孫 偉

近年來，中央加大了反腐力度，周永康、蔣潔敏、郭永祥、冀文林等一大批與石油系統(tǒng)有過交集的“老虎”紛紛落網(wǎng)，反腐成效明顯，也凸顯了紀(jì)委工作的重要性。但是僅僅依靠中央紀(jì)委對大案要案的查處是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，反腐敗還需要發(fā)揮上至中央，下至地方整個紀(jì)委系統(tǒng)的積極性和主動性。長期以來，紀(jì)委工作都是“條”和“塊”雙重結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)體制。由于對條塊關(guān)系的規(guī)定模糊，導(dǎo)致在紀(jì)委工作中存在“條塊分割”、“條塊真空”等現(xiàn)象。當(dāng)前紀(jì)委工作要取得突破，亟須改變目前這種領(lǐng)導(dǎo)體制，增強紀(jì)委獨立辦案的能力和水平。黨的十八屆三中全會上通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“加強對同級黨委特別是常委會成員的監(jiān)督；查辦腐敗案件以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀(jì)委報告。各級紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級紀(jì)委會同組織部門為主?！薄皟蓚€為主”的提出，為當(dāng)前反腐新形勢下紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)體制改革提供了明確的指導(dǎo)方向。本文從當(dāng)前紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)體制中存在的問題出發(fā)，研究如何以“兩個為主”為指導(dǎo)，加強上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。

一、目前紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)體制存在的問題

（一）紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)體制不暢

現(xiàn)行的紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)體制，對紀(jì)委形成橫向制約。不但制約了紀(jì)委的工作主動性，而且限制了紀(jì)委順利履行自己職能的能力。紀(jì)委的工作常常被動地服務(wù)于地方工作的大局，無法行之有效地開展執(zhí)紀(jì)監(jiān)督活動。

（二）上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的業(yè)務(wù)指導(dǎo)難以落實

上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的指導(dǎo)，主要體現(xiàn)在業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)。這是黨章規(guī)定的上級紀(jì)委擁有的對下級紀(jì)委的明確權(quán)力。但是上級紀(jì)委的業(yè)務(wù)指導(dǎo)在與下級地方的發(fā)展大局有沖突時，這種指導(dǎo)難以落實，影響了紀(jì)委系統(tǒng)的整體性和統(tǒng)一性。

（三）紀(jì)委干部選拔和管理方面存在問題

紀(jì)委干部的選拔和任用更多局限于本系統(tǒng)，跨部門流動困難?？绲貐^(qū)交流較少，容易形成人情關(guān)系盤根錯綜和利益紐帶關(guān)系，導(dǎo)致紀(jì)委干部難以理直氣壯地開展本職工作。紀(jì)委干部選拔標(biāo)準(zhǔn)上的偏頗，影響了紀(jì)委干部的工作能力和領(lǐng)導(dǎo)水平，助長了工作上的庸碌主義。

（四）一些有效的黨內(nèi)工作制度沒有發(fā)揮作用

紀(jì)委工作需要建立有效的工作制度，才能服務(wù)于紀(jì)委工作保密性和原則性的特殊需要，但是目前一些行之有效的制度沒有得到落實，影響了紀(jì)委工作的順利開展。

二、紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)體制存在問題的原因

（一）雙重領(lǐng)導(dǎo)體制對紀(jì)委工作的影響

根據(jù)黨章的規(guī)定，地方紀(jì)委接受上級紀(jì)委和同級黨委的雙重領(lǐng)導(dǎo)，上級紀(jì)委重在業(yè)務(wù)指導(dǎo)，而人財物等大權(quán)歸屬同級黨委。在實踐中由于地方黨委對紀(jì)委的強大制約力，導(dǎo)致地方紀(jì)委工作不能不以同級黨委工作的大局為第一考慮，“同時，黨章還規(guī)定紀(jì)委書記和副書記是由紀(jì)委全體會議選舉產(chǎn)生，但實踐中主要是由同級黨委決定的。對于紀(jì)委的權(quán)力，黨章只規(guī)定紀(jì)委對違紀(jì)案件具有初核權(quán)，并且根據(jù)初核對象的不同，這種初核權(quán)還要得到相關(guān)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)[1]”?，F(xiàn)行體制下，紀(jì)委的監(jiān)督職能只能在下級黨組織中順利履行。紀(jì)委書記作為黨委常委會一員，要在同級黨委領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。監(jiān)督同級黨委及其常委會成員成為一件極為困難之事，形成“燈下黑”或“監(jiān)督盲點”[2]?，F(xiàn)有的體制可能造成“監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)官位難保，監(jiān)督同級關(guān)系難搞”的不作為、難作為情況發(fā)生。由于這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，紀(jì)委在同級監(jiān)督上的作用發(fā)揮受到很大抑制[3]。

