楊立青

黨的十八屆三中全會(huì)頒布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：“引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推動(dòng)公共文化服務(wù)社會(huì)化發(fā)展。鼓勵(lì)社會(huì)力量、社會(huì)資本參與公共文化服務(wù)體系建設(shè)，培育文化非營(yíng)利組織?！惫参幕?wù)的公共品性質(zhì)及對(duì)公民文化權(quán)益的保障功能，決定了政府在其中扮演了核心責(zé)任主體角色，但基于公共資源的有限性，政府不能沿用傳統(tǒng)的大包大攬模式，而必須適度推進(jìn)公共文化服務(wù)社會(huì)化，形成政府力量和社會(huì)力量的互補(bǔ)，化解我國(guó)公共文化服務(wù)體系建設(shè)中主體結(jié)構(gòu)過于單一所帶來的困境。

一、公共文化服務(wù)社會(huì)化：概念與背景

在社會(huì)科學(xué)中，社會(huì)有廣義和狹義之分，前者包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)各子系統(tǒng)，是大社會(huì)概念，后者則單指社會(huì)子系統(tǒng)，是小社會(huì)概念。同樣的，社會(huì)化也是個(gè)內(nèi)涵豐富但易引起歧義的概念，如從個(gè)人與社會(huì)的關(guān)系看，社會(huì)化是指?jìng)€(gè)體對(duì)社會(huì)的認(rèn)識(shí)與適應(yīng)過程，而從國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系看，由于現(xiàn)代意義的社會(huì)專指獨(dú)立于國(guó)家之外所有的經(jīng)濟(jì)生活和公民生活領(lǐng)域，因此“社會(huì)化”與“國(guó)家化”相對(duì)。就本文而言，公共文化服務(wù)的社會(huì)化，是指公共文化服務(wù)從單一依托國(guó)家力量轉(zhuǎn)向由全社會(huì)力量共同提供的過程，從提供主體上看，它是以政府為主向社會(huì)、市場(chǎng)組織及個(gè)人等多元主體的逐漸擴(kuò)展。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家與地區(qū)，在社會(huì)與政府共同參與公共事務(wù)管理上積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，在公共服務(wù)社會(huì)化、市場(chǎng)化運(yùn)作上也形成了較為成熟的模式。如英國(guó)興起新公共管理運(yùn)動(dòng)以來，在公共服務(wù)領(lǐng)域引進(jìn)私人部門管理技術(shù)，推動(dòng)了公共服務(wù)的私有化、代理化和公私部門伙伴化；美國(guó)通過引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促成公共服務(wù)職能運(yùn)行的市場(chǎng)化；新西蘭和澳大利亞也推進(jìn)了公共服務(wù)的分權(quán)化、商業(yè)化、公司化、私有化等[1](P15～24)。

在我國(guó)，由于傳統(tǒng)文化管理體制的長(zhǎng)期影響等原因，公共文化服務(wù)的社會(huì)化還是個(gè)新事物。盡管不少地方政府已在公共文化服務(wù)項(xiàng)目的招投標(biāo)、契約外包和社區(qū)提供等方面進(jìn)行了積極探索，積累了有益經(jīng)驗(yàn)，但總體而言，我國(guó)公共文化服務(wù)的社會(huì)化在理論上是不完備的，在發(fā)展上是不充分的。因此對(duì)其提出的背景有必要予以一定程度的說明。

