劉林

中央財政支出預(yù)算各項目的2014年預(yù)算數(shù)已經(jīng)公布，整體支出繼續(xù)向民生、環(huán)保、國防傾斜。

其中，國防支出增長12.2%，節(jié)能環(huán)保支出增長7.1%、社會保障和就業(yè)支出增長9.8%、醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育支出增長15.1%、教育支出增長9.1%、住房保障支出增長9%、交通運(yùn)輸支出增長5.1%、農(nóng)林水支出增長8.6%、一般公共服務(wù)支出增長2.6%、科學(xué)技術(shù)支出增長8.9%、文化體育與傳媒支出增長9.2%、糧油物資儲備支出增長10.1%、公共安全支出增長6.1%。

盡管社保、教育、醫(yī)療的預(yù)算增速仍高于財政收入目標(biāo)增速，但相對于2013年已有明顯放緩。環(huán)保預(yù)算增速下降的幅度更大，甚至低于GDP增速。與此同時，國防支出的預(yù)算增速逆勢上揚(yáng)。

預(yù)算增速的變化已經(jīng)反應(yīng)到中央財政支出預(yù)算結(jié)構(gòu)上，2014年教育和環(huán)保占比有所下降、國防有所上升。

花在民生上的錢有哪些？

在2014年中央預(yù)算中，民生仍然是重點(diǎn)領(lǐng)域，但主要支出項目預(yù)算增速較2013年有所下降。其中，醫(yī)療衛(wèi)生下降12個百分點(diǎn)、社會保障和就業(yè)支出下降4.1個百分點(diǎn)、教育支出下降0.2個百分點(diǎn)。

為什么會做此調(diào)整？“2014年全年財政收入增速預(yù)計會較上年有所下降，財政部財科所副所長蘇明向《證券市場周刊》記者表示，“而且民生相關(guān)的支出經(jīng)過數(shù)年擴(kuò)張，基數(shù)已經(jīng)比較高，相同增速帶來的增量在擴(kuò)大?！?/p>

不過在財政支出中，社保、醫(yī)療、教育占比是在持續(xù)上升的。在中央財政支出預(yù)算中，這三項支出合計占比已從2010年的15.3%連續(xù)上升至2014年的19.1%，其中，社保和醫(yī)療占比穩(wěn)定上升、教育占比在2013年有所下降。

盡管民生支出的占比改善顯著，但與發(fā)達(dá)國家相比仍然是較低的水平。數(shù)據(jù)顯示，2011年，歐盟27國的醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會保護(hù)在中央（聯(lián)邦）政府支出中的合計占比為47.8%；2013年美國聯(lián)邦財政支出中，社會保障、醫(yī)療保險、醫(yī)療補(bǔ)助合計占比為48.0%。

目前來看，要擴(kuò)大財政支出中的民生比重，難度在增加。要加大民生支出，就得壓縮其他支出。在當(dāng)前政府職能、財政體制下，已經(jīng)沒有多大空間。比如國防，經(jīng)過數(shù)年調(diào)整，目前在財政支出中已經(jīng)處于比較低的水平，而中國周邊局勢日趨緊張、軍事裝備也隨著科技發(fā)展?jié)u趨資本密集型；再如一般公共服務(wù)，自2007年公布以來，在國家財政中的占比已經(jīng)持續(xù)下降，但數(shù)量龐大的機(jī)關(guān)事業(yè)單位及歷史欠賬使得其調(diào)整的空間可能并沒有看起來那么大。

這一難度已經(jīng)表現(xiàn)在國家財政支出中。在中央政府不斷通過中央預(yù)算突出民生重點(diǎn)的時候，國家財政支出的社保、醫(yī)療、教育的占比幾乎停頓，甚至在2013年有所回調(diào)。

如要進(jìn)一步提升民生支出，最后還得落實(shí)到改革，通過轉(zhuǎn)變政府職能、改革財政制度，將不必要的、甚至被浪費(fèi)的財政支出轉(zhuǎn)移到民生。在沒有重大轉(zhuǎn)變之前，財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化難見成效。

回溯歷史，2007年，社保、醫(yī)療、教育在國家財政支出中的比重大幅上升9個百分點(diǎn)，“很可能就是因?yàn)檎罩Х诸惛母锏娜嫱七M(jìn)，”中央財經(jīng)大學(xué)政府預(yù)算管理研究所副所長肖鵬告訴本刊記者，“若沒有出現(xiàn)大的預(yù)算變化，整體結(jié)構(gòu)就會比較穩(wěn)定?！?/p>

治理環(huán)境得看錢

在2013年未能完成預(yù)算的支出中，節(jié)能環(huán)保也是其一，2013年支出1803.9億元，只完成預(yù)算的85.8%，較2012年下降9.7%。

