儀 名 海

(中國傳媒大學 政法學院，北京 100024)

社會治安綜合治理問題是社會學研究的熱點內(nèi)容之一，是社會控制理論研究的重要領域和范疇。黨的十八大報告指出，我國發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題依然突出；城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民收入分配差距依然較大；社會矛盾明顯增多，教育、就業(yè)、社會保障……社會治安、執(zhí)法司法等關系群眾切身利益的問題較多。

一、社會治安綜合治理問題范疇及意義

在中國特色社會主義的治理模式中，社會治安綜合治理始終扮演著重要的角色。它是一項關乎政府執(zhí)政能力和管理水平的大事，也是一項事關社會經(jīng)濟發(fā)展與維護社會穩(wěn)定的基礎性工作，更是一項系統(tǒng)的民心工程。

當前，社會治安綜合治理問題正越來越成為人民群眾關注的熱點、新聞媒體報道的焦點和黨委政府工作的重點。黨的十八大報告提出，要加強和創(chuàng)新社會管理，建立健全黨和政府主導的維護群眾權益機制，完善信訪制度，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動的工作體系，暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權益保障渠道。同時，深化平安建設，完善立體化社會治安防控體系，強化司法基本保障，依法防范和懲治違法犯罪活動，保障人民生命財產(chǎn)安全。 這一綱領性表述，為我國各級政府未來相當長一段時期的綜治工作指明了方向。

本文立足于社會學視角，以基層社會治安綜合治理工作的一些先進典型經(jīng)驗為樣本，總結提煉基層社會控制實踐的一些成功經(jīng)驗，以期為我國未來的綜治工作提供一點策略鏡鑒和政策積淀。

二、大榆樹鎮(zhèn)綜合治理工作的實施背景

北京市是中國的政治、經(jīng)濟、文化中心，在事關黨和國家的全局問題上具有舉足輕重的地位。延慶縣是位于北京市西北部的遠郊區(qū)縣，下轄11鎮(zhèn)四鄉(xiāng)三個街道。截至2011年12月，轄區(qū)內(nèi)共有常住人口31.9萬人，流動人口約五萬人。近年來，隨著延慶縣經(jīng)濟社會發(fā)展步伐的不斷加快，城鎮(zhèn)化進程的日益加速，引發(fā)的各種社會問題也日益突顯，給城市管理和社會穩(wěn)定帶來很大的挑戰(zhàn)。這種形勢下，建立一整套切實可行、行之有效的社會治安綜合治理體系，不僅是延慶縣發(fā)展建設的必然要求，也是實現(xiàn)延慶縣法治化管理的需要。

近年來，延慶縣縣委縣政府持續(xù)推進社會建設，取得了很大的成績。區(qū)域內(nèi)基本公共服務水平和均等化程度明顯提高，社會保障體系建設成效顯著，城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度全面建立，新型社會救助體系基本形成。全民醫(yī)?；緦崿F(xiàn)，城鄉(xiāng)基本醫(yī)療衛(wèi)生制度初步建立。社會治安綜合治理工作成效顯著，有力保證了社會的和諧穩(wěn)定。究其原因，最重要的莫過于延慶縣建立起了一套行之有效的社會治安防控體系。該體系的建設作為實現(xiàn)“平安延慶”的重要手段和具體內(nèi)容，在維護治安秩序、保障政治安定和社會穩(wěn)定、保護人民群眾生命財產(chǎn)安全等方面發(fā)揮著重要作用。具體表現(xiàn)在：

第一，各級黨委、政府視綜治維穩(wěn)工作為重中之重，將綜治工作置于考核體系的突出位置，實行“一票否決”制。延慶縣各級黨委、政府把社會治安防控體系建設作為治安防范的重大工程，在機構、編制、經(jīng)費、裝備等方面不斷加大投入力度，職能部門、屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體聯(lián)動，點線面立體防控格局基本形成。有效凝聚了各種力量參與防控網(wǎng)絡建設。尤其是2009年以來，按照9+X的模式，在全縣組建了18個綜合治理維穩(wěn)工作中心,劃片建立了75個綜合治理維穩(wěn)工作站，2010年全部實現(xiàn)了集中辦公和規(guī)范化運行。綜合治理維穩(wěn)工作中心(站)的建立，集中整合了鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)綜合治理、流管、維穩(wěn)、信訪(矛盾糾紛排查調(diào)處中心)、派出所、司法所、民政、社保所等部門工作力量，建立了“矛盾聯(lián)調(diào)、治安聯(lián)防、工作聯(lián)動、問題聯(lián)治、平安聯(lián)創(chuàng)”的工作機制，確保矛盾不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)，最大限度地把問題解決在基層。

