王仰文

（聊城大學法學院，山東聊城，252000）

重大行政決策責任終身追究制度的確立基礎(chǔ)與困局突破*

王仰文

（聊城大學法學院，山東聊城，252000）

政府重大決策往往“開弓沒有回頭箭”，沒有太多試錯空間，尤需謹慎。我國重大行政決策責任追究制度的實踐尚處于摸索和試點階段，既有的重大行政決策責任追究普遍因為沒有終身追究制度約束，遠沒有起到責任追究的預期效果，離真正意義上的責任追究還有相當距離。因此，從中國重大行政決策責任追究重點和難點問題出發(fā)，為防止決策責任追究流于形式和走過場，需要重點建設(shè)與完善重大行政決策責任終身追究制度。

重大行政決策；責任追究；終身追究；制度建設(shè)

當前，盡管重大行政決策從方案設(shè)計到論證完善，領(lǐng)導“一言堂”的現(xiàn)象至少從形式上大為減少，但輕視規(guī)律、武斷臆測的現(xiàn)象仍然突出，家底不清、論而不證的狀況依然存在。從“造城運動”之后的新城遍地、鬼城頻現(xiàn)，到席卷大江南北的“古城熱”、“故里熱”之中的大拆大建、遺留的欠債爛尾，各類怪相既是佐證，更是警示。因此，實行重大行政決策的終身責任追究具有現(xiàn)實緊迫性和必然性。嚴格意義上的重大行政決策責任追究應當包括兩個方面的內(nèi)容：一是，重大行政決策失誤發(fā)生以后，立即采取處置措施，既要對破壞性后果予以平復和補償，消除不良影響，也要對決策責任人進行懲罰，以維護行政管理的公正性和權(quán)威性。二是，重大行政決策失誤發(fā)生以后，由于情況所限，嚴重的損害后果未被及時發(fā)現(xiàn)或者重大行政決策失誤的嚴重后果顯現(xiàn)尚需時日，當時過境遷之后，仍然需要繼續(xù)追究重大行政決策失誤責任的行為。終身追究制度的建立重在對后者作出明確的制度安排，凡屬政府重大決策事項，都要嚴格規(guī)范實施，建立決策責任檔案，實行重大行政決策失誤終身追究責任制度。

一、重大行政決策責任終身追究的理論基礎(chǔ)

任何一項制度或規(guī)則的確立都有其存在的理論依據(jù)。同時，一項制度之理論基石是否深厚，也是衡量該項制度是否完善與成熟的標志。美國著名法學家霍爾姆斯曾經(jīng)說過：“理論之于法律的教條，猶如建筑師之于建筑的工匠，乃是其中最重要的一部分”［1］。重大行政決策是行政管理活動的中心環(huán)節(jié)，是解決政治、經(jīng)濟、社會等所有問題的前提和基礎(chǔ)。重大行政決策準確與否，不僅直接影響國家行政管理的成效，而且決定著國家和人民的命運。因此，重大行政決策責任終身追究相比于其他行政行為的責任追究具有更為重要的意義和作用，也更為社會、公眾所關(guān)注。政府決策失誤，特別是重大決策失誤，必然使社會付出沉重的代價。重大行政決策責任終身追究不僅有著真切的民眾呼聲，更有著豐富的理論基礎(chǔ)。

一是重大行政決策責任終身追究的人性基礎(chǔ)。人性假設(shè)是人類社會經(jīng)久不變的主題，該命題表面上看與重大行政決策責任追究無關(guān)，但恰恰相反，決策主體的人性假設(shè)正是所有重大行政決策責任追究制度賴以建立與實現(xiàn)的基本前提。［2］“人性丑惡的一面告誡我們，必須對握有公共權(quán)力的決策者進行有效的制約。否則，公共權(quán)力的‘公共性’就會因私欲的存在而被異化?！保?］我們經(jīng)常看到的是，“政府不只是人民的仆人，而且是一個不可信賴的、靠不住的仆人。不能讓政府自由地掌握它的主人的事務，相反，必須對它施加限制；必須在每一個可能的要點上對它約束，隨時對它抱有戒心，否則，它就不再是仆人，并且反仆為主?！保?］政府的這種雙重角色沖突，很容易會導致“官意驅(qū)逐民意”、“私意驅(qū)逐公意”，這種“二意背反”是重大行政決策活動中公共利益發(fā)生偏離的根本原因。因此，要對重大行政決策者的欲望進行制約的途徑或手段或許很多，但是最根本的就是對重大行政決策行為建立有效的終身責任追究制度，以制度化的方式對重大行政決策過程進行規(guī)范和控制。

