王海峰

當(dāng) 前，國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境和相關(guān)政策正在發(fā)生復(fù)雜而深刻的變化，全球跨國投資也出現(xiàn)了許多結(jié)構(gòu)性變化，我國利用外資形勢面臨許多新情況、新問題和新挑戰(zhàn)，需要從新的戰(zhàn)略高度來統(tǒng)籌和規(guī)劃利用外資政策。進入新的歷史時期，必須通過進一步深化改革開放，發(fā)揮市場在吸引外資中的主導(dǎo)作用，不斷引入新的競爭要素和壓力機制，將“引資”、 “引技”、 “引智”和“引制”結(jié)合起來，利用我國經(jīng)濟持續(xù)擴張的位能，全面提升利用外資質(zhì)量和水平，在改革開放中構(gòu)建成熟的社會主義市場經(jīng)濟新格局，推動我國發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變，為實現(xiàn)到2020 年經(jīng)濟總量和人均收入翻兩番的戰(zhàn)略目標(biāo)提供新的支撐。

一、利用外資形勢正在發(fā)生新變化

首先，金融危機的發(fā)展演化對全球經(jīng)濟格局，特別是對發(fā)達經(jīng)濟體的長期影響使得發(fā)展中國家整體吸引外資能力增強，我國利用外資將更多面臨來自發(fā)展中國家的有力競爭。金融危機前，發(fā)達經(jīng)濟體每年大約吸引全球2/3 的外資。2007年，全球利用外資規(guī)模達到創(chuàng)紀(jì)錄的1.97 萬億美元;其中，66.3%流向發(fā)達經(jīng)濟體，23.7%流向發(fā)展中國家。2008 年、2009 年全球利用外資連續(xù)兩年大幅收縮，經(jīng)過2010 年、2011 年兩年的恢復(fù)，達到1.65 萬億美元。

但是，受歐債危機擴散和新興市場國家經(jīng)濟減速雙重影響，2012年全球利用外資再次大幅回落，全年僅為1.35 萬億美元，比2011 年收縮18.2%;其中，發(fā)達國家利用外資大幅收縮31.6%，占全球利用外資的41.5%;發(fā)展中國家利用外資占比上升到52%，首次超過發(fā)達國家。G20 經(jīng)濟體中，主要新興經(jīng)濟體中國、巴西、俄羅斯、印度2012 年利用外資分別為1210 億美元、650 億美元、510 億美元和260 億美元，占全球利用外資比重分別為 8.9%、4.8%、3.8%和1.9%，比2007 年分別提高4.3、3.0、1.0 和0.6 個百分點。顯然，未來我國利用外資將更多地面臨來自其他發(fā)展中國家的有力競爭。

其次，外資來華投資正在由成本政策激勵向市場驅(qū)動轉(zhuǎn)變。長期以來，外資來華投資主要看重我國勞動力和土地等要素價格優(yōu)勢，各級地方政府對外資的各種優(yōu)惠政策，對基礎(chǔ)設(shè)施的大規(guī)模投資，特別是各種類型的開發(fā)區(qū)政策進一步強化了這種優(yōu)惠。一方面，外資企業(yè)大量集聚在我國東部沿海地區(qū)，特別是珠三角、長三角和環(huán)渤海地區(qū)，面向國際大市場，大規(guī)模地投資建廠，使我國很快成為主要商品的世界制造工廠。另一方面，從“十一五”末期開始，隨著我國社會保障體系逐漸建立，收入分配制度改革逐步深化，生活成本大幅上升，勞動力也由無限供給轉(zhuǎn)為行業(yè)性、地區(qū)性和結(jié)構(gòu)性短缺，帶動勞動力成本大幅上升。同時，沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、土地供需和生態(tài)環(huán)境保護矛盾也日益尖銳，已很難支撐新的大規(guī)模投資擴張。另外，開發(fā)區(qū)政策優(yōu)勢也隨改革開放的不斷深化近年來迅速減弱;2008 年“兩稅合一”及相應(yīng)過渡期結(jié)束后，對外資的主要優(yōu)惠政策進一步弱化。2012 年后，我國人均收入超過6000 美元，迅速進入中高收入國家中等行列，城市化人口迅速擴張，中產(chǎn)階級群體不斷擴大，新一代消費群體消費理念變化，巨大而急劇擴張的國內(nèi)消費市場成為外資來華投資的主要動力。最近幾年，聯(lián)合國貿(mào)發(fā)大會持續(xù)將我國作為最具吸引力的外資目的地，中西部地區(qū)利用外資增速也持續(xù)快于東部地區(qū)，表明外資來華動力已由過去的成本政策驅(qū)動轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)?shù)厥袌鲵?qū)動。2007 年，我國出口貨物中，外商投資企業(yè)占比高達57.1%，到2012 年這一比重已下降到49.9%。

