用成功的案例并不少見。［11］這也可以使日后可能出現(xiàn)的糾紛處理和法律救濟簡單化、明確化。

此外，值得注意的是，雖然可以通過政府與經辦主體的合作機制設計促進學貸服務的數(shù)量和質量，但從法律關系看，學貸服務運作全過程中存在的多個契約是相互獨立的。從責任的產生看，政府的積極責任基于政府與公民的政治契約而產生，源自公民授權；而經辦主體提供服務和承擔責任卻是基于政府與經辦主體間的合作契約而非公民賦予——目的是為了政治契約的實現(xiàn)。因而政府對貧困學生的責任是第一層次的而經辦主體對政府的責任則是第二層次的——不論貧困學生與經辦主體是否訂立了合同，也不論政府與經辦主體間的委托-代理責任如何。所以，責任追究機制和學生權利救濟體系的設計應是全方位多層次的，政府責任絕不能因政府與經辦主體的合作而被替代，政府與公民的“政治契約”也不能因政府與經辦主體的合作而化約——政府責任是不可推卸的。

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（責任編輯 李保林）

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1671-0681（2014）05-0080-05

許若群，女，云南大學公共管理學院，副教授。

2014-05-24

①http：//china.findlaw.cn/fagui/jj/25/96825.htm l