占善剛，劉 丹

（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

一、問題的提出

行政訴訟是行政相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯了自己的合法權(quán)益，向法院起訴，法院審理和解決行政案件的活動(dòng)。在大陸法系，由于行政訴訟與民事訴訟有很多相近之處，因此理論通說和立法均認(rèn)為，行政訴訟的程序，原則上由行政訴訟法規(guī)直接規(guī)定，在適用時(shí)有不完備或不周全之處，可準(zhǔn)用民事訴訟程序。那么，作為民事訴訟中已經(jīng)確立并廣泛運(yùn)用的自認(rèn)制度是否也可以同樣適用于行政訴訟？我國(guó)2002年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》）第65條規(guī)定，在庭審中一方當(dāng)事人或者其代理人在代理權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)另一方當(dāng)事人陳述的案件事實(shí)明確表示認(rèn)可的，人民法院可以對(duì)該事實(shí)予以認(rèn)定，但有相反證據(jù)足以推翻的除外。該條從外觀上與自認(rèn)非常相似，因此有觀點(diǎn)認(rèn)為第65條的規(guī)定就是在行政訴訟中確定了自認(rèn)制度①。

我們認(rèn)為，作為一項(xiàng)特殊證據(jù)制度，能否在訴訟程序中運(yùn)用及發(fā)揮其應(yīng)有的機(jī)能，應(yīng)當(dāng)從行為樣態(tài)、適用范圍、效力等多方面綜合分析。根據(jù)《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第65條規(guī)定，在行政訴訟中，當(dāng)事人一方對(duì)另一方就某一案件事實(shí)明確承認(rèn)時(shí)，人民法院可以予以認(rèn)定，此時(shí)當(dāng)事人的舉證責(zé)任可以免除。該項(xiàng)內(nèi)容與自認(rèn)制度具有相似之處，但是，我們認(rèn)為這并非真正意義上的自認(rèn)制度。其一，條文中采用的是“人民法院可以對(duì)該事實(shí)予以認(rèn)定”的表述，而非“應(yīng)當(dāng)……認(rèn)定”，表明法院并不受當(dāng)事人對(duì)證據(jù)形成的自主權(quán)的約束；其二，當(dāng)有相反證據(jù)足以推翻該事實(shí)時(shí)，則不能直接予以認(rèn)定，法院仍應(yīng)以職權(quán)全面調(diào)查證據(jù)，以全部案件事實(shí)為裁判依據(jù)，自認(rèn)效力完全排除②?！缎姓V訟證據(jù)規(guī)定》第67條對(duì)對(duì)方予以認(rèn)可的證據(jù)的證明效力進(jìn)行了補(bǔ)充規(guī)定并重申了第65條效力。從根本上講，我國(guó)行政訴訟法并沒有承認(rèn)當(dāng)事人對(duì)事實(shí)的自主形成權(quán)，也并未賦予當(dāng)事人基于對(duì)案件事實(shí)達(dá)成“合意”行為而排除法院質(zhì)證的利益，因此，我國(guó)行政訴訟并沒有確立真正意義上的自認(rèn)制度。

二、行政訴訟中適用自認(rèn)與當(dāng)事人對(duì)事實(shí)有自主形成權(quán)相契合

關(guān)于自認(rèn)的性質(zhì)，大陸法系國(guó)家采取不同的學(xué)說，在法國(guó)，當(dāng)事人自認(rèn)是一種證據(jù)形式；在德國(guó)和日本，則用自認(rèn)的訴訟機(jī)制來明確待證對(duì)象及確定案件整點(diǎn)。不管是訴訟機(jī)制還是證據(jù)形式，對(duì)于自認(rèn)效力的認(rèn)可，其基礎(chǔ)均來源于當(dāng)事人雙方對(duì)事實(shí)享有自主形成權(quán)。在行政訴訟中法院是否認(rèn)可當(dāng)事人雙方對(duì)事實(shí)享有自主形成權(quán)，源于法院在多大程度和范圍上允許當(dāng)事人就訴訟中的事項(xiàng)享有處分權(quán)。行政訴訟的制度功能在于糾正行政行為的非正當(dāng)性，由于不是解決私權(quán)糾紛，當(dāng)事人處分空間較小，但也并非完全沒有處分權(quán)。行政訴訟作為對(duì)行政行為的司法審查程序，其司法權(quán)的啟動(dòng)歸根到底還是源于當(dāng)事人的意志，因此司法權(quán)的運(yùn)行過程和方式就不可避免受當(dāng)事人意志的影響。

