周勝

（揚(yáng)州職業(yè)大學(xué)，江蘇 揚(yáng)州 225009）

公共教育經(jīng)費(fèi)配置的效率差異與對(duì)策
——基于中國各地區(qū)數(shù)據(jù)的經(jīng)驗(yàn)研究

周勝

（揚(yáng)州職業(yè)大學(xué)，江蘇 揚(yáng)州 225009）

公共教育經(jīng)費(fèi)的配置效率是指一個(gè)地區(qū)各級(jí)次教育的經(jīng)費(fèi)投入對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的貢獻(xiàn)，地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，教育經(jīng)費(fèi)配置的效率也不同。基于中國各地區(qū)數(shù)據(jù)的計(jì)量表明，各地區(qū)公共教育經(jīng)費(fèi)的配置方向與該地區(qū)各級(jí)次教育的效率優(yōu)勢(shì)存在差異，東部地區(qū)的經(jīng)費(fèi)投入向義務(wù)教育傾斜，中西部地區(qū)則向高等教育、職業(yè)教育傾斜，而東、中、西三大區(qū)域教育效率的優(yōu)勢(shì)卻呈現(xiàn)出分別向高等教育、職業(yè)教育、初等教育集中的地區(qū)差異。所以，中國公共教育經(jīng)費(fèi)的配置，應(yīng)該考慮各級(jí)次、各地區(qū)間的教育效率差異，主要思路是：保障基礎(chǔ)教育，優(yōu)化教育經(jīng)費(fèi)配置的級(jí)次結(jié)構(gòu)；實(shí)現(xiàn)教育分工，優(yōu)化教育經(jīng)費(fèi)配置的地區(qū)級(jí)次結(jié)構(gòu)；重視中部地區(qū)，提高教育經(jīng)費(fèi)配置的公平水平。

公共教育；配置效率；地區(qū)差異；教育經(jīng)費(fèi)；教育分工

公共教育經(jīng)費(fèi)即國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)，教育經(jīng)費(fèi)的配置效率通常是指一個(gè)地區(qū)各級(jí)次教育的經(jīng)費(fèi)投入對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的貢獻(xiàn)。地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，同一級(jí)次教育的產(chǎn)出效率也不相同，一般來說，在發(fā)達(dá)地區(qū)，初等、中等、高等教育的產(chǎn)出效率依次提高，在不發(fā)達(dá)地區(qū)，則隨著教育級(jí)次的提高而降低[1]。中國作為發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)大國，同時(shí)也是教育大國，地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，公共教育經(jīng)費(fèi)的配置不均衡，地區(qū)之間各級(jí)次教育的配置效率也存在差異，研究各地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)配置的重點(diǎn)與本地區(qū)教育效率優(yōu)勢(shì)的適應(yīng)性，對(duì)優(yōu)化中國教育經(jīng)費(fèi)配置的結(jié)構(gòu)，提高配置效率，具有重要意義。

一、中國公共教育經(jīng)費(fèi)配置的總體結(jié)構(gòu)

目前，中國公共教育經(jīng)費(fèi)（國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)）包括國家財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)、各級(jí)政府征收用于教育的稅費(fèi)、企業(yè)辦學(xué)中的企業(yè)撥款、校辦產(chǎn)業(yè)和社會(huì)服務(wù)收入用于教育經(jīng)費(fèi)的部分。1990年代以來，中國公共教育經(jīng)費(fèi)投入不斷增長，由1991年的617.83億元增加到2012年的21994億元，增長33.6倍，占GDP的比重由2.84%提高到4.24%。從公共教育經(jīng)費(fèi)在全國東部、中部和西部三大區(qū)域的分布來看，1997年（重慶直轄）以來，中國教育公共經(jīng)費(fèi)的配置總體上偏向東部地區(qū)，但東部地區(qū)所占份額緩慢下降，西部地區(qū)一直上升，中部地區(qū)則不很穩(wěn)定，目前有下降趨勢(shì)，2012年，東部、中部、西部地區(qū)所占比重分別為46.86%、24.78%、28.36%，見表1。

表1　1997-2012中國公共教育經(jīng)費(fèi)配置的地區(qū)結(jié)構(gòu)(%)