首先，公共文化服務(wù)社會(huì)化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在要求。改革開放以來，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的解體、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立及全球化的發(fā)展，導(dǎo)致傳統(tǒng)的“一體化社會(huì)”開始向國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)三元分立格局轉(zhuǎn)化，逐漸形成了三個(gè)既相互關(guān)聯(lián)又相對(duì)獨(dú)立的領(lǐng)域：一是政府組織(第一部門)，二是市場(chǎng)組織(第二部門)，三是社會(huì)組織(第三部門)[2]。而改革開放的主要成就之一，就是不僅催生了強(qiáng)大的市場(chǎng)力量，同樣也催生了不斷成長(zhǎng)的社會(huì)力量，其例證就是第三部門的蓬勃發(fā)展：進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，在物質(zhì)財(cái)富極大豐富、人民生活顯著改善的同時(shí)，整個(gè)社會(huì)對(duì)公共服務(wù)和物品的需求也迅速增長(zhǎng)，公民的自由空間大大拓展，具有獨(dú)立人格和主權(quán)意識(shí)的公民對(duì)公共事務(wù)的參與熱情也空前高漲，各類民間組織通過吸納各種社會(huì)資源并動(dòng)員廣泛的志愿參與，開展各種形式的社會(huì)服務(wù)，形成一個(gè)有別于國(guó)家體系和市場(chǎng)體系的日益龐大的公民社會(huì)體系[3](P38～40)。而公共文化服務(wù)以保障公民文化權(quán)益、促進(jìn)文化發(fā)展為目標(biāo)訴求，從社會(huì)參與角度看，各種社會(huì)力量顯然不應(yīng)外在于這一發(fā)展進(jìn)程。同時(shí)，作為社會(huì)公共空間的承載平臺(tái)和文化表現(xiàn)，公共文化服務(wù)體系建設(shè)不僅是政府兌現(xiàn)公共服務(wù)職責(zé)的有效手段，也是動(dòng)員社會(huì)力量共同推動(dòng)文化繁榮的主要途徑。

其次，它是進(jìn)一步推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的主要體現(xiàn)。所謂政府職能轉(zhuǎn)變，即從計(jì)劃體制下全能政府向市場(chǎng)體制下有限政府的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)多元主體共同參與公共事務(wù)管理，它從根本上是政府、市場(chǎng)和社會(huì)三大部門權(quán)力(權(quán)利)關(guān)系的調(diào)整過程，也是第一部門向第二、第三部門的分權(quán)化。就政府職能看，盡管我國(guó)政府在轉(zhuǎn)型期還肩負(fù)著經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)管理等歷史任務(wù)，但公共服務(wù)無疑是更需強(qiáng)調(diào)政府職能。尤其是傳統(tǒng)全能政府的弊端在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的日益暴露，必然要求政府逐步推進(jìn)分權(quán)化，把市場(chǎng)機(jī)制能夠自行調(diào)節(jié)、社會(huì)組織和公民能夠自主解決的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，把不再需要政府行使的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能交由社會(huì)組織承擔(dān)，在簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)也促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展壯大；而對(duì)政府部門的職能進(jìn)行梳理和分解，也為服務(wù)型政府建設(shè)提供更多的條件和空間。

最后，它是社會(huì)管理創(chuàng)新、文化體制改革的題中之義。近年來，中國(guó)進(jìn)入社會(huì)矛盾凸顯期，群體性事件頻發(fā)，如何創(chuàng)新社會(huì)管理方式，整合多元力量提供公共服務(wù)，有效化解社會(huì)矛盾，已進(jìn)入黨和國(guó)家的重大議事日程。黨和國(guó)家對(duì)社會(huì)力量在社會(huì)管理、公共服務(wù)中的作用的強(qiáng)調(diào)，對(duì)于公共文化服務(wù)的社會(huì)化發(fā)展，具有方向性的指引意義。而從文化體制改革來看，改革的主要方向之一，就是要破除政府大包大攬文化事務(wù)的傳統(tǒng)格局，積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)。正如中央《關(guān)于深化文化體制改革 推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》所提出的，要“采取政府采購(gòu)、項(xiàng)目補(bǔ)貼、定向資助、貸款貼息、稅收減免等政策措施鼓勵(lì)各類文化企業(yè)參與公共文化服務(wù)”，“引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量通過興辦實(shí)體、資助項(xiàng)目、贊助活動(dòng)、提供設(shè)施等形式參與公共文化服務(wù)”?？梢哉f，文化體制改革的深化成為公共文化服務(wù)社會(huì)化發(fā)展最為直接的驅(qū)動(dòng)力。

