夏德峰

治理理論是在現(xiàn)代化和全球化背景下，面對當(dāng)代經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的重大轉(zhuǎn)型，對國家傳統(tǒng)統(tǒng)治方式造成的各種不可治理的理性回應(yīng)。相對于傳統(tǒng)統(tǒng)治而言，治理是一種趨勢，這種趨勢意味著國家—社會(huì)關(guān)系的調(diào)整。西方國家經(jīng)過數(shù)百年自生自發(fā)的演進(jìn)，逐步形成了政府、市場、社會(huì)各居其位又相互補(bǔ)充的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。在西方學(xué)界，治理理論強(qiáng)調(diào)治理主體的多元，政府與社會(huì)的合作，多元協(xié)商與互動(dòng)，并且主張社會(huì)自治以及社會(huì)組織與政府的平等共治，具有所謂“社會(huì)中心主義”的取向。與此相對應(yīng)的是，中國并沒有經(jīng)歷過一個(gè)長期的社會(huì)分化過程，更談不上形成政府與市場、國家與社會(huì)、公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的相對分離的社會(huì)秩序。治理理論倡導(dǎo)政府與民間組織的合作，但在中國的語境下，社會(huì)自治組織的發(fā)育才剛剛開始，尚不存在一個(gè)自主性的社會(huì)自治體系。因此，照搬西方相關(guān)的治理理論運(yùn)用到中國就可能出現(xiàn)水土不服的現(xiàn)象。

近年來，一系列群體性突發(fā)事件的頻發(fā)，暴露了我國社會(huì)治理體制機(jī)制的缺陷與不足。因此，新形勢下化解社會(huì)矛盾，最大限度地促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)和諧，亟需構(gòu)建政府有效治理和社會(huì)自治良性互動(dòng)的復(fù)合治理格局。復(fù)合治理主張治理主體的多元互補(bǔ)合作，資源的整合與組織的協(xié)同，治理空間的開放性，治理方式和成效的共建共享性。復(fù)合治理強(qiáng)調(diào)構(gòu)建國家主導(dǎo)、社會(huì)自主、公民積極理性的良性互動(dòng)結(jié)構(gòu)。在當(dāng)前新的形勢下，黨的領(lǐng)導(dǎo)與公眾參與的力量互動(dòng)，政府規(guī)制同社會(huì)自治的合作互強(qiáng)，增能政府與賦權(quán)社會(huì)的機(jī)制互補(bǔ)，道德調(diào)節(jié)和法治保障的功能互聯(lián)，是優(yōu)化和創(chuàng)新社會(huì)治理的主體結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制的重要內(nèi)容，是復(fù)合治理在當(dāng)前中國語境中的具體展現(xiàn)，是一種積極的社會(huì)治理邏輯。

一、黨的領(lǐng)導(dǎo)與公眾參與的力量有機(jī)互動(dòng)

中國共產(chǎn)黨是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，也是政府有效社會(huì)治理的保證。黨不僅要通過把握方向路線、制定方針政策直接推動(dòng)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展，而且要為社會(huì)各方面、各階層充分發(fā)揮自身能動(dòng)性，為社會(huì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步創(chuàng)造良好的環(huán)境。通過營造人們干事業(yè)、支持人們干成事業(yè)的體制環(huán)境和社會(huì)氛圍，從而團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的積極因素，共同投身社會(huì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展事業(yè)。黨組織通過引導(dǎo)社會(huì)行為方式和價(jià)值取向，增強(qiáng)其社會(huì)責(zé)任感和組織歸屬感，提升其社會(huì)認(rèn)同度和凝聚力，提高社會(huì)的組織化和有序化，使黨組織成為社會(huì)黏合劑，把社會(huì)人組織起來，形成一股共同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大戰(zhàn)斗力。