第二，技防建設成效初步顯現(xiàn)，防范措施逐步向多元化轉(zhuǎn)變。延慶縣將科技創(chuàng)安工作納入縣委、縣政府折子工程和為民辦實事工程，在提前一年完成居民小區(qū)技防建設三年規(guī)劃任務的基礎上，2011年又投入資金二百余萬元，為九個居民小區(qū)安裝視頻監(jiān)控攝像頭188個，對新興西等四個居民小區(qū)加裝紅外燈，確保技防設施的正常使用。截至2011年底，全縣監(jiān)控攝像頭總量達到1 067個，實現(xiàn)小區(qū)覆蓋率達到90%，并建成圖像信息系統(tǒng)縣級綜合平臺一個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級城市綜合管理指揮中心七個。通過科技創(chuàng)安工作，全縣社區(qū)(村)的治安防范能力進一步提高，社區(qū)發(fā)案率連續(xù)三年下降，群眾安全感顯著提升，起到了有效震懾犯罪的作用。

第三，社會力量廣泛參與，群防群治工作成效明顯。近年來，延慶縣群防群治隊伍不斷壯大，到2011年底，全縣已有包括542名社會治安巡防隊員、401名校園安保隊員、189名流動人口和出租房屋管理員、60名鐵路護路隊員在內(nèi)的納入實名制管理的各類群防群治力量達到26 000余人，城區(qū)樓門院長、農(nóng)村中心戶長推廣試點工作全方位推進。各級綜合治理部門通過多種形式開展宣傳活動，最大限度地激發(fā)了廣大群眾的參與熱情和責任感。在2008年北京奧運會和2009年國慶安保工作期間，各種群防力量按照“定崗、定責、定人”的原則，配合專業(yè)力量形成專群結合的防控工作格局，投入社會面防控的力量30 400人對全縣1 559個村口、105個社區(qū)門口、2 734個重點部位和各類重點人員進行嚴看死守，加大社會面打擊整治和防范控制力度，形成嚴密的社會面防控網(wǎng)絡，營造高壓震懾態(tài)勢，有力維護了社會面穩(wěn)定。

三、大榆樹鎮(zhèn)綜合治理工作模式“個十百千工程”目標及機理

大榆樹鎮(zhèn)位于延慶縣城東南部，是典型的城郊型鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鎮(zhèn)域總面積60.7平方公里，總人口1.5萬人，流動人口(含大學城、駐鎮(zhèn)單位)達一萬多人。多年來，大榆樹鎮(zhèn)社會治安綜合治理工作一直在延慶縣穩(wěn)居前列。特別是2009年起，大榆樹鎮(zhèn)在全縣范圍內(nèi)率先開始推進綜治工作“個十百千工程”，成為全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治工作的典范。

“個十百千工程”可直接解讀為：做強一“個”綜治維穩(wěn)工作中心，組建一支常態(tài)化、職業(yè)化的治安巡防隊伍；做實“十”個綜治工作站；做精“百”名治安中心戶長；做細“千”名干部、黨員信息員。其實質(zhì)，就是在鎮(zhèn)黨委和政府的統(tǒng)一領導下，整合官方和民間的各種社會力量，綜合運用法律、道德、經(jīng)濟、文化等多重手段，構建一套行之有效的社會治安防控體系，從而實現(xiàn)有效控制社會風險、維護群眾根本利益和保持社會和諧穩(wěn)定的根本目的。

(一)做強一“個”綜治維穩(wěn)工作中心

2009年，按照延慶縣綜治委的要求，大榆樹鎮(zhèn)制定了關于綜治維穩(wěn)工作中心的實施意見和工作方案，并在全縣率先創(chuàng)新社會治安綜合治理管理模式，組建并成立了大榆樹鎮(zhèn)綜治維穩(wěn)工作中心，成立了一只常態(tài)化、職業(yè)化的綜治巡防隊伍，巡防隊員分成兩隊日夜巡邏在鎮(zhèn)域大街小巷、重點部位。綜治維穩(wěn)工作中心以“平安大榆樹”建設為載體，以基層基礎建設為主線，以組織隊伍整合、體制機制建設和突出問題整治為重點，在總結固化2008年“平安奧運”和2009年“平安國慶”工作經(jīng)驗的基礎上，構建起綜治工作的全新格局。