二、公共文化服務(wù)社會(huì)化的必要性與意義

從根本上說，公共文化服務(wù)社會(huì)化的必要性，是由傳統(tǒng)服務(wù)模式的弊端所決定的，即以往完全由政府壟斷公共文化服務(wù)的提供存在著歷史的局限性。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，文化建設(shè)是我國(guó)社會(huì)主義事業(yè)的一部分，這一事業(yè)性質(zhì)決定了非但不可能形成充滿活力的文化市場(chǎng)，而且其純公益特征也決定了政府是文化建設(shè)的唯一主體。由于文化建設(shè)所需的資源都依賴政府的有限投入，而各級(jí)政府財(cái)政的普遍困難和物質(zhì)資源的極度稀缺，加上投入渠道的單一，使得文化建設(shè)長(zhǎng)期處于緩慢發(fā)展乃至停滯的局面。如在頭幾個(gè)五年計(jì)劃期間，國(guó)家對(duì)文化事業(yè)單位的年度撥款最高才3億元，按6億人口計(jì)人均只有0.5元。1978年以來，由于地區(qū)發(fā)展不平衡，文化發(fā)展繼續(xù)萎縮，公共文化服務(wù)提供的總量在減少，對(duì)于西部老少邊窮地區(qū)和城市低收入家庭或農(nóng)民工來說，公共文化服務(wù)在很大程度上已名存實(shí)亡[4](P11)。

事實(shí)上，公共文化服務(wù)體系是建立在一定公共財(cái)政能力的基礎(chǔ)之上的：“公共服務(wù)是政府主導(dǎo)的，更是預(yù)算制約的。……所謂公共文化服務(wù)，是指在政府主導(dǎo)下，以稅收和財(cái)政投入方式向社會(huì)整體提供文化產(chǎn)品及服務(wù)的過程和活動(dòng)?！盵4](P9)正是這種“預(yù)算硬約束”，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同的地區(qū)，其公共文化服務(wù)呈現(xiàn)出差異極大的發(fā)展?fàn)蠲病?/p>

基于上述困境，黨的十六大報(bào)告提出“堅(jiān)持和完善支持文化公益事業(yè)發(fā)展的政策措施，加強(qiáng)文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展各類群眾文化”，十六屆五中全會(huì)更是提出“加大政府對(duì)文化事業(yè)的投入，逐步形成覆蓋全社會(huì)的比較完備的公共文化服務(wù)體系”的目標(biāo)。自此以后，各級(jí)政府對(duì)文化的投入不斷增大，有力地推動(dòng)了公共文化服務(wù)體系建設(shè)。但即便如此，公共文化服務(wù)發(fā)展的基本結(jié)構(gòu)依然沒變，即仍然依賴于政府一元主體的資源投入。

究其原因，當(dāng)然與政府在公共文化服務(wù)上所承擔(dān)的基本職責(zé)直接相關(guān)。但政府的職責(zé)始終存在一個(gè)邊界問題，無限制地?cái)U(kuò)展政府職責(zé)，一是會(huì)導(dǎo)致政府過度擴(kuò)張，二是會(huì)導(dǎo)致“政府失靈”。二戰(zhàn)以后，凱恩斯主義在西方盛行，政府紛紛采用擴(kuò)張性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策，但政府干預(yù)力度的增加，也壓縮了市場(chǎng)和社會(huì)的自由空間。隨著滯漲時(shí)期的來臨，政府危機(jī)加劇，體現(xiàn)在公共服務(wù)領(lǐng)域，就是出現(xiàn)了效率低下、資源浪費(fèi)和尋租現(xiàn)象突出的“政府失靈”。

對(duì)我國(guó)來說，要解決“政府失靈”，必須確立治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)從一元主體到多元主體的擴(kuò)展及多元主體合作網(wǎng)絡(luò)的形成[5](P29)。尤其是我國(guó)還處于轉(zhuǎn)型期，地區(qū)發(fā)展不平衡，公共文化服務(wù)還主要依托政府投入，一旦政府財(cái)政收入不足而面臨預(yù)算硬約束，公共文化投入便得不到有效保障。在此意義上，社會(huì)資本等非政府力量參與公共文化治理，不僅呈現(xiàn)出歷史的必然性和現(xiàn)實(shí)的緊迫性，而且具有多重的積極意義。