參與的理論來自于以民眾為中心的發(fā)展觀點(diǎn)。民眾不僅是發(fā)展的最終受益者，也是發(fā)展的推動(dòng)力?！吧浦我氤掷m(xù)，它必須根植于一個(gè)支持和促進(jìn)參與的正式框架，無論在國家層面還是地區(qū)層面上”[1](P68)。參與式治理通過廣泛深入的公民參與，以此帶來政府的全新轉(zhuǎn)型，這不僅有利于深化民主，而且能夠在政府與公民之間搭建起橋梁，在政府、公民個(gè)人和志愿團(tuán)體之間建立起伙伴關(guān)系，使各利益相關(guān)者能夠參與決策和協(xié)作治理。參與式治理還有助于提高政府決策的質(zhì)量，優(yōu)化政府過程，轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)政府與公民的良性互動(dòng)，從而由“善政”導(dǎo)向“善治”。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，創(chuàng)建一個(gè)符合本國國情、具備較強(qiáng)社會(huì)利益整合功能的政黨，并且形成一種公民參與型的政治文化，不僅有助于轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的和諧治理，而且可以增進(jìn)公共信任和政府的治理效能。盡管目前中國的治理主體已趨多元，但最根本的是中國共產(chǎn)黨的各級組織，在中國的國家治理結(jié)構(gòu)中，形成了一種“以黨領(lǐng)政”的治理結(jié)構(gòu)。

充分發(fā)揮公眾參與社會(huì)治理，不僅可以降低社會(huì)治理成本，提高社會(huì)治理效率，還可以提高社會(huì)治理質(zhì)量。“參與式是微型民主的本質(zhì)，或者說，它為上層結(jié)構(gòu)即民主政體，提供了關(guān)鍵的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)”[2](P146)。由于地方性事務(wù)和公眾的利益緊密相關(guān)，極易激發(fā)公民的參與熱情，在參與的實(shí)踐中，人民在政治上變得成熟起來，培養(yǎng)了社會(huì)成員的參與能力。參與是一個(gè)漸進(jìn)成長的過程，有賴于黨和政府的組織和動(dòng)員，同時(shí)黨的建設(shè)與國家建設(shè)的有機(jī)互動(dòng)創(chuàng)造公民參與的制度空間。中國共產(chǎn)黨踐行群眾路線，通過積極有序地組織和引導(dǎo)群眾參與公共事務(wù)活動(dòng)，并逐步使自上而下的單向動(dòng)員和組織轉(zhuǎn)向官民交互影響，通過對群眾路線創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換實(shí)現(xiàn)與參與式民主耦合協(xié)調(diào)發(fā)展，這不僅有利于豐富群眾路線的內(nèi)涵和拓展公民參與的廣度與深度，還能夠形成良好的社會(huì)治理。

二、政府規(guī)制同社會(huì)自治的合作互強(qiáng)

政府規(guī)制與社會(huì)自治的有機(jī)統(tǒng)一是成功社會(huì)治理的內(nèi)在要求，政府規(guī)制強(qiáng)調(diào)政府的權(quán)威和社會(huì)的服從，如果沒有政府規(guī)制，各種越軌和犯罪行為就難以得到有效控制，就會(huì)造成整個(gè)社會(huì)秩序的混亂。但是，僅依靠嚴(yán)密的社會(huì)控制會(huì)窒息社會(huì)的活力和創(chuàng)造力，剛性的維穩(wěn)難以持久，這就需要控制與引導(dǎo)相結(jié)合。為了實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的可持續(xù)穩(wěn)定，需要建立健全社會(huì)運(yùn)行狀況的監(jiān)測體系、預(yù)警系統(tǒng)及危機(jī)協(xié)調(diào)機(jī)制，切實(shí)提高政府社會(huì)治理的科學(xué)性、有效性和針對性。社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)政府為社會(huì)成員提供各種基本的公共服務(wù)，完善基本公共服務(wù)體系，努力提高對社會(huì)的服務(wù)質(zhì)量。創(chuàng)新社會(huì)治理方式還要引導(dǎo)社會(huì)成員通過合法的途徑理性表達(dá)自己的利益與愿望，政府要有回應(yīng)性和問責(zé)制，各項(xiàng)治理活動(dòng)才會(huì)得到公眾的自覺配合與大力支持。因此，形成權(quán)責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的管理體系是保持社會(huì)秩序和穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