二是重大行政決策責任終身追究的民主基礎(chǔ)。

民主的基本含義是“人民的統(tǒng)治”。因此，民主理論潛在地預設(shè)了一個理論前提：人民主權(quán)。人民主權(quán)論從政府的起源出發(fā)，將行政機關(guān)置于人民主權(quán)即立法權(quán)之下，從而找到了人民對行政機關(guān)進行監(jiān)督的合法性與合理性。當政府認真履行其職責時，公民必須履行服從義務，不得違背自己在投票時關(guān)于服從政府的承諾或信用，否則便會遭之懲罰。責任追究是基于“權(quán)自民授、主權(quán)在民”的理念，從本質(zhì)上看責任追究不管以何種形式出現(xiàn)，都是以人民的名義進行的，是權(quán)力的主人對被授予公共權(quán)力的人不行使或不正當行使權(quán)力、履行職責不當進行的追究。終身責任追究的根本目的在于促使掌握權(quán)力的公職人員忠實履行其職責，并對其使用權(quán)力的行為終身負責。因此責任終身追究中反映人民的意愿是順理成章的事，也使得責任終身追究具有了深厚的民主基礎(chǔ)。

三是重大行政決策責任終身追究的法治基礎(chǔ)。

有權(quán)必有責，權(quán)責統(tǒng)一才是依法行政的基石?！柏熑问菣?quán)力的孿生物，是權(quán)力的當然結(jié)果和必要的補充，凡權(quán)力行使的地方，就有責任”［5］。公共政策的制定頒布執(zhí)行是公共組織最主要的重大行政決策行為，公共組織必須對自己這一行政行為負責，并且明確這一責任是公共政策法治化的體現(xiàn)，是社會民主政治的重要組成部分。為了防止重大行政決策過程的隨意性和人格化，就必須將其置于嚴格的法律監(jiān)督之下，這是法治社會的內(nèi)在要求。它要求國家的各種權(quán)力在規(guī)定的范圍內(nèi)規(guī)范地使用，權(quán)力的運用必須以法律為準繩，擺脫以個人意志為轉(zhuǎn)移的“人治”，對那些以權(quán)代法，以權(quán)壓法，以權(quán)謀私的行為依法嚴厲制裁，終身追究相應責任。

二、重大行政決策責任終身追究的現(xiàn)實難題

問責是與權(quán)力相伴而生的，具有必然性，是構(gòu)成權(quán)力的重要內(nèi)容。沒有責任的追究，就會使權(quán)力失去界限，導致權(quán)力的濫用。沒有責任的終身追究，就會導致職責的扭曲，責任無從承擔。在這一意義上，重大行政決策的終身責任制不僅是現(xiàn)代民主政治的一種基本價值理念，也是一種對政府決策行為進行民主控制的制度保證。近年來，我國雖然在不斷完善重大行政決策責任追究的有關(guān)立法，但研究受社會關(guān)注的重大行政決策失誤事件時，不難發(fā)現(xiàn)，重大行政決策失誤的責任追究制度在不斷取得實效、深入人心的同時，追究實踐更多時候還是保持著行政性的傳統(tǒng)思維和處理方式。而加強責任追究的手段也多是前緊后松的運動式，即對敏感決策失誤的責任追究對象加大處罰力度，然后再找機會讓他們轉(zhuǎn)任其他職務，顯示出責任追究效果的較大不確定性，在民眾的視野中遠沒有達到責任追究的預期目的。