（二）上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的業(yè)務(wù)指導(dǎo)缺乏保證機(jī)制

由于同級紀(jì)委是在地方黨委領(lǐng)導(dǎo)之下，其獨立開展工作的能力受到其監(jiān)督對象的強力制約，其作用的發(fā)揮程度跟黨政一把手的態(tài)度緊密相關(guān)。上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，由于缺乏如執(zhí)行機(jī)制、追究責(zé)任機(jī)制等保障機(jī)制，使得這種指導(dǎo)成為“軟權(quán)力”，導(dǎo)致業(yè)務(wù)指導(dǎo)無法得到貫徹執(zhí)行。現(xiàn)實中的體制機(jī)制造成了紀(jì)委部門實際上依附于地方黨委和政府的局面，瓦解與分化了上級紀(jì)委指導(dǎo)的權(quán)威性，使得下級紀(jì)委既受制于監(jiān)督對象，又無法借力于上級紀(jì)委，紀(jì)律監(jiān)督工作無法順利開展。

（三）紀(jì)委干部的選拔和任用機(jī)制存在缺陷

各地黨委和政府在選拔和任用干部時，沒有將紀(jì)委干部納入統(tǒng)一管理平臺，沒將紀(jì)委干部的選拔和任用作為地方全部干部選拔和任用的一部分，統(tǒng)一規(guī)劃和安排。紀(jì)委干部的“入口”和“出口”不暢，導(dǎo)致跨地區(qū)和跨部門交流過少，形成人情復(fù)雜和利益固化。另外，在紀(jì)委干部的任命上，政治性標(biāo)準(zhǔn)被過度強調(diào)，而業(yè)務(wù)能力則沒有被提到應(yīng)有的重視程度，部分紀(jì)委干部由于業(yè)務(wù)不精，影響到其指導(dǎo)下屬和下級紀(jì)委開展工作的能力和水平。

（四）黨內(nèi)巡視制度沒有真正發(fā)揮效用

巡視是紀(jì)委監(jiān)督的重要組成部分，是黨章賦予的重要職責(zé)，是從嚴(yán)治黨、維護(hù)黨紀(jì)的重要手段，是加強黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式。上級紀(jì)委主導(dǎo)和參與的巡視，將直接為下級紀(jì)委提供案件線索，指導(dǎo)和支持下級紀(jì)委開展工作。但是長期以來，由于人情關(guān)系的影響，巡視制度并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，巡視次數(shù)偏少且沒有常態(tài)化，巡視走過場而導(dǎo)致成效不明顯。這實際上影響了上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。

三、全面落實“兩個為主”，加強上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)

從中石油系統(tǒng)的腐敗窩案來看，由于“一把手”權(quán)力高度集中和橫向約束乏力，同級紀(jì)委難以有效監(jiān)督同級黨委成員特別是“一把手”。黨的十八屆三中會會通過的《決定》，針對紀(jì)檢系統(tǒng)體制運作不暢的問題，要求通過具體化、程序化、制度化的路徑，優(yōu)化紀(jì)檢系統(tǒng)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，特別是“強化”上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的縱向領(lǐng)導(dǎo)以克服橫向約束乏力的現(xiàn)象，從而有效提升紀(jì)委系統(tǒng)的監(jiān)督效率。“兩個為主”指明了如何通過加強上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，提高新時期反腐工作成效的有效途徑。