首先，有利于推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，形成公共文化服務(wù)體系的多元共建格局。對(duì)于作為政府轉(zhuǎn)型的目標(biāo)——服務(wù)型政府而言，市場(chǎng)和社會(huì)組織參與公共文化服務(wù)的提供，不僅有助于政府縮減規(guī)模、提高效率、減輕財(cái)政壓力和社會(huì)責(zé)任，而且以其獨(dú)特的組織優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)與政府政策、資金優(yōu)勢(shì)的互補(bǔ)，形成多元共建格局，有效彌補(bǔ)我國(guó)公共文化服務(wù)體系建設(shè)主體過于單一的制度性缺陷。

其次，有利于促進(jìn)服務(wù)體制機(jī)制的創(chuàng)新。“政府失靈”是政府組織本身的特質(zhì)所決定的，如政府競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)的缺乏、信息的不完善等。因此，要有效糾正“政府失靈”，提高政府回應(yīng)性，必須積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)發(fā)展。由于市場(chǎng)和社會(huì)組織對(duì)文化市場(chǎng)信息較為敏感，對(duì)公共文化需求較為了解，在運(yùn)作機(jī)制上具有靈活性，它們的參與將極大促進(jìn)公共文化服務(wù)的體制機(jī)制創(chuàng)新。

再次，有利于保障公民文化權(quán)益和促進(jìn)公民社會(huì)發(fā)展。公共文化服務(wù)社會(huì)化發(fā)展，就現(xiàn)實(shí)而言是補(bǔ)充政府的不足，但從根本上說，是在為更大程度地滿足公民文化需求、實(shí)現(xiàn)公民文化權(quán)利、提高公民福利水平創(chuàng)造條件，有利于公民的公益、志愿、參與意識(shí)的培育與提高，有利于社會(huì)、社區(qū)以自組織方式形成更強(qiáng)的自我管理、自我服務(wù)和自我發(fā)展能力，最終為我國(guó)公民社會(huì)的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

最后，有利于促進(jìn)公共文化服務(wù)地區(qū)均衡化和城鄉(xiāng)一體化。我國(guó)公共文化服務(wù)發(fā)展存在著較嚴(yán)重的區(qū)域失衡。要解決這種失衡，單依靠政府力量(包括文化專項(xiàng)資金或財(cái)政轉(zhuǎn)移支付)顯然不夠，而必須一方面引導(dǎo)社會(huì)資本、市場(chǎng)組織進(jìn)入公共文化投融資領(lǐng)域，另一方面則要通過大力發(fā)展各種區(qū)域性、全國(guó)性的社會(huì)組織來加以解決?？梢灶A(yù)見，社會(huì)資本的引入及社會(huì)組織的大量涌現(xiàn)，將極大地促進(jìn)公共文化服務(wù)的地區(qū)均衡化和城鄉(xiāng)一體化[6]。

三、公共文化服務(wù)社會(huì)化的適度發(fā)展

公共文化服務(wù)的社會(huì)化，除了服務(wù)主體本身的社會(huì)化、多元化擴(kuò)展，還包括了社會(huì)化運(yùn)作體制機(jī)制的創(chuàng)新發(fā)展，即既從體制安排上給予社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)的機(jī)會(huì)和空間，特別是激發(fā)其參與積極性；在機(jī)制創(chuàng)新上也借助社會(huì)、市場(chǎng)組織機(jī)制靈活的特點(diǎn)，創(chuàng)新固有的服務(wù)方式，提高政府的回應(yīng)能力，增強(qiáng)公共文化服務(wù)的效率和活力。

但同時(shí)，特別值得指出的是，就我國(guó)政府對(duì)公共文化服務(wù)投入普遍不足、存在嚴(yán)重歷史欠賬等現(xiàn)狀而言，在現(xiàn)階段對(duì)于公共文化服務(wù)的社會(huì)化，只能強(qiáng)調(diào)其“適度發(fā)展”。究其原因，主要有如下兩點(diǎn)：