一是重大行政決策責任終身追究的依據(jù)缺失。重大行政決策責任追究制度應該是一套完整的科學體系，既需要準確的事實依據(jù)，也需要完備的法律作為后盾，缺乏嚴謹?shù)氖д`事實，責任追究就成為無源之水、無本之木；而失去法律支持的責任追究是野蠻盲目的，它降低了重大行政決策責任追究的嚴肅性和權(quán)威性，導致權(quán)力腐敗和權(quán)力尋租不斷出現(xiàn)?！胺堑洹蔽C之后，從中央到地方開始加快推進責任追究的制度化建設(shè)，極大地推動了重大行政決策責任追究制度在中國的正式確立，逐漸形成了從中央到地方的決策責任追究制度框架，并取得了一定的進展。但是，關(guān)于重大行政決策責任追究制度的立法雖然不少，但主要依據(jù)是中央的政策性文件和地方政府規(guī)章，黨政交叉，多頭立法，上下各自行動，缺乏層次性和科學性，也沒有形成全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一、專門的重大行政決策責任追究的法律體系。一些規(guī)章制度的相關(guān)規(guī)定往往十分原則和籠統(tǒng)，某些規(guī)定僅停留在紙面或口頭上，對于重大行政決策責任終身追究的規(guī)定更是幾乎沒有涉及。

二是重大行政決策責任終身追究的對象不明。重大行政決策責任追究對象是確定重大行政決策責任追究制度有效性的一個必備前提，如果重大行政決策責任追究對象指向不明，那么責任追究結(jié)果的權(quán)威性、公正性就值得懷疑。在我國，由于特殊的歷史原因，黨政之間、不同行政部門之間的職責交叉現(xiàn)象大量存在，對權(quán)力和責任劃分在有些方面很不明晰。加之不斷推行的政治體制和行政體制改革也使得一些政府官員缺乏責任歸屬感。這種狀況下，重大行政決策責任的終身追究困難重重。近年來，國內(nèi)各地重大行政決策失誤頻繁發(fā)生，引起社會各界的廣泛關(guān)注、反思與追問，民眾紛紛群情激昂，責政府無能，批官員失職，激情冷卻之后卻時常尷尬的發(fā)現(xiàn)，所面對的更為現(xiàn)實的問題是，斗轉(zhuǎn)星移，世事變遷，心血來潮、急功近利導致的決策失誤背后，到底誰是真正的責任人？重大行政決策責任終身追究對象認定的模糊，導致追責不公或追責不實的現(xiàn)象屢有發(fā)生，也備受質(zhì)疑。因此，合理認定責任追究的對象是重大行政決策責任終身追究實踐所面臨的一個主要難題。

三是重大行政決策責任終身追究效果不力。多年來，重大行政決策責任追究讓人記憶深刻的畫面就是，強化責任追究是被提到次數(shù)較多的一個詞，但也是被質(zhì)疑較多的一個詞，僅從表面上來看，這仿佛是給眾多官員的一個緊箍咒，讓他們對自己的工作產(chǎn)生一種責任感，可是受追責官員頻繁復出以后，大家隱隱感覺，“強化責任追究”只不過是一個幌子，懸劍始終被高高舉起，輕描淡寫或者暴風驟雨般的最終效果都會備受質(zhì)疑，又讓人頗感無奈。這樣走過場的責任追究如果所謂的問責只是應對民意，取悅輿論的一種暫時策略，這樣的追究顯然面臨著被異化的危險，還沒有真正觸及責任追究制度的根本意義。公眾對重大行政決策責任追究制度普遍存在疑問的主要原因在于對責任追究的標準和程序還存在著一些模糊的地方，一些本應終身追究的決策失誤結(jié)果因人事變動而不了了之，政府的標準和群眾的標準之間存在錯位，重大行政決策責任追究的力度與和廣大群眾的期望之間存在較大的落差。

三、重大行政決策責任終身追究的實現(xiàn)路徑

種種跡象表明，讓責任追究不隨時間、空間變化而失效，讓所有涉及公職的舉動都能“用權(quán)一時、負責一生”，是一柄非常管用的利劍，從政治倫理上講，也非常符合“有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償，違法要追究”的原則。建立決策失誤終身追究責任制度，還需要重點把握四個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實現(xiàn)“頂層設(shè)計”的統(tǒng)籌跟進，確保責任追究“終身制”的務實有效。