社會(huì)自治的程度反映著社會(huì)成員自由、自主、自決、自律的水平，也體現(xiàn)一個(gè)社會(huì)的治理水平。在社會(huì)自治發(fā)展的問題上，斯坦福大學(xué)的魏昂德指出：“中國的經(jīng)驗(yàn)表明，那種懼怕地方自治或社會(huì)自治會(huì)帶來社會(huì)動(dòng)蕩不安的擔(dān)心是多余的，相反，社會(huì)自治是國家長治久安的必由之路?！盵3](P17)魏昂德通過比較各國政治發(fā)展史的經(jīng)驗(yàn)后斷定：“重構(gòu)21世紀(jì)的中國的政治改革，將是自上而下的。”社會(huì)自治最重要的作用在于它通向國家的善治。社區(qū)要成為政治場景中的重要組成部分，必須具備以下兩個(gè)條件：(1)政府必須通過提高意識和鼓勵(lì)參與，強(qiáng)調(diào)社區(qū)的重要性；(2)人們必須學(xué)會(huì)成為公民，而不是國民。政府的目標(biāo)是為社區(qū)自治創(chuàng)造環(huán)境。美國學(xué)者戴維·布雷在《社區(qū)建設(shè)：中國城市治理的新戰(zhàn)略》指出，中國城市的社區(qū)建設(shè)提供了一套混合型的社區(qū)治理戰(zhàn)略?！八岩恍┫喈?dāng)直接的政府干預(yù)形式與完善的志愿者服務(wù)體系以及確保社區(qū)作為提高道德水平的媒介的效力結(jié)合在一起”[4](P275)。如果社區(qū)建設(shè)取得成功，即使是部分成功，那么它將大大減少政府的未來成本。不僅如此，它還能夠部分地緩解危險(xiǎn)的社會(huì)混亂和懸殊差距，而在目前，這些因素對當(dāng)今中國社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成了威脅。

三、增能政府與賦權(quán)社會(huì)的機(jī)制互補(bǔ)

增強(qiáng)體制機(jī)制的活力就要從轉(zhuǎn)變、提高政府社會(huì)管理能力和增強(qiáng)社會(huì)自我管理能力兩方面著手。從前政府獨(dú)自承擔(dān)社會(huì)公共事務(wù)的治理，既提高了政府運(yùn)行的成本，降低了政府的治理效率，也弱化了社會(huì)的自我調(diào)節(jié)功能，抑制了社會(huì)組織的活力。政府希望社會(huì)組織承擔(dān)更多的公共服務(wù)功能，但沒有給予它們相應(yīng)的資源或能力。政府向社會(huì)放權(quán)只能逐步推進(jìn)，如果沒有成熟的、強(qiáng)大的、獨(dú)立的、高度自律的社會(huì)組織，國家向社會(huì)放權(quán)不但無法收到良好的效果，而且可能使社會(huì)出現(xiàn)局部領(lǐng)域的失控。因此，放權(quán)于社會(huì)，應(yīng)做到活而不亂。中國社會(huì)組織化程度相對較低，社會(huì)由分散的單個(gè)的個(gè)人組成，既無序無力，也不足以形成影響政府的力量，不能有效保障人們的權(quán)益，無法實(shí)現(xiàn)與政府的良性互動(dòng)和動(dòng)態(tài)平衡。中國對非政府組織的管理經(jīng)歷了一個(gè)由緊到松的過程，有序開放社會(huì)組織準(zhǔn)入大門，適當(dāng)降低準(zhǔn)入門檻，為各類社會(huì)組織的充分發(fā)展、健康成長提供廣闊空間。

