梁海燕

(甘肅省社會科學(xué)院，甘肅蘭州730070)

法治視域下民族地區(qū)維穩(wěn)機制的構(gòu)建*

梁海燕

(甘肅省社會科學(xué)院，甘肅蘭州730070)

當(dāng)前，進入社會快速轉(zhuǎn)型時期，民族地區(qū)社會穩(wěn)定形勢受經(jīng)濟發(fā)展落后、階層利益分化、多元文化整合等因素的影響，各類社會矛盾凸顯?，F(xiàn)有的維穩(wěn)機制滯后，難以適應(yīng)民族地區(qū)的復(fù)雜形勢。有必要將民族地區(qū)維穩(wěn)機制納入法治視域之下進行考量，構(gòu)建有效容納和化解社會矛盾的政府公共服務(wù)供給機制、多元化矛盾糾紛調(diào)處機制、社會穩(wěn)定預(yù)警機制、利益訴求表達機制等。

法治;民族地區(qū);社會矛盾;維穩(wěn)機制

進入社會轉(zhuǎn)型時期，社會結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系不斷分化，民族地區(qū)由于社會利益格局、文化發(fā)展模式、價值觀念和社會承受力等多方面因素的影響，社會矛盾凸顯頻發(fā)，并呈現(xiàn)出一定的復(fù)雜性和特殊性。因此，正確理解和把握民族地區(qū)社會矛盾的特點，并從法治視角進行考量，構(gòu)建民族地區(qū)維穩(wěn)機制，對于維護民族地區(qū)的和諧穩(wěn)定具有重要意義。

1 民族地區(qū)社會矛盾的主要表現(xiàn)

當(dāng)前，我國的社會矛盾是一個網(wǎng)絡(luò)狀的矛盾系統(tǒng)，是由社會主義初級階段存在的“多元”矛盾構(gòu)成的有機統(tǒng)一體［1］。社會主義社會的現(xiàn)實存在和社會意識之間的基本矛盾，決定了當(dāng)前我國社會矛盾的普遍性。民族地區(qū)由于經(jīng)濟現(xiàn)狀、發(fā)展環(huán)境、歷史機遇的不同，形成了自身社會發(fā)展的不平衡性，其社會矛盾構(gòu)成表現(xiàn)在經(jīng)濟、文化、政治與行政等諸多領(lǐng)域之中。

1.1 經(jīng)濟發(fā)展落后是民族地區(qū)最突出的社會矛盾

民族地區(qū)由于區(qū)位劣勢、自然、歷史等原因，與沿海、內(nèi)部省份之間經(jīng)濟發(fā)展差距不斷拉大，社會物質(zhì)財富的有限同民眾對物質(zhì)生活的需求以及由此造成的自我發(fā)展能力不足的矛盾日漸突出，民族地區(qū)群眾有著強烈的不平衡感和“相對剝奪感”，民生需求超越政治需求，民生類、經(jīng)濟類矛盾構(gòu)成社會矛盾的主體。

1.2 社會利益分化催生階層分化層面的矛盾

經(jīng)濟市場化造就了利益主體多元化，也使得階層分化顯性化。在民族地區(qū)，社會階層分化也更加復(fù)雜，傳統(tǒng)的農(nóng)、牧、商階層格局被打破，農(nóng)民工、個體戶和私營企業(yè)主從傳統(tǒng)的工人、農(nóng)牧民中分化出來，出現(xiàn)了新的社會階層，一些階層具有雙重身份，各種分化成分復(fù)雜。利益分化導(dǎo)致民族地區(qū)階層之間的就業(yè)競爭和利益競爭趨于激烈，包括低收入階層與高收入階層之間的矛盾、少數(shù)民族農(nóng)民工、私營企業(yè)主與其他階層之間的矛盾，以及低收入階層與黨和政府之間的矛盾等。