首先，完善重大行政決策責任終身追究的相關(guān)依據(jù)。一方面，完善相關(guān)法律依據(jù)。如上所述，當前涉及重大行政決策責任追究的法律規(guī)范非常零散，黨內(nèi)外的法律規(guī)范性文件對重大行政決策失誤的責任追究均有涉及，但是又彼此相對孤立，脫節(jié)現(xiàn)象比較明顯。而且，對于終身責任制度的規(guī)定則更為鮮見，偶爾地方性的規(guī)定層次也較低，約束性不強。因此，重大行政決策責任的終身追究制度的真正建立，必須要努力構(gòu)建框架體系統(tǒng)一，責任追究界限明確，黨內(nèi)外規(guī)范協(xié)同，具有可操作性的完整制度。這一制度，要確保對《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》、《公務員法》等比較原則的內(nèi)容加以細化，針對那些行政管理過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，在不違背上位法規(guī)定的基礎(chǔ)上，補充一些切實可行的措施來完善追究的終身性。另一方面，要健全干部“政績”記載制度，構(gòu)建與官員如影相隨的“責任檔案”。由于一些政府決策存在的問題只有一段時間后才會暴露出來，這種全方位覆蓋的“責任檔案”，旨在責權(quán)利高度清晰，不留模糊死角，防止出現(xiàn)沽名釣譽的“面子工程”和急功近利的“政績工程”，將決策者和實施者的名字記錄存檔，做到追究有據(jù)。

其次，準確界定重大行政決策責任終身追究的對象。建立重大行政決策責任終身追究制度，本質(zhì)上是要強化重大行政決策的制度安排，因此它必須是體系性的，必須宏觀協(xié)調(diào)并微觀規(guī)制重大行政決策終身責任追究的中國實踐。對于經(jīng)過集體討論通過的重大行政決策，要進一步貫徹落實首長負責制，避免集體負責成為無責開脫的借口。對于上級不正當干預下級重大行政決策，并由此導致重大行政決策失誤的，應當確立連帶責任追究制度。此外，基于中國共產(chǎn)黨的特殊地位，“中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，她對整個中國的政治、經(jīng)濟、社會和文化等方面都具有領(lǐng)導權(quán)，這不僅是人民的選擇、歷史的選擇，也是保持國家政治整合的現(xiàn)實必然要求。表現(xiàn)在重大行政決策上，它是整個中國重大行政決策的中樞結(jié)構(gòu)?！保?］在政治實踐中，黨委始終處在政治運作的關(guān)鍵地位，甚至黨委書記往往會成為行政實際上的一把手。除了屬于純行政機關(guān)的重大行政決策之外，相當多的重大行政決策，實際上是由黨委作出的，往往黨委書記扮演了重大行政決策決定者的角色。因此，在共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的條件下，對于黨政聯(lián)合作出重大行政決策失誤的，也應當依照從嚴治黨，依法治黨的原則，建立決策人員黨內(nèi)終身責任追究制度。

第三，嚴格限定重大行政決策失誤責任對象的復出條件。責任官員的復出，既是官員責任追究制度的延續(xù)，也是對責任追究效果的檢驗。一個作出了錯誤的重大行政決策，造成了嚴重不良影響，一年過后就能夠順利“官復原職”，甚至可以“平步青云”，那么，重大行政決策責任追究制度就失去嚴肅性，失去了警示和教育意義，反而還會加重公眾對于“體制內(nèi)反腐”，以及權(quán)力“自我除弊”決心的疑慮，從而進一步損害公權(quán)形象，降低政府公信力?！艾F(xiàn)在看，這個國家需要的不是一個多么優(yōu)秀、多么領(lǐng)先于世界的官員選拔體制，而只是一個恢復常態(tài)的官場，讓公眾不再為復出官員，年輕官員群體焦慮的官場?！保?］因此，要盡早解決重大行政決策失誤責任對象免職復出“門檻”低、復出程序不嚴格、不透明和復出太快等問題。從免職到復職，從出發(fā)點到程序正義，盡快消除其中的模糊含混地帶，規(guī)范細化官員復出的各項標準，例如細化“實績突出”，“符合提拔任用條件”等；審慎設(shè)計官員復出的程序設(shè)置，例如復出提名、復出的考察、復出的討論決定、復出的公示等等，都應當予以明確。只有這樣才能真正體現(xiàn)“懲前毖后、治病救人”的理念，才能避免一些不該獲得機會的問題官員“東山再起”重返政壇，真正實現(xiàn)重大行政決策責任追究制度的價值。