最后，我國對外資已經(jīng)不再是簡單的資金饑渴型需求，而更多的是優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提升產(chǎn)業(yè)水平和完善市場競爭，通過引入新的高端競爭要素，來提升核心競爭力。長期以來，大量吸引外資有效地彌補了國內(nèi)投資的不足。同時，外資的進入也帶來了先進技術(shù)、規(guī)范化的管理和市場營銷理念的變化和不斷更新，經(jīng)濟、技術(shù)乃至社會等各方面溢出作用明顯，有力地推動了我國市場化改革，提升了我國制造業(yè)的整體水平、改善了我國市場競爭的質(zhì)量。近年來，資金已不再是我國經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，大量的外匯儲備也帶來一系列問題，但是對外資仍需采取積極開放的態(tài)度。

國際經(jīng)驗表明，外資對于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、完善市場競爭、增加有效就業(yè)、提高經(jīng)濟效率、對沖市場風(fēng)險，改善社會福利等方面具有難以替代的作用，因而即使是發(fā)達經(jīng)濟體也在不遺余力地積極吸引外資，美國一直是最大的利用外資國家。作為全球第二經(jīng)濟體，我國利用外資的規(guī)?？傮w上與我國在全球經(jīng)濟中的位置相適應(yīng);隨我國經(jīng)濟持續(xù)擴張，我國利用外資仍有很大空間。今后，為了進一步提升我國經(jīng)濟的國際化水平，我們?nèi)孕枰贿z余力地積極主動地利用外資，來繼續(xù)改善我國的市場競爭環(huán)境、提升我國的創(chuàng)新能力，推動技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)升級，不斷塑造我國的核心競爭力。

二、近年來利用外資存在的問題

(一)外資主要集中在制造業(yè)領(lǐng)域，近年來快速向金融和房地產(chǎn)領(lǐng)域擴張，對經(jīng)濟總量貢獻大，對結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)進步貢獻低于預(yù)期

改革開放30 多年來，我國經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定和高速增長為外資帶來了豐厚的利潤;近年來，金融開放和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為外資提供了新的空間和更加豐厚的利潤，2011年后服務(wù)業(yè)利用外資超過制造業(yè)，服務(wù)業(yè)利用外資比重的不斷上升，也表明外資已經(jīng)由政策成本驅(qū)動向市場驅(qū)動轉(zhuǎn)變，中西部吸引外資能力明顯加強。但是，外資依然主要集中在傳統(tǒng)的制造業(yè)領(lǐng)域，在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域則主要集中在金融和房地產(chǎn)方面。此外，外資獨資化傾向越來越明顯，對經(jīng)濟總量貢獻大，對結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級和技術(shù)進步貢獻低于預(yù)期。

這一問題突出反映出中央和地方政府在招商引資過程中普遍存在的目標(biāo)錯位。對大多數(shù)地方而言，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和結(jié)構(gòu)調(diào)整是長期和宏觀目標(biāo)，很難在短期內(nèi)見到實效;而招商引資及其帶來的經(jīng)濟增長不僅可以反映地方政府能力和政績，而且可以帶來直接的財政稅收。因此，很多地方即使是沿海發(fā)達地區(qū)在實際工作中仍然盲目地不加選擇地吸引外資。

(二)市場環(huán)境成為制約戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)利用外資的關(guān)鍵

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是我國搶占新一輪經(jīng)濟和科技制高點的重要平臺，也是我國近年來爭取外資進入的重點領(lǐng)域。發(fā)達國家推動新興產(chǎn)業(yè)和高技術(shù)發(fā)展的資金主要來自風(fēng)險投資，市場效率高，產(chǎn)業(yè)帶動能力強。相比而言，我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)主要靠各級政府推動，民間投資不活躍，風(fēng)險資金規(guī)模太小，市場效率較低，投資風(fēng)險很大，產(chǎn)業(yè)帶動能力弱。近年來，我國部分新能源產(chǎn)業(yè)在盲目發(fā)展后出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩就集中反映了這些問題。