1.3 文化整合中多元價值觀念碰撞產(chǎn)生沖突

觀念帶來的分化深刻影響民族地區(qū)的穩(wěn)定。歷史上我國各少數(shù)民族在其生成和變遷過程中形成了各具特色的文化，這些民族傳統(tǒng)文化是民族或族群間相互區(qū)別的“遺傳基因”，也是民族發(fā)展過程中的積極推動因素［2］。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中，民族地區(qū)城市化帶來意識形態(tài)和文化價值的多元化，也使得民族傳統(tǒng)文化同現(xiàn)代文化融合過程中發(fā)生碰撞和沖突，這些沖突也可能會和風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰交織在一起異質(zhì)化成民族矛盾。此外，受周邊國家和地區(qū)的思想文化影響，民族極端主義、宗教極端主義和暴力恐怖主義“三種勢力”有所抬頭，民族地區(qū)成為政治文化沖突的多發(fā)地帶［3］。

1.4 政府社會管理能力滯后影響民族地區(qū)社會穩(wěn)定

一方面，由于民族地區(qū)市場經(jīng)濟發(fā)育不健全，政府公共服務(wù)供給不足，尚未形成“政府—市場—社會”共同提供公共物品的多元化格局，社會治理程度還較低。另一方面，行政政策和指令仍是解決社會矛盾的主要方式，管理方式不夠靈活，執(zhí)行偏差甚至失誤，容易造成群眾產(chǎn)生不滿情緒，甚至引發(fā)群眾與政府的直接對抗。

1.5 敵對勢力利用民族、宗教問題破壞民族團結(jié)

當(dāng)今世界，由民族問題引發(fā)的社會動亂、地區(qū)沖突等類事件對民族地區(qū)特殊的多民族關(guān)系產(chǎn)生著越來越大的負面影響，民族分裂仍是我國邊疆民族地區(qū)社會穩(wěn)定的一種現(xiàn)實威脅。敵對勢力利用民族、宗教問題破壞民族團結(jié)，干擾地方內(nèi)政，影響民族地區(qū)穩(wěn)定和經(jīng)濟社會發(fā)展。

2 當(dāng)前民族地區(qū)維穩(wěn)機制的缺陷

民族地區(qū)社會穩(wěn)定關(guān)系重大。當(dāng)前民族地區(qū)社會矛盾的特殊性對政府維穩(wěn)機制提出了新的要求，而現(xiàn)有的維穩(wěn)機制滯后，難以適應(yīng)民族地區(qū)的復(fù)雜形勢。

2.1 維穩(wěn)主體行為法律規(guī)范欠缺

當(dāng)前民族地區(qū)維穩(wěn)機制是以國家為主體、自上而下的壓力型維穩(wěn)運行機制，維穩(wěn)主體行為規(guī)范相關(guān)法律依據(jù)不足，表現(xiàn)在其一是現(xiàn)有維穩(wěn)機制是一種政府主導(dǎo)型的維穩(wěn)機制，運行方式缺乏司法制約、法律監(jiān)督和社會監(jiān)督。其二是現(xiàn)有的維穩(wěn)考評機制使得維穩(wěn)運行目標(biāo)的短期化，容易使地方政府為達到表面的靜態(tài)穩(wěn)定而在維穩(wěn)過程中不作為或亂作為，使得深層社會矛盾難以有效化解，致使政府維穩(wěn)與民眾維權(quán)失去良性互動走向?qū)埂?/p>

2.2 維穩(wěn)手段單一化和非制度化

一方面，在“穩(wěn)定壓倒一切”的思路下，采取強力手段進行維穩(wěn)已成為慣性思維，在面對征地拆遷、環(huán)境污染、退耕還林等經(jīng)濟領(lǐng)域的利益矛盾時，也往往依靠權(quán)威和體制資源甚至地方勢力進行“搞定”和“擺平”，采取壓力型策略來應(yīng)對危機，導(dǎo)致原本緊張的關(guān)系進一步惡化。另一方面，為達穩(wěn)定目標(biāo)不計成本地妥協(xié)，造成維穩(wěn)成本高昂化。

2.3 民眾訴求反映機制缺失

由于缺乏制度化權(quán)利保護，民眾在表達合理訴求時缺乏通暢有效的表達渠道，只能采取體制外的方式甚至暴力手段、群體事件等來發(fā)泄不滿。與此同時，政府不恰當(dāng)?shù)叵拗坪蛪褐泼癖姾侠碓V求的表達，采用“捂”、“瞞”、“拖”的方式控制穩(wěn)定，導(dǎo)致簡單的利益沖突累積成為社會矛盾并誘發(fā)群體性事件。