從公共教育經(jīng)費(fèi)在三級(jí)教育之間的分配比例來看，2012年，中國初、中、高等三級(jí)教育公共教育經(jīng)費(fèi)的占比分別為29.57%、36.56%、15.87%（表2），占比最高的是中等教育（包括普通中等教育、中等職業(yè)教育），其次是初等教育（包括普通小學(xué)和成人小學(xué)），再次是高等教育（包括普通高等教育和成人高等教育），但1997-2012年，中國三級(jí)教育在公共教育經(jīng)費(fèi)中的占比均呈下降趨勢(shì)，高等教育由最高年2004年的22.61%下降到2012年的15.87 %，而中等教育則由最高年1997年的41.56%下降到2012年的36.56%，初等教育也由1997年的34.29%下降到2012年的29.57%；相反，其他教育部門的支出占比大幅提高，1997年為6.23%，2012年上升到18%，正如先前某些學(xué)者得出的結(jié)論那樣，中國公共教育經(jīng)費(fèi)的配置正在向三級(jí)教育以外的非主體部門傾斜[2]。

表2　1997-2012中國公共教育經(jīng)費(fèi)配置的級(jí)次結(jié)構(gòu)(%)

表3　2004與2012中國三大區(qū)域各級(jí)次教育事業(yè)費(fèi)比重(%)

整體層面的級(jí)次結(jié)構(gòu)不能深入反映各地區(qū)各級(jí)次經(jīng)費(fèi)配置之間的差異，由于數(shù)據(jù)獲得性原因，且公共教育經(jīng)費(fèi)中占比最大的是預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)，因此，我們以預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)代表公共教育經(jīng)費(fèi)，以2004年、2012年全國31個(gè)省市普通小學(xué)、普通初中、普通高中、中等職業(yè)教育、普通高等學(xué)校的生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)以及各地區(qū)在上述各級(jí)次教育的在校生人數(shù)為基礎(chǔ)，計(jì)算各地區(qū)各級(jí)次教育的公共教育經(jīng)費(fèi)比重[3]，結(jié)果如表3所示。

表3說明，中國三大區(qū)域公共教育經(jīng)費(fèi)的絕大部分均投向基礎(chǔ)教育，包括普通小學(xué)、普通初中和普通高中教育，尤其是義務(wù)教育，但三大區(qū)域各級(jí)次教育經(jīng)費(fèi)變化不相同，三大區(qū)域?qū)χ械嚷殬I(yè)教育的財(cái)政投入都不斷增加，東、中、西地區(qū)分別由2004年占本地區(qū)的 7.54%、5.9%、5.3%，增長到 2012年的7.68%、8.35%、8.67%，西部地區(qū)增長最快；東部和中部地區(qū)高等教育占公共教育經(jīng)費(fèi)的比重均有所下降，由2004年的22.41%、16.76%降低到2012年的21.16%、15.72%，表明東、中部地區(qū)高等教育經(jīng)費(fèi)的來源市場(chǎng)化程度日益提高，這兩個(gè)地區(qū)高等教育的發(fā)展開始轉(zhuǎn)向?qū)Ψ钦Y金的利用，而西部地區(qū)高等教育占公共教育經(jīng)費(fèi)的比重有所提高，由2004年的12.83%提高到2012年的13.81%；在基礎(chǔ)教育方面，三大區(qū)域?qū)ζ胀ǜ咧薪逃耐度氡戎鼐兴陆?，可能的原因是普通高中不屬于義務(wù)，各地區(qū)對(duì)社會(huì)資金的籌集能力提高，政府在普通高中經(jīng)費(fèi)投入相應(yīng)減少，而義務(wù)教育中，只有東部地區(qū)對(duì)普通小學(xué)、普通初中的教育投入不斷增加，中、西部地區(qū)對(duì)普通初中的教育投入均增加，而對(duì)普通小學(xué)的財(cái)政投入比例均下降，尤其是西部地區(qū)，由2004年的46.62%下降到2012年的40.78%，表明1990年代以來，國家十分重視教育均衡發(fā)展，大力增加中、西部地區(qū)公共教育經(jīng)費(fèi)，但中、西部地區(qū)增加的公共經(jīng)費(fèi)均沒有投向初等教育：中部地區(qū)投向了職業(yè)教育和普通初中教育，西部地區(qū)則向高等教育、中等職業(yè)教育和普通初中教育增加，其中向中等職業(yè)教育投入最多。