良好的市場環(huán)境是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)承接外資的關(guān)鍵，也是有效規(guī)避投資風(fēng)險的基礎(chǔ)。但是，由于我國專利和知識產(chǎn)權(quán)保護尚不到位，企業(yè)的誠信水平普遍不高，市場上假冒偽劣商品大量存在，導(dǎo)致技術(shù)含量高的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資風(fēng)險高、回報難以保證，不僅扼殺了國內(nèi)企業(yè)創(chuàng)新的動力，不利于外資進入戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，同時也影響了國際風(fēng)險投資的進入。

(三)并購將成為我國利用外資的新形式，監(jiān)管工作面臨巨大挑戰(zhàn)

并購是跨國投資，特別是發(fā)達國家利用外資和對外投資的重要形式。2007 年，跨國并購金額超過1萬億美元，占全球跨國投資的一半以上。受金融危機影響，跨國并購所占比重明顯下降，2010 年全球跨國并購增長36%，恢復(fù)到3390億美元，僅占全球跨國投資的27.3%;2012 年全球跨國并購下滑到3081 億美元，占當(dāng)年全球跨國投資的22.8%。我國利用外資一直以綠地投資為主，2010 年并購僅占我國利用外資的3.1%，2011 年外資并購出現(xiàn)較快增長，達到36.58 億美元，占我國利用外資的比重略有上升。隨著我國對外開放的進一步深化，并購將成為我國未來利用外資的重要形式。

但是，外資并購也有可能對產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來不利影響，甚至有可能在一定程度上威脅到某些產(chǎn)業(yè)的安全，因此發(fā)達國家通常對部分領(lǐng)域的外資項目實行安全審查制度來規(guī)避外資并購的不良影響。我國于2011 年9 月開始對外資并購實行安全審查，如何既有效管理風(fēng)險，又能較好發(fā)揮并購利用外資的方式將是監(jiān)管工作面臨的長期挑戰(zhàn)，而不應(yīng)該將安全審查作為限制外資并購正常發(fā)展的工具。

(四)外資研發(fā)機構(gòu)在華快速擴張，但其技術(shù)溢出效應(yīng)有限，短期可能擠占內(nèi)資企業(yè)自主創(chuàng)新空間和能力

據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)大會報告，中國成為全球跨國公司海外研發(fā)活動的首選地。近幾年，外資研發(fā)中心規(guī)模不斷擴大，涉及行業(yè)廣泛，并開始進入中西部地區(qū)。同時，外資研發(fā)中心技術(shù)水平也在不斷提升，開始由產(chǎn)品本地化、應(yīng)用技術(shù)研究向基礎(chǔ)性研發(fā)延伸。此外，一些地區(qū)正在形成研發(fā)中心的產(chǎn)業(yè)集聚，開始出現(xiàn)跨國公司向中國轉(zhuǎn)移全球性、區(qū)域性研發(fā)中心的跡象。

對工程有影響的基巖裂隙、溶隙水主要指分布于場區(qū)灰?guī)r溶隙、裂隙、溶洞內(nèi)的淺層水體，在場區(qū)內(nèi)局部分布。受裂隙、溶隙或溶洞、巖性組合、高程等因素控制。地塊地下水較貧瘠，久晴，無地下水；久雨，局部存在上層滯水，但由于擬建場地地勢總體較平緩，雨季施工基坑底部將可能局部出現(xiàn)積水、涌水，建議在基坑等低洼處做好排水措施。

跨國公司在華設(shè)立研發(fā)機構(gòu)以獨資為主，相對封閉，技術(shù)溢出效應(yīng)有限?？鐕邪l(fā)機構(gòu)大規(guī)模進入，在一些領(lǐng)域出現(xiàn)控制和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系、市場和人才的跡象?？鐕纠闷浠A(chǔ)研究能力，把握高端技術(shù)和新興技術(shù)創(chuàng)新方向，能夠設(shè)定創(chuàng)新目標(biāo)，主導(dǎo)創(chuàng)新過程，壟斷創(chuàng)新市場。同時，跨國公司又有充裕的資金和先進經(jīng)營模式，對國內(nèi)研發(fā)資源尤其是人力資源吸引能力很強，導(dǎo)致國內(nèi)企業(yè)和研究機構(gòu)人員外流，削弱了內(nèi)資機構(gòu)的研發(fā)能力。