2.4 社會穩(wěn)定預(yù)警機制建設(shè)缺位

由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，在民族地區(qū)，受財力限制，維穩(wěn)預(yù)警機制長期以來得不到應(yīng)有的重視，人員配置、硬件建設(shè)、制度保障等方面未形成系統(tǒng)鏈條，導(dǎo)致群體性事件和社會矛盾爆發(fā)時處控不力，造成無可挽回的惡性后果。

2.5 社會組織參與維穩(wěn)缺乏制度保障

當(dāng)前，民族地區(qū)仍然是以政府為主導(dǎo)的維穩(wěn)模式，社會組織參與維穩(wěn)力度不夠，致使社會治理中缺乏民間組織有效介入的基層維穩(wěn)機制所展現(xiàn)的“城堡現(xiàn)象”，造成基層政府和社會民眾之間的嚴(yán)重對立，甚至沖突［4］。同時，由于缺乏溝通和對話這一化解沖突的空間，群眾利益訴求難以被溫和化解，致使一些本可解決的群體性矛盾事件失控。

3 構(gòu)建法治視域下的民族地區(qū)維穩(wěn)機制

法治建設(shè)作為人類共同崇高理想制度的體現(xiàn)，也是民族地區(qū)維穩(wěn)機制構(gòu)建的基礎(chǔ)和目標(biāo)。良性的基層維穩(wěn)運行機制不是消滅沖突，而是能夠容納沖突并能夠用制度化的方式化解沖突。

3.1 構(gòu)建民族地區(qū)公共服務(wù)供給機制

民族地區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給匱乏，主要表現(xiàn)在交通、衛(wèi)生、教育和社會保障領(lǐng)域，影響民族地區(qū)社會穩(wěn)定。對此，首先，建立民族地區(qū)公共服務(wù)資金保障機制。落實民族地區(qū)財政立法自治權(quán)，繼續(xù)加大中央對民族地區(qū)公共服務(wù)項目的支持力度。二是要構(gòu)建民族地區(qū)以公眾為導(dǎo)向的服務(wù)提供機制。以公共訴求為公共服務(wù)供給的指向標(biāo)，并建立起合理和充分的公眾參與渠道和相關(guān)的配套規(guī)則和程序［5］。三是構(gòu)建民族地區(qū)公共服務(wù)多元參與治理機制。吸納社會組織參與公共交通、供水、供氣、供熱、生態(tài)環(huán)境治理等公用事業(yè)的投資運營，打破政府作為公共服務(wù)唯一主體的治理模式，緩解經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)公眾與政府的信任危機。

3.2 健全民族地區(qū)多元化矛盾糾紛調(diào)處機制

首先，民族地區(qū)應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮司法調(diào)解、行政調(diào)解、人民調(diào)解或幾種調(diào)解方式組合的作用，并構(gòu)建多種調(diào)解方式的協(xié)調(diào)機制，避免資源耗費。二是發(fā)揮群眾自治組織在矛盾調(diào)處中的公信度和主動性，充分利用好阿訇、活佛、族長等民族首領(lǐng)或宗教界權(quán)威人士參與調(diào)解的積極作用。三是完善多元化糾紛解決機制的配套立法。在遵循《中華人民共和國調(diào)解法》的基礎(chǔ)上，將民族地區(qū)民間法、習(xí)慣法中的成功經(jīng)驗、做法、機制和制度適時轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范。