第一，從政府來看，國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明，公共服務(wù)的市場(chǎng)化、社會(huì)化往往成為政府卸責(zé)任、甩包袱的某種借口。從西方國(guó)家推動(dòng)公共服務(wù)市場(chǎng)化、社會(huì)化來看，無論是英國(guó)的新公共管理還是美國(guó)的“重塑政府”運(yùn)動(dòng)，自然與公民需求的持續(xù)擴(kuò)張(要求政府提供更多更好的服務(wù)和福利)有關(guān)，但其起點(diǎn)無一不是政府嚴(yán)重財(cái)政危機(jī)的結(jié)果。為了緩解財(cái)政危機(jī)，西方國(guó)家政府在20世紀(jì)80年代以來普遍推動(dòng)了政府改革，其主要目的就在于通過公共服務(wù)的市場(chǎng)化、社會(huì)化，將社會(huì)力量當(dāng)作戰(zhàn)略合作者以減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。但也有必要提及的是，西方政府公共服務(wù)的市場(chǎng)化、社會(huì)化，盡管有減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的實(shí)際考量，但卻是與之前政府職能大擴(kuò)張時(shí)代提供“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠麨榛A(chǔ)的改革一樣，加之選舉政治的制約，改革本身不會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)和公共福利的大規(guī)模削減。與之相比，中國(guó)與西方國(guó)家情況完全不同，因?yàn)闅v史欠賬過多，我國(guó)在政府職能上強(qiáng)調(diào)“公共服務(wù)”還是近年的事情，相關(guān)改革還處于起步階段，其發(fā)展還必須依靠政府大規(guī)模的持續(xù)性投入。在此意義上，公共文化服務(wù)的社會(huì)化，在現(xiàn)階段只能作為政府公共服務(wù)的有益補(bǔ)充。而過度強(qiáng)調(diào)社會(huì)化，則會(huì)有意無意間忽略政府在公共文化服務(wù)上的根本責(zé)任，有可能成為政府推卸應(yīng)有責(zé)任、甩財(cái)政包袱的遁詞。

第二，從非政府的市場(chǎng)和社會(huì)組織來看，我國(guó)公共文化服務(wù)的社會(huì)化在現(xiàn)階段也只能適度發(fā)展。由于市場(chǎng)組織以營(yíng)利為目的，與公共文化服務(wù)的公益性宗旨相背離，這導(dǎo)致其在提供服務(wù)過程中可能謀求利潤(rùn)最大化，從而損害公共利益。相應(yīng)地，市場(chǎng)化的邏輯會(huì)導(dǎo)致責(zé)任與控制、平等、競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)、挑肥揀瘦等難題[7](P154)，這種“市場(chǎng)失靈”即使在西方國(guó)家建立起較為完善的公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系的情況下也依然存在。而作為非營(yíng)利的社會(huì)組織，本身在公共服務(wù)提供中也會(huì)存在賽拉蒙所說的“志愿失靈”現(xiàn)象，尤其對(duì)我國(guó)社會(huì)組織而言，目前普遍存在官民二重性、過渡性、非規(guī)范性與“非政府組織的政府性，非營(yíng)利組織的營(yíng)利性”等特征[8](P23～25)，導(dǎo)致社會(huì)組織在提供公共文化服務(wù)中可能會(huì)偏離其公益性宗旨；同時(shí)由于自身發(fā)展不足、專業(yè)服務(wù)能力有限等問題，公共文化服務(wù)供給的過度社會(huì)化會(huì)導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量下降，從而不利于公民文化權(quán)益的保障和文化福利的提高。

在此意義上，對(duì)于我國(guó)公共文化服務(wù)的發(fā)展，必須依靠?jī)蓷l腿走路，一是強(qiáng)調(diào)政府在建立和完善公共文化服務(wù)體系中負(fù)著最終的總責(zé)任，不斷加大公共文化的投入，保證公共財(cái)政對(duì)文化建設(shè)投入的增長(zhǎng)幅度高于財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)幅度，提高文化支出占財(cái)政支出比例。二是要改變傳統(tǒng)的公共文化服務(wù)模式，在堅(jiān)持政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，探索一種新的公共文化服務(wù)體制機(jī)制安排，推動(dòng)公共文化服務(wù)社會(huì)化的適度發(fā)展。