（一）理順條塊結(jié)合的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制

十八屆三中全會明確提出“強化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)”，并且作出“兩個為主”的具體規(guī)定。規(guī)定改變了當(dāng)前條塊結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)體制中，過度倚重“塊領(lǐng)導(dǎo)”的不合理狀況。紀(jì)檢部門的擴(kuò)權(quán)改革，盡管沒有達(dá)到外界預(yù)期的獨立于同級地方黨委之外的垂直管理，工資和社保還在同級地方黨委和政府管理之下，但辦案權(quán)和主要人事任免權(quán)的上移，卻實實在在地擴(kuò)大了紀(jì)委的檢查監(jiān)督權(quán)，加大了“條領(lǐng)導(dǎo)”的權(quán)威性和紀(jì)委辦案的獨立性，為紀(jì)委獨立和主動開展工作提供了強有力的保證。當(dāng)前要通過各項措施，促進(jìn)紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化[4]?！案骷壖o(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級紀(jì)委會同組織部門為主”是一項重大舉措，在推進(jìn)中，首先要進(jìn)行具體分解，把各級紀(jì)委書記、副書記提名權(quán)、考察工作具體為“菜單”，對各個環(huán)節(jié)、各個事項逐一羅列，讓操作者不能隨意變更；其次，要制定規(guī)范的運作程序。要明確各級紀(jì)委書記、副書記提名、考察工作流程，界定必經(jīng)程序和選擇性程序，明確各程序如何銜接、誰銜接誰等問題，強化過程管理；再次，要通過規(guī)范運作形成穩(wěn)定的制度。要在運作中逐步建立健全各級紀(jì)委書記、副書記的提名和考察工作指導(dǎo)意見、實施細(xì)則和相關(guān)配套制度，做到事無巨細(xì)有章本、有制度，制度落實有監(jiān)督，違背制度則無效。

（二）通過保證機(jī)制強化上級紀(jì)委的“事權(quán)”

掌握案件線索和查辦腐敗案件是反腐敗工作的核心內(nèi)容。在原來的習(xí)慣性程序中，不少地方紀(jì)委、基層紀(jì)委如果發(fā)現(xiàn)本地重大案件線索或者查辦重大腐敗案件，都必須向同級黨委主要領(lǐng)導(dǎo)報告，在得到同意后才能進(jìn)行初核或查處。這樣就給壓案不報和瞞案不查提供了可能和機(jī)會?！安檗k腐敗案件以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀(jì)委報告”的規(guī)定，使上級紀(jì)委的事權(quán)有了明確的法規(guī)依據(jù)。為了促進(jìn)事權(quán)的落實，還要逐步建立起一系列配套的制度，如上級紀(jì)委對案件線索的登記、管理制度、案件督辦和檢查制度、案件處理結(jié)果反饋制度等，并將其執(zhí)行情況列入考核內(nèi)容，與晉升、待遇等直接掛鉤，通過具體制度為上級紀(jì)委事權(quán)的行使提供可靠保證。

（三）確立紀(jì)委在人事方面的主導(dǎo)作用

1992年4月17日，中央紀(jì)委、中組部印發(fā)《關(guān)于省、自治區(qū)、直轄市紀(jì)委和中央、國家機(jī)關(guān)各部門紀(jì)檢組(紀(jì)委)領(lǐng)導(dǎo)干部任免審批程序的通知》，確定了紀(jì)委書記、副書記由同級黨委（部門黨組）提名的程序?，F(xiàn)在，“各級紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級紀(jì)委會同組織部門為主”，正是對這一程序的修改。與此相適應(yīng)，要逐步形成提名、推薦、考察、呈批工作以紀(jì)委為主，切實發(fā)揮好紀(jì)委的主導(dǎo)作用。首先是候選人（人選）由紀(jì)委提出。換屆時，各級紀(jì)委書記、副書記候選人由上一級紀(jì)委提出；黨代會閉會期間，各級紀(jì)委書記、副書記的調(diào)整，由上一級紀(jì)委提出人選；其次是考察工作由紀(jì)委主持。由上級紀(jì)委主持開展紀(jì)委書記、副書記人選的民主推薦、考察工作，黨委組織部門配合。三是由紀(jì)委直接呈報。各級紀(jì)委書記、副書記的討論決定，由上一級紀(jì)委直接向黨委常委會匯報，黨委常委會討論決定。

（四）加強各級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)業(yè)務(wù)能力的建設(shè)