政府將部分公共事務(wù)通過政府購買社會(huì)服務(wù)的方式，交由社會(huì)組織承擔(dān)，發(fā)揮社會(huì)組織、社會(huì)公眾在處理自身事務(wù)上的主動(dòng)性，凡是社會(huì)能自主解決的事務(wù)，政府應(yīng)主動(dòng)退出，不再過多地運(yùn)用行政手段干預(yù)，各種社會(huì)主體的活力才能得到充分釋放，從而形成政府與社會(huì)合作、多元主體共同治理的局面。這樣一方面可以使政府從微觀管理中解放出來，逐漸淡出原本不該涉足的領(lǐng)域，由“劃槳者”變?yōu)椤罢贫嫒恕?，把精力集中于?guī)則制定和監(jiān)督上，加強(qiáng)宏觀管理，從而提高政府社會(huì)治理效率；另一方面，社會(huì)組織作為政府職能轉(zhuǎn)移的承接載體，政府應(yīng)給社會(huì)組織以活動(dòng)空間，支持社會(huì)組織依法開展有償服務(wù)。與西方國家相比，我國社會(huì)組織尚處于發(fā)育初期，這就需要政府加大對社會(huì)組織的扶持力度，制定各項(xiàng)扶持政策，在財(cái)政方面給予社會(huì)組織以支持，增強(qiáng)社會(huì)組織自我發(fā)展能力。同時(shí)借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，把大量社會(huì)管理事務(wù)和公共服務(wù)項(xiàng)目委托給具有相應(yīng)資質(zhì)和能力的社會(huì)組織辦理，賦予其部分公共服務(wù)職能，為社會(huì)組織的發(fā)展注入新的活力。在這一過程中，既減輕了政府工作負(fù)擔(dān)，又節(jié)省了公共財(cái)政支出，還權(quán)于社會(huì)，是社會(huì)發(fā)展的未來方向。當(dāng)前階段的社會(huì)治理不是不要政府，而是需要“強(qiáng)政府”，要求政府既“掌舵”又服務(wù)，提高政府市場監(jiān)管能力和公共服務(wù)能力。社會(huì)治理創(chuàng)新不僅意味著對社會(huì)資源的有效整合，而且要更好地為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)均衡的公共服務(wù)，調(diào)動(dòng)各方主體共同參與社會(huì)治理。社會(huì)化是社會(huì)治理機(jī)制運(yùn)作的核心，就是要在社會(huì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展、社會(huì)治理中，以社會(huì)化為導(dǎo)向，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的力量，發(fā)揮各個(gè)方面的積極性，社會(huì)事業(yè)社會(huì)辦，社會(huì)事務(wù)社會(huì)擔(dān)，社會(huì)成果社會(huì)享。

社會(huì)組織參與公共事務(wù)的治理能彌補(bǔ)政府提供公共服務(wù)的空白，有利于政府服務(wù)體系的結(jié)構(gòu)性調(diào)整和資源整合，進(jìn)一步提高政府服務(wù)體系的整體效能。從世界歷史的視角考察，政府主導(dǎo)型社會(huì)發(fā)展機(jī)制和市場主導(dǎo)型社會(huì)發(fā)展機(jī)制的發(fā)展態(tài)勢是：隨著一國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，其社會(huì)發(fā)展機(jī)制相應(yīng)地也會(huì)隨之發(fā)生轉(zhuǎn)換——或遲或早地從政府主導(dǎo)型向市場主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變。但這是一個(gè)極其復(fù)雜的動(dòng)態(tài)過程。如果后發(fā)展中國家在市場機(jī)制尚未完全建立和充分發(fā)育、市場化程度不高的情況下，否定政府作用和放棄政府對經(jīng)濟(jì)的必要干預(yù)，非但不利于轉(zhuǎn)軌國家市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，也不利于這些國家的政局穩(wěn)定和發(fā)展。在政府的主導(dǎo)之下，社會(huì)組織依賴政府并進(jìn)而喪失其獨(dú)立性和民間性，這既加大了國家對社會(huì)治理的難度，又增加了國家對社會(huì)治理的成本，因此，國家應(yīng)把社會(huì)組織和社會(huì)能力建設(shè)作為社會(huì)建設(shè)的重中之重。

四、道德調(diào)節(jié)和法治保障的功能互聯(lián)