(五)中西部吸引外資主要集中在中心城市，區(qū)域輻射和帶動作用有限

隨著基礎(chǔ)設(shè)施的改善，中西部地區(qū)在土地、能源、資源、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、市場容量以及人力資源成本方面的優(yōu)勢顯現(xiàn)，具備了承接外商投資的條件。近年來，中西部利用外資增長速度超過沿海地區(qū)，四川、重慶、湖南、湖北、河南等省份尤為典型。四川電信產(chǎn)業(yè)已形成從軟件設(shè)計到硬件制造，從核心企業(yè)到配套企業(yè)，從研究開發(fā)到生產(chǎn)制造等完整的外資產(chǎn)業(yè)鏈，集聚了英特爾、微軟、戴爾、IBM、富士康等一批品牌企業(yè)。重慶也吸引了惠普、宏碁、華碩等的區(qū)域性結(jié)算中心。

但是，中西部地區(qū)吸引外資集中在重慶、成都、西安、長沙、武漢等中心城市，產(chǎn)業(yè)集聚能力比較強，區(qū)域輻射和擴散作用則不夠。很多二線城市以及廣大腹地尚缺乏大規(guī)模吸引外資的基礎(chǔ)和條件，使得中西部地區(qū)在利用外資總量上與東部仍有很大差距。2012 年，中西部地區(qū)吸引外資比重不到20%，到2012 年年底累計吸收外資不到全國的8%。

(六)某些壟斷領(lǐng)域的對外開放，忽略了對民資優(yōu)先開放

在改革開放不斷深化的同時，近年來外資開放領(lǐng)域不斷擴大，涉及一些傳統(tǒng)的國有壟斷行業(yè)，服務(wù)業(yè)成為利用外資的熱點。一方面，我國利用與香港地區(qū)的CEPA 和臺灣地區(qū)的ECFA，進一步擴大了對外資的開放，加快了服務(wù)業(yè)領(lǐng)域利用外資的步伐。另一方面，中美、中歐等高層戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話，雙邊和多邊的自由貿(mào)易區(qū)談判，多邊和雙邊投資協(xié)定更新，以及我國加入《政府采購協(xié)議》的談判，也促使我國加快了對外資的開放，已經(jīng)涉及金融、能源等壟斷部門。我國在金融領(lǐng)域的實際開放程度已超過歐洲大陸的很多發(fā)達國家，外資銀行資產(chǎn)占我國銀行業(yè)總資產(chǎn)的比重已超過2.5%，而歐洲大陸這一比重不到1%。

但是，在某些領(lǐng)域快速對外開放的同時，我國實際上忽略了對民資的開放，金融領(lǐng)域尤為突出。目前，外資銀行在國內(nèi)大中城市已經(jīng)比較普遍地存在，業(yè)務(wù)范圍也在不斷擴大，有的已經(jīng)進入縣級城鎮(zhèn)。但是，我國對民營金融機構(gòu)仍存在明顯的準(zhǔn)入限制，浙江溫州的金融改革試點在這方面并未取得大的進展，造成金融領(lǐng)域以國有銀行與外資銀行為主的“二元格局”，缺乏了更有活力的私有銀行的參與，成為我國金融業(yè)發(fā)展和對外開放的一大隱患。我國現(xiàn)有民營金融機構(gòu)的代表——浙商銀行、民生銀行和招商銀行等股份制銀行并不是真正意義上的民資銀行。

三、全面提高利用外資質(zhì)量和水平的思考

(一)利用外資的政策目標(biāo)要進行調(diào)整

在保證國家經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)安全的基礎(chǔ)上，實行以促進技術(shù)進步、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和有效就業(yè)為主要目標(biāo)的利用外資戰(zhàn)略，不斷培育和發(fā)揮我國的市場競爭優(yōu)勢。

一是積極引入符合我國產(chǎn)業(yè)升級要求的新產(chǎn)業(yè)、新產(chǎn)品、新技術(shù)、新管理，培育我國的競爭優(yōu)勢。從產(chǎn)業(yè)看，重點是符合我國比較優(yōu)勢變化和產(chǎn)業(yè)升級方向的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。從產(chǎn)業(yè)鏈看，重點是關(guān)鍵零部件制造、研發(fā)設(shè)計等高技術(shù)核心環(huán)節(jié)。

三是通過外資完善市場環(huán)境、推動改革、提升國際化監(jiān)管能力。一方面，利用外資維護規(guī)范、公平和透明的市場競爭，提高效率，改善國民福利。另一方面，加大研發(fā)、金融、法律和專業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域的外資開放，推動國內(nèi)體制和機制改革，培育國際化經(jīng)濟管理能力。