第四，確立司法終身追訴的責任追究效果強化制度。當然，對公務行為的責任追究不設(shè)期限，是一個基本的政治常識。在歐美一些發(fā)達國家，無論時間過去了多久，任何公務員都必須為自己的過錯埋單。在我國，一般認為由于重大行政決策責任類型的多樣化和責任適用的復雜性，重大行政決策責任的終身追究也必須局限于法治的框架之內(nèi)，無限期的追究不能違背法律的追訴時效規(guī)定。在這種規(guī)定條件下，終身追究制度尤其是行政責任和刑事責任的追究在實際操作中就面臨淪為了一紙空文的危險，發(fā)揮不了應有的作用和效果。［8］我們認為，時效制度其實是國家在無法提供百分百追責服務時所提出的一種借口或者托辭，而這種托辭的有力注解之一就是國家在追究相關(guān)責任時需要考慮到的成本與效益之間的關(guān)系。但從核心意義而言，類似追訴時效這種投機取巧的做法一直得以存續(xù)的根本原因則是公眾對于這種做法的容忍。［9］對于公務人員重大行政決策失誤應予追究責任的，應當在法律上明確司法終身追訴原則，強化責任追究效果。

第五，實施重大行政決策失誤責任終身追究的“全國一盤棋”戰(zhàn)略。重大行政決策追究終身責任制，就是要對決策者實行無期限責任制，讓責任者按照法律追溯程序?qū)Q策造成的重大失誤終生承擔相應歷史責任。決策者因主觀原因?qū)е轮卮笮姓Q策失誤的，“躲得過初一，躲不過十五”，特別是對一些重大決策、重大工程項目的責任追究不因當事人的職務變動、崗位調(diào)整而分離，哪怕當事人早已調(diào)離、早已升遷，也必須進行責任追究，避免領(lǐng)導干部的短期責任行為和僥幸心理，按損失的輕重和后果嚴重程度對責任人進行相應的政治、道義、法律的處理。因此，從更大范圍來講，重大行政決策追究終身責任制要形成合力，還須加快建立跨區(qū)域協(xié)調(diào)機制，在全國范圍內(nèi)協(xié)同追責，只有在“全國一盤棋”的背景下，才會確保對一切不法行政行為究責的疏而不漏，才能確保責任的真正落實，才能真正維護這項制度的嚴肅性。

由此看來，重大行政決策責任追究的終身制要在面上推行，必須得到相關(guān)法律體系的規(guī)制，通過頂層制度設(shè)計，厘清各種具體責任的追溯期，建立終身責任追究的范圍、程序和方式等?，F(xiàn)行《公務員法》只在不得辭職、和辭職退休后不得從事的活動這兩方面進行了規(guī)范與制約。鑒于此，必須在《公務員法》作為母法的框架內(nèi)，制定配套法規(guī)，確立決策責任追究的終身制，同時明確建立重大決策效績審計與后評價制度、政府信用考核制度和誠信記錄列入社會征信體系制度，做到有法可依，有章可循，使包括決策在內(nèi)的所有公務行為出現(xiàn)過錯時，不因行為主體的職務變動、崗位調(diào)整而使問責懸空。

落實公務行為終身追責制的核心和關(guān)鍵在于建立和完善終身追訴制度，對于公職人員的決策失誤行為的追訴時效不設(shè)置年限限制，可以永久追訴。讓違法、犯錯的公務員永遠處于被追究刑事責任時期。這樣，終身追責制才能成為一把永遠高懸在重大行政決策失誤責任人頭頂?shù)摹斑_摩克利斯之劍”。當然，重大行政決策失誤責任追究的終身制雖好，但僅靠對決策失誤的后置監(jiān)督作用畢竟有限。追究重大行政決策失誤責任的前提是必須建立高效的糾錯機制，使決策失誤在發(fā)生之后能夠盡可能早地被發(fā)現(xiàn)，以進行有效的追究，并且，必須保證這一機制在運行過程中不會受到人為的干擾。在這種意義上，目前最重要的問題，不是對已有的規(guī)定進行進一步的詮釋與細化，而是在如何從制度上保證現(xiàn)有制度能夠得到真正地執(zhí)行，使現(xiàn)有制度不再停留在字面上。否則，過多的詮釋和細化就只是一種文字游戲，對現(xiàn)實沒有任何意義。

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（責任編輯 高云）

D630.9

A

1671-0681（2014）05-0085-04

王仰文（1974-），男，山東聊城人，法學博士，復旦大學政治學流動站博士后，聊城大學法學院副教授。

2014-02-21

本文是作者所主持的山東省高校哲學社會科學基金項目（項目編號：J09WK12）的階段性研究成果。