法律是他律，是最底線的道德，具有維護(hù)社會(huì)公正和秩序的功能；道德是自律，是高標(biāo)準(zhǔn)的法律，德治規(guī)約和引導(dǎo)社會(huì)成員的行為，倡導(dǎo)追求更高的道德境界。法律具有穩(wěn)定性和可預(yù)期性，法治是控制矛盾和沖突的制度化治理方式，運(yùn)用法治思維和法治手段解決社會(huì)問題，一方面在憲法、行政法的規(guī)定下，以人的自由全面發(fā)展為目標(biāo)，以尊重和保障人的基本權(quán)力為尺度，通過法律控制公權(quán)力。另一方面，在依法治國的大原則下，國家應(yīng)將以法管理社會(huì)的法律體系盡量細(xì)化。但是在法律的運(yùn)行中，離不開公民道德的支撐，如果沒有道德元素的注入，法律的威力也將是脆弱的。因此，只有將道德調(diào)節(jié)與法律治理結(jié)合起來，才能形成完整的社會(huì)規(guī)范系統(tǒng)和調(diào)控手段系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)外在約束和內(nèi)在自省的相互補(bǔ)充、相互配合。英國學(xué)者皮得·諾蘭在《處在十字路口的中國》中指出，中國的“第三條道路”是一種完整的哲學(xué)，把既激勵(lì)又控制市場的具體方法與一種源于統(tǒng)治者、官員和老百姓的道德體系的深刻思想結(jié)合在一起，“在權(quán)力統(tǒng)治的大廈的背后是普遍的道德規(guī)范，而這種道德規(guī)范的基礎(chǔ)是所有社會(huì)階層為了維持社會(huì)團(tuán)結(jié)、達(dá)到社會(huì)和政治穩(wěn)定以及實(shí)現(xiàn)環(huán)境的可持續(xù)性而恪盡職守的必要性。當(dāng)這些功能有效運(yùn)轉(zhuǎn)的時(shí)候，就產(chǎn)生了‘巨大的和諧’、繁榮的經(jīng)濟(jì)和穩(wěn)定的社會(huì)”[5](P12)。十八屆三中全會(huì)要求在創(chuàng)新社會(huì)治理體系中繼續(xù)堅(jiān)持政府領(lǐng)導(dǎo)，注重發(fā)揮社會(huì)組織作用，增強(qiáng)市場主體的社會(huì)責(zé)任，充分體現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)下的多方參與，發(fā)揮道德調(diào)節(jié)的治理理念。

一方面必須強(qiáng)調(diào)法律在社會(huì)生活中的主導(dǎo)地位，另一方面還要關(guān)注道德現(xiàn)象背后所反映的社會(huì)問題和文化問題。當(dāng)前影響社會(huì)穩(wěn)定的各類矛盾不斷增多，房屋拆遷、環(huán)境污染、物業(yè)管理等問題引發(fā)的群體性事件呈持續(xù)多發(fā)態(tài)勢。如果一味強(qiáng)調(diào)運(yùn)用行政手段解決糾紛，最終會(huì)損害法治的權(quán)威和尊嚴(yán)。要逐步完善我國現(xiàn)有各項(xiàng)法律法規(guī)和規(guī)章制度，保障法律法規(guī)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，營造一個(gè)公平、公正的社會(huì)環(huán)境，從源頭上制止不和諧行為的發(fā)生。誠信缺失是目前道德領(lǐng)域中出現(xiàn)的突出問題之一，由于我國既缺乏公共生活傳統(tǒng)，又正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型中，還沒有形成有效的公共信用監(jiān)督管理體系，致使信用失范行為的泛濫。網(wǎng)絡(luò)媒體、食品安全、公共服務(wù)、醫(yī)療等領(lǐng)域是道德失范的重災(zāi)區(qū)。因此，社會(huì)治理中的突出問題必須將道德的感召力和法律的威懾力結(jié)合起來，建立信用基礎(chǔ)性法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，重點(diǎn)圍繞政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會(huì)誠信和司法公信四大領(lǐng)域，構(gòu)建以信用信息資源共享為基礎(chǔ)的覆蓋全社會(huì)的征信系統(tǒng)，健全守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制，并將社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入到各項(xiàng)政策議題和人們的日常行為之中，促進(jìn)社會(huì)自律和個(gè)體的自我道德完善和發(fā)展，才能夠造就良好的社會(huì)道德風(fēng)尚，形成遵法守紀(jì)的習(xí)慣，進(jìn)而才會(huì)使法律更有效力，社會(huì)發(fā)展才能進(jìn)入較高層次。