執(zhí)紀(jì)監(jiān)督能力本就具有專業(yè)化特征。社會生活的豐富化和公共管理的法治化，決定了執(zhí)紀(jì)監(jiān)督工作面日趨寬泛，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督人員的專業(yè)化水平要求也更高。上級紀(jì)委“有權(quán)力”指導(dǎo)的同時，還要“有能力”指導(dǎo)好。一旦出現(xiàn)外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行，會嚴(yán)重影響下級紀(jì)委的正確辦案思路，影響到整個紀(jì)委系統(tǒng)的工作。所以，要盡可能把那些在執(zhí)紀(jì)監(jiān)督工作中達(dá)到“目無全?！钡拟叶∈饺瞬胚x出來，擔(dān)任紀(jì)委系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)。要堅持在執(zhí)紀(jì)監(jiān)督一線、執(zhí)法執(zhí)紀(jì)部門、法律紀(jì)律學(xué)術(shù)領(lǐng)域，培養(yǎng)和選拔紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。在確定選拔任用對象時，不但要考慮執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、法律監(jiān)督、法律紀(jì)律學(xué)術(shù)領(lǐng)域的工作經(jīng)驗更要注重執(zhí)紀(jì)監(jiān)督工作的實實在在的業(yè)績，把那些主持或參與過大案、要案件查辦、善于研究工作、善于發(fā)現(xiàn)問題和敢于碰硬的干部選到紀(jì)委書記、副書記的崗位上來。

（五）暢通紀(jì)委干部“進(jìn)口”和“出口”

紀(jì)委工作的關(guān)鍵在于人，其中最主要的是紀(jì)委干部。只有紀(jì)委干部時刻保持高漲的工作熱情和高昂的工作斗志，才能有助于加強領(lǐng)導(dǎo)，促進(jìn)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督工作的開展。紀(jì)委系統(tǒng)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的建立和加強，很容易使紀(jì)委干部的流動局限于本系統(tǒng)，從而窒息了紀(jì)委工作的活力。要時刻注意防止兩個方面的問題，一是防止紀(jì)檢監(jiān)察干部只能在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部提拔、交流，堵死了出口；二是防止紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)只能從紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部選拔，堵死了進(jìn)口。在紀(jì)檢干部的選拔任用上，各級黨委要將其納入統(tǒng)一的管理平臺，著重于整個公務(wù)員系統(tǒng)進(jìn)行安排。在干部選拔任用總體規(guī)劃和規(guī)劃實施中，應(yīng)保證紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其干部有適當(dāng)?shù)谋壤?，在特殊情況下可以制定優(yōu)先選拔的辦法；其次，上級紀(jì)委在提名、考察各級紀(jì)委書記、副書記時，應(yīng)拓寬視野，將黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)和其他部門干部一并納入，在干部選拔任用總體規(guī)劃和規(guī)劃實施中保證系統(tǒng)外干部有一定比例；再次，要推行領(lǐng)導(dǎo)干部交流制度，紀(jì)委書記異地交流、副書記有計劃交流，長時間在同一個紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)班子擔(dān)任職務(wù)的成員必須交流，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同地方各大班子、各部門領(lǐng)導(dǎo)常態(tài)交流，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志按程序轉(zhuǎn)任上一層次非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)等。

（六）通過強化巡視制度支持下級紀(jì)委開展執(zhí)紀(jì)監(jiān)督工作

“巡視制度是上級黨組織監(jiān)督下級黨組織、黨委和黨組領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的有效形式。建立和完善黨內(nèi)巡視制度，對強化黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督、完善紀(jì)檢機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)體制、密切黨群關(guān)系、防止干部‘帶病提拔’等都具有重要意義[5]?！奔o(jì)委在巡視制度中發(fā)揮著重要的作用。由上級紀(jì)委主導(dǎo)組成巡視組，通過巡視工作，發(fā)現(xiàn)下級黨委和政府中存在的問題線索，將直接支持和指導(dǎo)下級紀(jì)委開展工作。中央紀(jì)委書記、中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長王岐山強調(diào)：“對重大問題應(yīng)該發(fā)現(xiàn)而沒有發(fā)現(xiàn)就是失職，發(fā)現(xiàn)問題沒有客觀匯報就是瀆職，必須根據(jù)情況追究責(zé)任[2]。”要進(jìn)一步規(guī)范巡視制度，對于巡視的次數(shù)和巡視明細(xì)指標(biāo)內(nèi)容有明確的規(guī)定，形成常態(tài)化巡視的制度，將常規(guī)巡視和重點巡視結(jié)合起來，著力發(fā)揮巡視制度的重大威懾作用，不斷創(chuàng)造新的、行之有效的渠道，加強上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的支持和領(lǐng)導(dǎo)力度。

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