在中國環(huán)境問題凸顯的當(dāng)下，節(jié)能環(huán)保支出卻不增反降。社科院財政研究室主任楊志勇告訴本刊記者，“制度沒有調(diào)整，給了錢也不見得能花的出去。”各級政府或已認(rèn)識到環(huán)境問題的嚴(yán)重性，但還沒有形成一套利用節(jié)能環(huán)保支出的財政機(jī)制。

此外，2013年財政紀(jì)律整頓也可能擠出了節(jié)能環(huán)保支出存在的水分。此前，部分機(jī)關(guān)事業(yè)單位掛羊頭賣狗肉，可能挪用占用節(jié)能環(huán)保資金。

在2013年預(yù)算未完成的基礎(chǔ)上，2014年預(yù)算安排的節(jié)能環(huán)保支出的力度也不大，只增長了7.1%，規(guī)模持平于2013年的預(yù)算數(shù)。

在上海財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院教授胡怡建看來，預(yù)算安排的幅度并不大，在環(huán)境污染形勢已經(jīng)如此嚴(yán)峻的情況下，環(huán)境保護(hù)方面的預(yù)算安排應(yīng)有較大幅度的上升。

不僅如此，環(huán)保支出財政占比的上升趨勢也已暫停，無論是中央財政支出預(yù)算，還是國家財政支出都是如此。2011年-2013年，前者在2.9%上下波動，后者則位于2.4%上下，兩者之間的差異表明原本應(yīng)該在環(huán)保事務(wù)中發(fā)揮更大作用的地方政府并沒有出力更多。

“坦率講，當(dāng)前的環(huán)保支出與現(xiàn)實(shí)要求有差距，”蘇明在肯定近年各級政府特別是中央政府對環(huán)保的支持力度后表示，“水、空氣等污染問題可以說是當(dāng)前最大的民生，是不能回避的主要矛盾。但政府支出與環(huán)境改善的基本要求之間仍有差距?！?/p>

參考國際經(jīng)驗(yàn)，中國在環(huán)保上的財政支出仍嫌薄弱。上世紀(jì)90年代，韓國的污染問題也非常嚴(yán)重，首爾一度被評為全球十大污染城市之一，當(dāng)時，韓國環(huán)保支出的財政占比較中國目前水平高約0.5個百分點(diǎn)，直到2009年，其財政占比仍達(dá)3.2%。即便是環(huán)境問題已經(jīng)大有改善的美國，2008年環(huán)保支出在州和地方政府的財政占比仍有2.3%，與中國持平。

目前，中國全社會環(huán)保投入占GDP的比重還比較低。2012年是8253億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的 1.59%。根據(jù)世界銀行總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)治理環(huán)境污染的投資占GDP的比例達(dá)到1%-1.5%時，可以控制環(huán)境惡化的趨勢；當(dāng)該比例達(dá)到2%-3%時，環(huán)境質(zhì)量可有所改善。20世紀(jì)70年代，美國環(huán)境保護(hù)投資占GDP約為2%，德國為2.1%、英國是2.4%，日本在上世紀(jì)80年代末期超過3%。

國防支出比重穩(wěn)定

國防支出增速上升可能是2014年《政府工作報告》中最受國際社會關(guān)注的一個變化。預(yù)算報告顯示，中央財政支出預(yù)算中的國防支出增速從2013年的10.7%升至2014年的12.2%。不少外媒認(rèn)為，這是中國對近期周邊局勢趨于緊張的回應(yīng)，甚至開始質(zhì)疑中國的“和平崛起”戰(zhàn)略，“中國威脅論”循環(huán)上演。

但是，這一增速無論與其他國家的橫向?qū)Ρ?，還是自身的縱向變動，都不算高，甚至可以說有些偏低。在GDP和財政擴(kuò)張的過程中，中國其實(shí)在有意壓制國防支出的增長。

從中央財政預(yù)算增長的角度看，相對于過去10年，12.2%的國防預(yù)算增速并不算高，甚至可以說，比大多數(shù)年份都要低。

從GDP角度看，中國國防支出占GDP的比重大幅低于美國。已公布數(shù)據(jù)顯示，2012年，中國國防支出的GDP占比僅為1.29%，美國則為4.13%。

從財政支出角度看，中國國防支出的財政占比也大幅低于美國。2012年，中國國防支出在全國公共財政支出中的占比僅為5.3%，美國國防支出在聯(lián)邦財政支出中占比為19.0%。

若是拉長視線，中國國防支出的財政占比一直在下降，而美國的已經(jīng)連續(xù)20年在19%上下微幅波動。