四、推動(dòng)公共文化服務(wù)社會(huì)化的若干思路

1.轉(zhuǎn)變政府職能，形成公共文化服務(wù)的多元互補(bǔ)共供結(jié)構(gòu)

從我國(guó)行政體制改革的趨向來看，政府職能轉(zhuǎn)變存在兩個(gè)向度：一是政府職能重心的調(diào)整，如弱化經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，強(qiáng)化公共服務(wù)職能；二是政府職能的轉(zhuǎn)移，即將政府部分職能轉(zhuǎn)移給非政府組織承擔(dān)，體現(xiàn)在文化服務(wù)領(lǐng)域，就是公共文化服務(wù)的社會(huì)化。社會(huì)化并非取消政府的地位與作用，而是改變服務(wù)供給主體的單一化，形成一種“多元互補(bǔ)共供”結(jié)構(gòu)。

所謂多元，即服務(wù)供給主體的多元化，既包括政府機(jī)構(gòu)，也包括文化企業(yè)、社會(huì)組織及個(gè)人。所謂互補(bǔ)，即多元主體的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。政府具有政策、財(cái)政、公權(quán)力等資源優(yōu)勢(shì)，企業(yè)具有向消費(fèi)者提供社會(huì)效率最大化和價(jià)格合理化的商品與服務(wù)的特性，社會(huì)組織的“非分配約束”及多樣化、成本低、彈性大、反應(yīng)快和針對(duì)性強(qiáng)等特點(diǎn)，使其與政府和市場(chǎng)組織形成了互補(bǔ)性[7](P198～199)。所謂共供，就是多元主體展開相互合作，共同提供公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的過程?？梢哉f，“多元互補(bǔ)共供”結(jié)構(gòu)的形成，既是公共文化服務(wù)社會(huì)化的理論邏輯起點(diǎn)，也構(gòu)成了相關(guān)制度設(shè)計(jì)的基本框架。

2.深化文化體制改革，推動(dòng)文化事業(yè)單位社會(huì)化改革

文化事業(yè)單位在我國(guó)文化發(fā)展中曾扮演了重要角色，但其機(jī)構(gòu)的行政化、資源配置的非社會(huì)化、運(yùn)行機(jī)制的非效率化和管理體制的非法制化等弊端，也嚴(yán)重壓抑了其發(fā)展活力。因此，以建立“政事分開、責(zé)任明確、多元約束、管理科學(xué)”的現(xiàn)代事業(yè)制度為目標(biāo)，以分類改革為抓手，推動(dòng)其市場(chǎng)化、社會(huì)化發(fā)展，也就成為改革的主要方向。從實(shí)踐來看，市場(chǎng)化改革已取得明顯進(jìn)展，其標(biāo)志就是近年來經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位的大規(guī)模轉(zhuǎn)企改制。但其改革的另一方向，即社會(huì)化改革卻進(jìn)展緩慢。

事實(shí)上，早在1996年中央編委就已提出事業(yè)單位改革要“遵循政事分開、推進(jìn)事業(yè)單位社會(huì)化的方向”。廣義上的社會(huì)化是指事業(yè)單位從政事一體化中剝離出來，進(jìn)入社會(huì)成為社會(huì)實(shí)體的過程，狹義的社會(huì)化則指事業(yè)單位的社會(huì)組織化[9](P1～5)?？傮w來看，文化事業(yè)單位社會(huì)化改革目前還處于起步階段，如政事分開進(jìn)展不大，其投入機(jī)制、人事管理、社會(huì)保障等改革更是任重道遠(yuǎn)。在這方面，可總結(jié)湖北省將鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位轉(zhuǎn)為民辦非企業(yè)單位的改革經(jīng)驗(yàn)，通過政府項(xiàng)目采購(gòu)、養(yǎng)事不養(yǎng)人等舉措加快改革步伐；同時(shí)加強(qiáng)相關(guān)立法，制訂科學(xué)的產(chǎn)權(quán)、人事、組織、管理運(yùn)行等配套政策，積極推動(dòng)文化事業(yè)單位向社會(huì)組織轉(zhuǎn)化，以達(dá)到“社會(huì)力量成為舉辦非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的主體，非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的收入主要來自社會(huì)，有大量的志愿人員在非營(yíng)利機(jī)構(gòu)中工作，非營(yíng)利機(jī)構(gòu)成為社會(huì)服務(wù)的主要?jiǎng)?chuàng)新源泉”的改革目標(biāo)[10](P11～17，P26)。