表4　2010-2012中國三大區(qū)域公共教育經(jīng)費(fèi)產(chǎn)出彈性

二、中國公共教育經(jīng)費(fèi)配置效率的地區(qū)差異

理論上說，一個(gè)地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)在各個(gè)級(jí)次教育中的投入結(jié)構(gòu)與該地區(qū)各級(jí)次教育經(jīng)費(fèi)的配置效率相關(guān)。廣義來說，教育經(jīng)費(fèi)的配置效率是指教育經(jīng)費(fèi)投入與教育產(chǎn)出之比，包括經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和社會(huì)產(chǎn)出，狹義來說，教育的效率是經(jīng)濟(jì)效率，通常是指教育對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率[4]，我們可以用教育經(jīng)費(fèi)的產(chǎn)出彈性來表示。限于數(shù)據(jù)原因，我們以2009-2012年數(shù)據(jù)為背景，以某級(jí)教育預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)代表公共教育經(jīng)費(fèi)?，F(xiàn)實(shí)中某個(gè)地區(qū)在某個(gè)年度某一級(jí)次教育的生均事業(yè)費(fèi)減少或在校生人數(shù)可能會(huì)減少，從而該地區(qū)的教育產(chǎn)出彈性會(huì)為負(fù)值，但我們的目的是衡量某一級(jí)次教育經(jīng)費(fèi)增加時(shí)的產(chǎn)出貢獻(xiàn)，因此，將彈性為負(fù)值的情況用0代替，以此為基礎(chǔ)計(jì)算2010年、2011年、2012年全國31個(gè)省市各級(jí)次教育的GDP產(chǎn)出彈性，并以三年數(shù)值的平均值代表該地區(qū)的產(chǎn)出效率現(xiàn)狀，結(jié)果如表4所示。

表4表明，中國三大區(qū)域三級(jí)教育對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率不盡相同。東部地區(qū)高等教育公共經(jīng)費(fèi)投入的產(chǎn)出效率在本地區(qū)所有教育級(jí)次中最高，高等教育公共經(jīng)費(fèi)每增加 1%，則平均帶動(dòng) GDP增長1.65%，其中遼寧、天津、廣東高等教育平均產(chǎn)出彈性較高，分別達(dá)7.73、1.42、1.35，而高等教育發(fā)達(dá)的北京、上海、江蘇高等教育產(chǎn)出彈性反而不高，分別為0.76、0.56、0.97，上海最低，但上海的中等職業(yè)教育產(chǎn)出效率較高，公共經(jīng)費(fèi)每增加1%，會(huì)帶動(dòng)本地區(qū)GDP增長3.39%，僅居廣東之后，東部地區(qū)小學(xué)教育彈性最??；中部地區(qū)各級(jí)次教育的產(chǎn)出效率比較均衡，均高于1，但中等職業(yè)教育的產(chǎn)出彈性不僅在本區(qū)域，而且在全國均最高，為1.35，尤以山西、湖北、江西為最高，分別為2.37、1.8、1.76，其次為普通高中教育，彈性為1.23；西部地區(qū)產(chǎn)出效率最高的是小學(xué)教育，彈性為1.28，西部地區(qū)中最高的是云南，為1.87，最低的是新疆，也達(dá)到0.88，西部地區(qū)中，高等教育彈性最低，為0.87，最低的也是新疆，為0.31，最高的是重慶，為2.59?？傮w來說，中部地區(qū)的各級(jí)次教育彈性比較均衡且普遍較高，意味著中部地區(qū)教育投資的效率較高，東、中、西三大區(qū)域分別在高等教育、職業(yè)教育、初等教育上具有效率優(yōu)勢(shì)。

三、中國公共教育經(jīng)費(fèi)配置結(jié)構(gòu)優(yōu)化的對(duì)策

綜上所述，中國公共教育經(jīng)費(fèi)的配置總體上偏向東部地區(qū)，三級(jí)教育內(nèi)部結(jié)構(gòu)也不盡合理，東、中、西三大區(qū)域教育效率的優(yōu)勢(shì)呈現(xiàn)出分別向高等教育、職業(yè)教育、初等教育集中的地區(qū)差異，而在經(jīng)費(fèi)配置的實(shí)踐中，東部地區(qū)正在向普通小學(xué)、普通初中傾斜，中部地區(qū)正在向普通初中傾斜，西部地區(qū)則向普通初中、中職教育和高等教育傾斜，各地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)配置方向與該地區(qū)各級(jí)次教育的效率優(yōu)勢(shì)存在差異，地區(qū)之間沒有突出教育分工，中西部地區(qū)沒有結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)，發(fā)展合適的教育級(jí)次。因此，要優(yōu)化公共教育經(jīng)費(fèi)配置，既要考慮配置結(jié)構(gòu)的公平，也要考慮各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、各級(jí)次教育的貢獻(xiàn)率。