綜治維穩(wěn)工作中心主任由鎮(zhèn)黨委書記兼任，其他正副職領導依分工任各自領域的主管副主任。綜治維穩(wěn)工作中心整合了綜合治理辦公室、流動人口管理辦公室、維穩(wěn)辦公室、信訪辦公室(矛盾糾紛排查調(diào)處中心)、派出所、司法所、民政部門、社保所共計9個科室的力量，明確了所有人員的責任，實行合署辦公、部門聯(lián)動、資源共享。中心建立起一套常態(tài)管理體制和機制，確保人員工作到位，臺賬檔案齊全，會議記錄完整，全部工作人員統(tǒng)一配置胸卡并持證上崗，中心工作流程、職責任務、工作制度上墻，規(guī)范了責任體系，完善了例會制度、重大事項會商制度、綜治工作聯(lián)席會議制度等各項制度。

(二)做實“十”個綜治工作站

2009年，大榆樹鎮(zhèn)在高廟屯村、劉家堡村、大泥河村、東杏園村成立了四個工作站； 2010年，在楊戶莊、姜家臺、下屯、簸箕營、大榆樹、北科院新增了六個工作站，順利完成了做實十個基層綜治工作站目標。綜治維穩(wěn)工作站設在各村村委會設辦公室，工作站標識明顯，軟硬件配置齊全。硬件方面，辦公桌椅、電腦、通訊設備、文件柜等辦公設施齊全，其中的電腦和通訊設備與鎮(zhèn)相關科室實現(xiàn)了互聯(lián)互通；軟件方面，實現(xiàn)了人員配置的定崗定編，站長由包片副職領導擔任，常務副站長由包村的科室負責人擔任。站長每周五到工作站組織相關人員召開例會，匯總綜治信息、總結一周工作，及時發(fā)現(xiàn)苗頭性、風險性問題，部署落實隱患。副站長每天到站檢查一次，具體工作人員選用村內(nèi)群眾基礎好、綜合素質(zhì)相對較高的黨員擔任，由其負責工作站的日常工作，具體負責做好會議記錄、來訪接待、信息收集報送、巡邏防范、流動人口和出租房屋登記、值班記錄等。這就保證了基層一線的日常動態(tài)掌握。

(三)做精“百”名治安中心戶長

大榆樹鎮(zhèn)按照每“50戶一名”的推選原則，在全鎮(zhèn)25個村根據(jù)人品端正、思想政治覺悟高、對工作認真負責、村內(nèi)群眾基礎好等標準，采取摸底調(diào)查、村黨支部提名、戶代表投票等步驟，選出了一百多名思想覺悟高、熱愛治安工作、有一定組織能力和為群眾辦事能力的村民擔任治安中心戶長。中心戶長承擔著所轄區(qū)域信息反饋、宣傳教育、化解矛盾、治安巡邏等4大項10小項工作任務，成為建設“平安大榆樹”群防群治的重要力量。

(四)做細“千”名干部、黨員信息員

每名中心戶長下設10名由黨員、入黨積極分子和青年團員組成的信息聯(lián)絡員，100名中心戶長也就溝通聯(lián)絡起千名信息員。村內(nèi)的干部、黨員信息員往往具備雙重角色，他們“既作為國家的基層組織，又作為各種經(jīng)濟活動的參與者?！盵1](P37)他們可以掌握村內(nèi)日常的運行情況，可發(fā)揮“意見領袖”的帶動作用。中心戶長與這些信息員組成1個治安防控小組，帶領周邊群眾開展法制宣傳、糾紛調(diào)解和治安聯(lián)防工作。每名信息員的基本職責是，帶頭落實人防物防技防措施，帶頭調(diào)解民間糾紛，帶頭學習宣傳法律政策，帶頭踐行公民道德規(guī)范，及時上報人民群眾關心的熱點、難點問題、治安動態(tài)和重大矛盾糾紛信息。由中心戶長收集匯總后再上交鎮(zhèn)有關部門。

(五)“個十百千”工程發(fā)揮作用的機理

1.以“大調(diào)解”模式處理各種復雜問題

一是建立健全了調(diào)解組織網(wǎng)絡。通過這項工程，大榆樹鎮(zhèn)建立起1個鎮(zhèn)級調(diào)委會，25個村級調(diào)解委員會，調(diào)委會成員共有98人，調(diào)解信息員130人，基本形成鎮(zhèn)聯(lián)調(diào)中心——鎮(zhèn)調(diào)委會——村調(diào)委會三級調(diào)解網(wǎng)絡，各村調(diào)委會都設置了專職調(diào)解員并與高校法學院合作，為每個調(diào)委會聘請了法律專業(yè)人員參與人民調(diào)解工作。二是采用多元化的方法，促進調(diào)解隊伍整體素質(zhì)進一步提高。每年全鎮(zhèn)采取集中培訓、分組培訓、以會代訓、輪訓等多種形式對全鎮(zhèn)25個村、88個人民調(diào)解員進行多次培訓。三是建立健全了人民調(diào)解工作機制，化解各類問題糾紛能力進一步增強。一方面建立民間糾紛集中排查專項治理活動工作機制，開展了重點時期民間糾紛集中排查專項治理活動；另一方面是這種大綜治模式實現(xiàn)了信息資源的共享，建立起鎮(zhèn)、村每月一次矛盾糾紛情報信息收集、報送制度。四是探索出一條“大調(diào)解”工作格局。遇到復雜問題，迅速形成司法所、派出所、綜治、信訪、社保等相關部門共同參與、聯(lián)動配合的人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解銜接工作機制。