3.推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新，發(fā)展壯大文化類社會(huì)組織

文化類社會(huì)組織的發(fā)展，既是轉(zhuǎn)變政府職能的內(nèi)在要求，也是公共文化服務(wù)社會(huì)化的重要方面。但由于傳統(tǒng)體制的長(zhǎng)期壓抑，社會(huì)組織“先天不足、后天缺失”，不僅獨(dú)立性、自治性缺乏，而且喪失了向市場(chǎng)和社會(huì)索資源、求生存的能力。因此，大力發(fā)展社會(huì)組織，首先要推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，如2006年深圳市民政局在社會(huì)組織由“雙重管理”向“直接登記管理”制度改革上取得突破性進(jìn)展，為社會(huì)組織的發(fā)展壯大創(chuàng)造了廣闊空間。

在未來，培育和發(fā)展文化類社會(huì)組織的思路和舉措有：第一，加快《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律的修訂，深化登記管理制度改革，實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)化手續(xù)、降低門檻、規(guī)范管理、提升質(zhì)量的目標(biāo)。第二，加快轉(zhuǎn)變政府職能，把社會(huì)可自我調(diào)節(jié)和管理的職能交給社會(huì)組織，發(fā)揮其服務(wù)、管理、自律功能，擴(kuò)展其發(fā)展空間。第三，完善政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制，加大政策扶持力度，拓寬政府購(gòu)買文化服務(wù)資金來源渠道，明確購(gòu)買文化服務(wù)的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和方式，加大政策扶持力度。第四，借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)文化類社會(huì)組織以章程為核心的制度建設(shè)，完善內(nèi)部管理制度和隊(duì)伍建設(shè)，準(zhǔn)確把握社會(huì)需要和市場(chǎng)發(fā)展動(dòng)向，擴(kuò)大社會(huì)合作范圍，提高獲取社會(huì)資源的能力和自我發(fā)展水平。

4.實(shí)行供給與生產(chǎn)分開，形成多元合作、良性競(jìng)爭(zhēng)的執(zhí)行機(jī)制

在我國(guó)傳統(tǒng)體制下，政府一方面是服務(wù)的供給主體，另一方面又是產(chǎn)品的生產(chǎn)主體。這一模式既導(dǎo)致了政府的壟斷，也導(dǎo)致了效率的低下。這與沒有區(qū)分供給和生產(chǎn)而導(dǎo)致執(zhí)行機(jī)制的僵化有著內(nèi)在的關(guān)系。奧克森指出，在理論上區(qū)分“服務(wù)供應(yīng)與產(chǎn)品生產(chǎn)”是必要的，因?yàn)楣卜?wù)的供應(yīng)能力和生產(chǎn)能力有著各自不同的動(dòng)力源泉[11](P3～4)。因此，應(yīng)將公共服務(wù)的供應(yīng)責(zé)任與物品的生產(chǎn)責(zé)任區(qū)別開來，政府始終承擔(dān)服務(wù)供應(yīng)的政治責(zé)任，而將物品生產(chǎn)責(zé)任以委托、出售、競(jìng)爭(zhēng)、特許經(jīng)營(yíng)和補(bǔ)貼等多種形式交由私人或第三部門生產(chǎn)，并用法規(guī)的形式固定下來[7](P14)。