1.保障基礎(chǔ)教育，優(yōu)化教育經(jīng)費(fèi)配置的級(jí)次結(jié)構(gòu)

國際經(jīng)驗(yàn)表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越高，公共教育經(jīng)費(fèi)中基礎(chǔ)教育的投入也越高。與發(fā)達(dá)國家相比，中國基礎(chǔ)教育比重目前還不夠高，2012年初等、中等教育經(jīng)費(fèi)占比分別為29.57%、36.56%，低于美國、日本、印度1990年代的水平（見表5）[5]，而高等教育所占比重表面上不高，但考慮到發(fā)達(dá)國家的高等教育已經(jīng)達(dá)到普及化時(shí)期，中國才達(dá)大眾化階段，實(shí)際上還是偏高[6]；中等教育則與美國1990年代水平相近，而包括教育行政與事業(yè)單位支出的“其他”項(xiàng)目占比過高，2012年達(dá)18%。因此，應(yīng)優(yōu)先保障全國范圍內(nèi)包括初等教育在內(nèi)的公共教育經(jīng)費(fèi)配置，尤其是優(yōu)先保障中西部地區(qū)初等教育投入，維持現(xiàn)有的普通中等教育、中等職業(yè)教育投入；適當(dāng)壓縮高等教育財(cái)政資金投入，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本舉辦高等教育；改革教育管理體制，大力壓縮教育行政與事業(yè)單位支出，提高教育經(jīng)費(fèi)使用效率。

表5　中國和部分國家各級(jí)次教育經(jīng)費(fèi)分配的比較(%)

2.實(shí)現(xiàn)教育分工，優(yōu)化教育經(jīng)費(fèi)配置的地區(qū)級(jí)次結(jié)構(gòu)

一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與教育結(jié)構(gòu)相互影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展決定著教育的投入結(jié)構(gòu)，教育的發(fā)展又促進(jìn)著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，由于資源稟賦的不同，各級(jí)次教育對(duì)各地區(qū)的貢獻(xiàn)率也不相同，應(yīng)該根據(jù)各地區(qū)各級(jí)次教育的效率特征，區(qū)別對(duì)待，分類指導(dǎo)，進(jìn)行教育分工，確定本地區(qū)的教育級(jí)次的投入重點(diǎn)[7]。由于東部地區(qū)高等教育的產(chǎn)出彈性均較高，基礎(chǔ)教育彈性不高；而中部地區(qū)的中等職業(yè)教育的產(chǎn)出彈性在全國最高；西部地區(qū)產(chǎn)出彈性最高的是小學(xué)教育，高等教育彈性最低。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，基礎(chǔ)設(shè)施先進(jìn)，高等學(xué)校云集，擁有雄厚的研究開發(fā)力量，因此，東部地區(qū)的重點(diǎn)是高等教育，要在總體上減少東部地區(qū)公共教育經(jīng)費(fèi)投入的同時(shí)，引導(dǎo)擴(kuò)大社會(huì)資本向高等教育領(lǐng)域投入；中部地區(qū)各級(jí)次教育的產(chǎn)出彈性在全國范圍內(nèi)均較高，但職業(yè)教育（中等職業(yè)教育）平均彈性最高（見表4），最有優(yōu)勢(shì)，因此，中部地區(qū)的公共教育經(jīng)費(fèi)投入的重點(diǎn)應(yīng)該是中等職業(yè)教育，一方面為本地培養(yǎng)技能人才，另一方面作為東部地區(qū)制造業(yè)后花園，為東部地區(qū)輸送大量的產(chǎn)業(yè)工人，近年來，中部地區(qū)事實(shí)上也實(shí)施了這樣的戰(zhàn)略，對(duì)中等職業(yè)教育的財(cái)政投入不斷增加，由2004年占本地區(qū)的5.9%增長到2012年的8.35%（表3）；西部地區(qū)小學(xué)教育的貢獻(xiàn)率在本地區(qū)所有教育級(jí)次中最高，因此，要改變目前西部地區(qū)公共教育經(jīng)費(fèi)投入正在向高等教育、中等教育增加的趨勢(shì)，根據(jù)本地優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展基礎(chǔ)教育，提高人口素質(zhì)，發(fā)揮人力資本基礎(chǔ)效應(yīng)。