(二)有重點地調(diào)整利用外資政策

一是按照WTO 要求及國際慣例，積極推進上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)，逐步采用以負面清單管理為主的準(zhǔn)入制度。制定和完善相關(guān)的反壟斷、反惡性并購等涉及外資的法律和制度體系，提高相關(guān)法規(guī)、政策制定和實施過程的透明度，盡可能減少外商對政策調(diào)整的誤解。

二是改善重點領(lǐng)域的投資環(huán)境。以先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為重點，深化外商投資管理體制改革，簡化審批程序，增加透明度。探索建立知識產(chǎn)權(quán)保護的長效機制，完善創(chuàng)新環(huán)境，鼓勵中外企業(yè)加強研發(fā)合作。

三是繼續(xù)實施差異化的利用外資政策，動態(tài)調(diào)整《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》和《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)目錄》，優(yōu)化外商投資產(chǎn)業(yè)及區(qū)域結(jié)構(gòu)。適當(dāng)縮減鼓勵類產(chǎn)業(yè)范圍，盡快取消對外資的優(yōu)惠政策，發(fā)揮市場和人力資本在吸引外資方面的基礎(chǔ)作用。

(三)利用外資的戰(zhàn)略重點要進行調(diào)整

在制造業(yè)領(lǐng)域，鼓勵外商更多地投向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。嚴(yán)格限制“兩高一資”和低水平、過剩產(chǎn)能擴張。鼓勵跨國公司在華設(shè)立地區(qū)總部、研發(fā)中心、采購中心、財務(wù)中心、培訓(xùn)中心等功能性分支機構(gòu)，推動外資由加工裝配環(huán)節(jié)向研發(fā)、設(shè)計、銷售等上下游延伸。

在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，鼓勵外商投資生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，特別是現(xiàn)代物流、軟件開發(fā)、工程設(shè)計、信息咨詢和科技服務(wù)，提升制造業(yè)的整體服務(wù)能力。穩(wěn)步推進銀行、證券、保險、電信、教育、燃氣等行業(yè)對外開放，在保證國家經(jīng)濟安全基礎(chǔ)上，通過開放來打破壟斷、促進改革、提高效率、增進社會福利。同時，要嚴(yán)格限制外資在房地產(chǎn)等非生產(chǎn)領(lǐng)域的投資。

(四)在對外資開放的同時，加快推進對民資開放

對外資開放主要是為了引入競爭，對民資開放更有利于競爭，而且可以利用外資和民資的互動，最大程度地利用外資在理念、技術(shù)和管理上的溢出效應(yīng)。因此，在金融、能源等壟斷領(lǐng)域?qū)ν赓Y開放的同時，一定要有計劃地優(yōu)先對民資開放。在那些對外資已經(jīng)開放的領(lǐng)域，要解放思想，加大改革力度，加快對民資的開放。

要大膽推進溫州金融改革試點，盡快將灰色金融機構(gòu)轉(zhuǎn)化為合法的民資金融組織。長期以來，壟斷導(dǎo)致民資金融機構(gòu)發(fā)展滯后，使得大量民營中小企業(yè)融資困難，限制了中小企業(yè)的活力，帶來了一系列問題，也在一定程度上加大了國內(nèi)金融體系的風(fēng)險。

(五)外資戰(zhàn)略調(diào)整需要其他相關(guān)政策的支持

外資戰(zhàn)略調(diào)整必須放在國內(nèi)改革發(fā)展和開放的大背景下來統(tǒng)籌考慮。我國在利用外資中出現(xiàn)的很多問題，大多數(shù)并不是我國外資政策失誤所致，更多地與我們所處的發(fā)展階段和國內(nèi)其他相關(guān)政策相關(guān)。比如，外資企業(yè)溢出效益較低，不僅與我們市場環(huán)境有關(guān)、也與我國發(fā)展階段有關(guān)。外資并購和外資設(shè)立研發(fā)機構(gòu)對我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展利遠大于弊，其不利影響和風(fēng)險是局部的，絕不應(yīng)過分夸大、因噎廢食。

總體上看，我國過去的外資政策是成功的，是與我國發(fā)展階段基本相適應(yīng)的。隨著我國進入新的歷史時期，外資政策調(diào)整更需要國內(nèi)創(chuàng)新政策、市場環(huán)境、誠信體系等其他政策體系的支持。