由此可探索一種新的服務(wù)運(yùn)作機(jī)制：一方面，政府作為服務(wù)供給的責(zé)任主體，其職能主要體現(xiàn)在相關(guān)決策上，即對(duì)公共文化產(chǎn)品和服務(wù)“為何提供、提供什么”等進(jìn)行宏觀決策，并做出相應(yīng)的法律、財(cái)政保障及制度安排；另一方面，對(duì)于“怎樣提供”的執(zhí)行問題，則可依據(jù)公共物品的內(nèi)在屬性及不同主體的優(yōu)勢(shì)而采取不同的生產(chǎn)機(jī)制和服務(wù)方式。在這方面，歐美國(guó)家通過區(qū)分供給與生產(chǎn)及形成多元并存、競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展機(jī)制而提高服務(wù)效率的改革，為我們提供了積極的啟示[1](P15～22)。因此，立足于我國(guó)實(shí)際，借鑒西方的改革經(jīng)驗(yàn)和政策工具，結(jié)合中央關(guān)于“采取政府采購(gòu)、項(xiàng)目補(bǔ)貼、定向資助、貸款貼息、稅收減免等政策措施鼓勵(lì)各類文化企業(yè)參與公共文化服務(wù)”、“引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量通過興辦實(shí)體、資助項(xiàng)目、贊助活動(dòng)、提供設(shè)施等形式參與公共文化服務(wù)”的精神，形成多元合作、良性競(jìng)爭(zhēng)的公共文化服務(wù)執(zhí)行機(jī)制，提高我國(guó)公共文化服務(wù)的規(guī)模、質(zhì)量和效率。

5.強(qiáng)化服務(wù)過程監(jiān)管，維護(hù)和增進(jìn)公共利益

在推進(jìn)我國(guó)公共文化服務(wù)社會(huì)化發(fā)展的制度設(shè)計(jì)中，最后一個(gè)環(huán)節(jié)是服務(wù)過程的監(jiān)管。這一問題之所以重要，是因?yàn)楣参幕?wù)不僅是公共物品和服務(wù)的簡(jiǎn)單提供過程，或它是否體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“效率”，而且也涉及到更高層面的價(jià)值問題。正如弗雷德里克森所指出的，傳統(tǒng)的公共行政追求下面兩個(gè)問題的答案：如何以現(xiàn)有的資源提供更多更好的服務(wù)(效率)？如何以花費(fèi)最少來維持服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)(經(jīng)濟(jì))？新公共行政加上另外一個(gè)問題：這種服務(wù)能夠促進(jìn)社會(huì)公平嗎？[12]

可以說，上述詰問對(duì)于把握公共文化服務(wù)社會(huì)化的走向，具有重要的啟示。一方面，基于政府資源、能力的有限性，在政府之外，必須戰(zhàn)略性地引進(jìn)社會(huì)多元主體參與公共文化服務(wù)的提供，提高服務(wù)效率；但另一方面，無論是政府、企業(yè)還是社會(huì)組織，均存在難以避免的失靈現(xiàn)象，為確保公共文化服務(wù)社會(huì)化過程不偏離公共價(jià)值(如公平)，維護(hù)和增進(jìn)公共利益，必須對(duì)社會(huì)化運(yùn)作進(jìn)行“過程監(jiān)管”，主要包括：首先，政府要以維護(hù)公共利益為價(jià)值準(zhǔn)則，按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，明確公共文化服務(wù)的內(nèi)涵、范圍和標(biāo)準(zhǔn)，以之指導(dǎo)公共文化服務(wù)的社會(huì)化運(yùn)作。其次，制訂社會(huì)化運(yùn)作的激勵(lì)和處罰措施，成立社會(huì)化運(yùn)作監(jiān)管委員會(huì)，通過中期考核、問卷調(diào)查等形式對(duì)政府委托、采購(gòu)和補(bǔ)貼項(xiàng)目的服務(wù)效果進(jìn)行定期或不定期檢查，對(duì)達(dá)到預(yù)設(shè)目標(biāo)的機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目給予獎(jiǎng)勵(lì)，反之則做出相應(yīng)的糾正、整改和處罰。最后，探索形成一整套科學(xué)合理的社會(huì)化運(yùn)作的信息發(fā)布、項(xiàng)目跟蹤、績(jī)效評(píng)估、結(jié)算支付機(jī)制，建立社會(huì)主體資質(zhì)認(rèn)證制度，開展定期評(píng)估定級(jí)，將結(jié)果作為確定相關(guān)組織資質(zhì)和信譽(yù)的重要依據(jù)，以此提高社會(huì)化運(yùn)作的規(guī)范監(jiān)管水平，促進(jìn)公共文化服務(wù)社會(huì)化的健康發(fā)展。