3.重視中部地區(qū)，提高教育經(jīng)費(fèi)配置的公平水平

教育效率的發(fā)揮離不開教育公平的保障，中國教育公平的首要問題是地區(qū)之間經(jīng)費(fèi)配置的均衡，目前東部地區(qū)公共教育經(jīng)費(fèi)占比雖然在逐步下降，但占比依然最高，2012年占全國46.86%；中西部地區(qū)應(yīng)該是國家公共教育經(jīng)費(fèi)配置的保證地區(qū)，但中部地區(qū)目前又處于下降趨勢(shì)，2009年、2012年中部地區(qū)占比分別為25.12%、24.78%（表1）；西部地區(qū)則一直處于上升趨勢(shì)。鑒于中部各級(jí)次教育的產(chǎn)出效率在全國范圍內(nèi)均較高，2010-2012年普通小學(xué)、普通初中、普通高中、中等職業(yè)、普通高等學(xué)校的產(chǎn)出彈性分別為1.08、1.08、1.23、1.35、1.01，除了高等教育高于西部地區(qū)，低于東部地區(qū)外，其余教育級(jí)次均高于東部和西部地區(qū)，從各地區(qū)獲得的教育經(jīng)費(fèi)占全國比例與本地區(qū)在校生占全國比例的適應(yīng)程度來看[8]，東部地區(qū)經(jīng)費(fèi)比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過在校生比例，西部地區(qū)基本均衡，而中部地區(qū)經(jīng)費(fèi)比例僅占學(xué)生比例的75%，除了吉林、黑龍江外，中部地區(qū)的其余省區(qū)各級(jí)次教育經(jīng)費(fèi)比重均低于在校生比重。因此，要十分重視經(jīng)費(fèi)投入不足、教育效率較高的中部地區(qū)教育發(fā)展，在繼續(xù)保證西部地區(qū)公共教育經(jīng)費(fèi)投入的同時(shí)，加大中部地區(qū)投入，重點(diǎn)加大安徽、江西、河南這三個(gè)地區(qū)人口眾多、地方財(cái)政投入較少、經(jīng)費(fèi)占比較低的省份投入，要加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移對(duì)中部地區(qū)的教育支持力度，鼓勵(lì)中部地區(qū)政府教育投入，并引導(dǎo)中部地區(qū)的教育投入向職業(yè)教育等高效率領(lǐng)域傾斜。鼓勵(lì)東部地區(qū)與中西部地區(qū)開展教育對(duì)口援助，實(shí)現(xiàn)三大區(qū)域教育投入的均衡。

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[3]教育部.2012年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào) [N].中國教育報(bào)，2013年7月6日第2版.

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（責(zé)任編輯：WDY）

The Efficiency Difference of and Countermeasure to China's Public Education Funds Allocation——The Experience Study on the Basis of Chinese Areas Data

ZHOU Sheng
（Yangzhou Polytechnic College，Yangzhou Jiangsu 225009，China）

The allocation efficiency of public education funds is the contribution of education investment to an area's economy output.The different economic development level will lead to the different allocation efficiency of public education funds.The meterage on the basis of Chinese areas data indicates that there exists difference between the allocation direction in various areas and efficiency advantage area of its various education levels.The investment inclines to obligation education in the East China，while inclining to higher and vocational education in the Mid-West China.But,the efficiency advantages of public education funds allocation among the East,Middle and West China are concentrated on higher,vocational and elementary education respectively. So，we should consider the area difference of education efficiency.We should ensure elementary education to optimize grades structure，realize education division to optimize the region and grades structure and pay attention to middle China area to lift education fair level.

Public education；Allocation efficiency；Area difference；Division of education；Education funding

F287.5

A

1004-292X（2014）04-0080-04

2014-01-10

2011年教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目（11YJA880174）。

周勝（1961-），男，江蘇揚(yáng)州人，教授，博士，主要從事紡織工程、教育管理研究。