2.以“群防群治”模式化解各類矛盾

大榆樹鎮(zhèn)綜治中心踐行綜治管理的群眾路線，創(chuàng)新了群防群治隊伍，并進行實名制管理，對參與維護穩(wěn)定的各類志愿者人員進行登記造冊，明確職責任務和標準。所有群防群治隊伍統(tǒng)一著裝，定期進行培訓演練。充分動員鎮(zhèn)內(nèi)的100多名中心戶長、120名護林員、60名水管員、70名保潔員、20名巡防隊員、八名流動人口管理員、五名鐵路護路隊員、六名流動人口協(xié)管員和志愿者發(fā)揮應有作用。一是堅持一個原則:在矛盾隱患排查化解工作中，按照“群防群治，部門聯(lián)動”的原則處理信訪問題。二是建立一個機制：建立矛盾排查調(diào)處工作獎勵機制，對于有積極貢獻的干部群眾及時獎勵。三是完善一個網(wǎng)絡：即群防群治網(wǎng)絡。從鎮(zhèn)到村建立了領導包片、機關干部包村、支部書記村主任負總責，村級調(diào)委會為主體的信訪網(wǎng)絡體系，在每個村、企事業(yè)單位設立了2—3名信訪信息員，確保信訪情況早知道，工作早介入，問題早解決。四是規(guī)范一個程序：即民主決策程序。建立健全了村級兩委會議制度、黨員會議制度、村民議事會制度、村民代表會議制度、村民監(jiān)理小組制度，實行村級財務“雙托管”，建立村級財務支出“五把關”審批程序，充分保障廣大基層群眾的知情權、參與權、決策權和監(jiān)督權，從源頭上減少因決策不公引發(fā)的問題。

3．以“人性化”模式做好重點人員穩(wěn)控

綜治工作中心制定了工作方案，針對一些重點人員，堅持“四早”方針加強管理。一是摸清底數(shù)早發(fā)現(xiàn)。做到對失業(yè)下崗職工、貧困農(nóng)戶、孤寡老人必訪；對涉及經(jīng)濟社會發(fā)展的重點實事、重大政策的情況必聽；對基層干部思想上有癥結、群眾中有反映情形的必談。二是關口前移早排查。建立了重點人員以上門接訪、帶案下訪、會診處訪、結案回訪為流程的主動約訪制度，掌握信訪工作主動權，加快破解信訪難題。三是重點問題早介入。制定鎮(zhèn)領導包案制度，對于排查出來的涉及重點人員生產(chǎn)生活、低保救助、基層政權、惠民政策落實等關鍵信訪矛盾，由包片領導和相關主管的副職領導包案，建立臺賬，限期化解，息訴罷訪后銷賬。鎮(zhèn)主要領導不定期的聽取包案領導匯報，隨時督察案件的進展情況。四是群體問題早解決。堅持信訪聯(lián)席會議制度，出現(xiàn)重點人員集體訪和越級訪時，立即啟動由書記、鎮(zhèn)長、包片領導、主管領導、包村干部、村干部及主管科長參加的信訪聯(lián)席會議，分析成因，研究處理解決方案，力爭做到控制事態(tài)，及時有效化解。

四、結語

社會學理論及其實踐告訴我們，社會成員在生存與發(fā)展的過程中，常常從個體需求出發(fā)來尋找自己的社會角色和位置，呈現(xiàn)出原生性的不規(guī)則運動；而“制度、組織、規(guī)范則讓無數(shù)個體的不規(guī)則運動，匯成整個社會的有規(guī)則、合規(guī)范的運動，將眾多社會個體的目的與需求納入有序化的軌道”[2](P331)。大榆樹鎮(zhèn)打造的綜合治理工作“個十百千工程”，是在社會管理與建設方面的一次有益嘗試，是創(chuàng)建社會治安綜合治理方面的一次積極探索。

[1]陳家建，法團主義與當代中國社會[J].社會學研究，2010，(2).

[2]童星.現(xiàn)代社會學理論新編[M].南京：南京大學出版社，2003.