3.3 構(gòu)建社會穩(wěn)定預(yù)警機制

經(jīng)驗表明，社會問題的許多可能性前景在某種程度上、在一定范圍內(nèi)是可以被預(yù)測的。不同類型危機事件發(fā)生的原因、導(dǎo)致危機狀態(tài)的影響程度和范圍、產(chǎn)生社會危害的嚴(yán)重程度都有很大的差異，從而政府也應(yīng)采取不同的應(yīng)對措施和手段［6］。構(gòu)建民族地區(qū)社會預(yù)警機制，一要完善社會危機管理機制，由地方政府負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)與指揮社會危機的防范管理工作，以及社會風(fēng)險的評析、分析與處置。二要建立矛盾發(fā)生、處置的數(shù)據(jù)庫和監(jiān)控系統(tǒng)。借助社會治安防控平臺，建立起社會矛盾的動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，跟蹤某些社會矛盾的發(fā)展態(tài)勢，力求在矛盾的潛伏時期及時覺察并能夠采取有效對策予以化解。

3.4 構(gòu)建通暢的利益訴求表達機制

擴大民眾利益訴求的表達空間既是民意表達釋放的途徑，也是政府成熟自信所必須邁出的一級臺階。對此，一是要正視民族地區(qū)不同群眾多樣化的利益需求，定期開展民意調(diào)查、公開聽證、邀請代表參與決策等活動，使各族群眾的意見、要求能夠及時、通暢地表達出來。二是轉(zhuǎn)變對民眾利益表達行為的管理方式，加強對網(wǎng)絡(luò)等新型媒介的管理和引導(dǎo)，實現(xiàn)公眾利益訴求的有序表達、及時回應(yīng)、合理解決，使維穩(wěn)從“靜態(tài)穩(wěn)定”走向過程利益平衡的“動態(tài)穩(wěn)定”。三是要開展民主協(xié)商和談判。通過平等的信息交換和表達機制，在政府—民眾雙方利益博弈中追求社會秩序的穩(wěn)定。

3.5 創(chuàng)造社會組織參與維穩(wěn)的制度環(huán)境

民間社會組織是政府維穩(wěn)與民眾維權(quán)的“緩沖地帶”，對于滿足特定群體訴求糾紛、降低表達成本和控制表達范圍具有獨特的社會功能。對此，首先，應(yīng)構(gòu)建社會組織介入維穩(wěn)的制度環(huán)境。通過立法確立其準(zhǔn)入、資格、運行規(guī)則、經(jīng)費、退出等條件，規(guī)范維穩(wěn)社會組織的發(fā)展。第二，創(chuàng)新社會維穩(wěn)組織的經(jīng)費來源。對民族地區(qū)而言，受經(jīng)濟發(fā)展水平限制，政府經(jīng)費支持應(yīng)成為當(dāng)前社會組織參與維穩(wěn)的主要經(jīng)費來源，允許和鼓勵社會組織通過捐贈、會費、項目招標(biāo)等合法方式籌集經(jīng)費。第三是探索以公共資源引導(dǎo)社會組織參與維穩(wěn)。借鑒廣東東莞市公益創(chuàng)投、公益招標(biāo)的形式，引入競爭方式讓更多組織參與到民族地區(qū)維穩(wěn)之中，并通過公共財政對社會組織參與維穩(wěn)進行引導(dǎo)和有效調(diào)控。

［1］于詠華.當(dāng)代中國社會矛盾論［M］.北京:九州出版社，2004.

［2］尹素琴.和諧社會視野下的民族地區(qū)社會矛盾分析［J］.科學(xué)·經(jīng)濟·社會，2010(2).

［3］范鋒亮.社會管理創(chuàng)新與民族地區(qū)社會穩(wěn)定［J］.內(nèi)蒙古統(tǒng)戰(zhàn)理論研究，2012(6).

［4］鄭永年.中國社會管理的未來［N］.聯(lián)合早報，2012－1－3.

［5］龐娟，騰明蘭.西部民族地區(qū)公共服務(wù)供給能力的提升與制度構(gòu)建［J］.經(jīng)濟與社會發(fā)展，2010(2).

［6］薛瀾，鐘開斌.突發(fā)公共事件分類、分級與分期:應(yīng)急體制的管理基礎(chǔ)［J］.中國行政管理，2005(2).

(責(zé)任編輯 孫勝文)

D633

A

1673－5382(2014)02－0018－03

2014－04－21

甘肅省社會科學(xué)院院課題(編號:GS－N2013017).

梁海燕(1982－)，女，山西大寧人，甘肅省社會科學(xué)院助理研究員.