另外，在有些國(guó)家行政訴訟法中雖然沒有明確規(guī)定適用自認(rèn)，但對(duì)訴訟請(qǐng)求的舍棄和認(rèn)諾有所規(guī)定。認(rèn)諾和自認(rèn)雖然存在顯著差異，兩者指向的對(duì)象也不同，前者是當(dāng)事人一方向法院所作的承認(rèn)另一方訴訟請(qǐng)求有理由的意思表示，而后者是當(dāng)事人一方向法院所作的針對(duì)事實(shí)存在的認(rèn)可，但在體現(xiàn)當(dāng)事人處分權(quán)和辯論主義的訴訟基礎(chǔ)上，存在相通之處，特別是在影響法官認(rèn)定案件事實(shí)和作出判斷上有緊密聯(lián)系。其一，行政訴訟中適用認(rèn)諾，則法官對(duì)無爭(zhēng)議的請(qǐng)求直接予以支持，該法律評(píng)價(jià)默認(rèn)了請(qǐng)求所包含的各項(xiàng)要件事實(shí)的存在，同時(shí)默認(rèn)要件事實(shí)指向的請(qǐng)求合法合理；換言之，對(duì)認(rèn)諾效力的認(rèn)可，不僅排除了法官對(duì)請(qǐng)求基礎(chǔ)的要件事實(shí)的職權(quán)調(diào)查（也就不可能有相反認(rèn)定），而且排除了法官?gòu)囊聦?shí)到請(qǐng)求的法律判斷，無疑賦予了當(dāng)事人極大的自主權(quán)，相比之下，自認(rèn)僅就無爭(zhēng)議要件事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定，不涉及法律適用問題，更應(yīng)允許認(rèn)可。其二，在行政訴訟中承認(rèn)自認(rèn)效力，可能產(chǎn)生的后果無外乎基于該事實(shí)所支撐的訴訟請(qǐng)求得以支持或者不予支持，倘若法律允許被告可以透過履行，如廢棄爭(zhēng)議的行政處罰來獲得和解，或者原告可以通過訴的撤回使得行政行為合法，且法院不能加以妨礙時(shí)，則法律同樣也應(yīng)允許自認(rèn)在一定范圍內(nèi)存在。依此作合理推導(dǎo)，我們認(rèn)為，在依行政程序法規(guī)定得為和解和認(rèn)諾的情形下，為訴訟效率與及時(shí)審判之效果，應(yīng)當(dāng)適用自認(rèn)制度。這實(shí)際上是在對(duì)實(shí)質(zhì)真實(shí)獲得的可能性進(jìn)行考量后與公平、效率等原則平衡得出的有益結(jié)論。

三、行政訴訟中適用自認(rèn)不違背行政訴訟的基本原則

一般認(rèn)為，行政訴訟的審理原則包括職權(quán)調(diào)查主義、職權(quán)探知主義等。我國(guó)《行政訴訟法》第34條規(guī)定：“人民法院有權(quán)要求當(dāng)事人提供或者補(bǔ)充證據(jù)。人民法院有權(quán)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)取證據(jù)?！痹摋l規(guī)定表明我國(guó)行政訴訟采取的是職權(quán)調(diào)查主義。在職權(quán)調(diào)查主義之下，法院可以要求當(dāng)事人就已經(jīng)提出的事實(shí)補(bǔ)充證據(jù)，但當(dāng)事人未主張的事實(shí)，法院一般不進(jìn)行調(diào)查。職權(quán)調(diào)查主義與職權(quán)探知主義在職權(quán)觸及的深度和范圍程度并不完全相同，后者強(qiáng)調(diào)在事實(shí)調(diào)查階段法院職權(quán)應(yīng)窮盡一切辦法搜集證據(jù)，探知事實(shí)關(guān)系，不受當(dāng)事人的主張陳述以及證據(jù)聲明的約束③?？梢?，職權(quán)探知主義是更為嚴(yán)苛的職權(quán)調(diào)查，但由于證據(jù)調(diào)查范圍過廣、司法成本過高等原因，通常只有在刑事訴訟中才采用。而在行政訴訟中，職權(quán)調(diào)查仍然受當(dāng)事人主張的限制和約束，即法院在訴訟標(biāo)的范圍內(nèi)，調(diào)查證據(jù)的范圍取決于當(dāng)事人的陳述主張，而不能隨便胡亂地探知事實(shí)關(guān)系。實(shí)際上，法院也沒有如此多的時(shí)間和資源去進(jìn)行盲目的探知，以當(dāng)事人主張作為指引是必然的。因此，法院并沒有義務(wù)對(duì)于一切可能的問題或可想象的觀點(diǎn)均自行追查，對(duì)于當(dāng)事人不爭(zhēng)執(zhí)的事實(shí)，如并無強(qiáng)烈的懷疑，不妨信任當(dāng)事人。受當(dāng)事人指引和限制的職權(quán)調(diào)查，在一定程度上否認(rèn)了窮盡所有證據(jù)以無限追求事實(shí)真相的必要，自認(rèn)的存在也就有了程序公正和實(shí)體公正的雙重保障。

另外，行政訴訟中的當(dāng)事人也負(fù)有協(xié)力義務(wù)，如果當(dāng)事人違反協(xié)力義務(wù)，有可能會(huì)誤導(dǎo)或影響法院進(jìn)行事實(shí)調(diào)查的界限范圍。尤其是在法律已經(jīng)有意識(shí)地設(shè)定舉證責(zé)任的分配時(shí)，當(dāng)事人必須更積極地協(xié)助查明。職權(quán)調(diào)查原則與當(dāng)事人的協(xié)力義務(wù)在行政訴訟中發(fā)揮的作用強(qiáng)弱，也會(huì)影響自認(rèn)的適用。行政訴訟中，當(dāng)事人負(fù)有為法院查明事實(shí)的協(xié)力義務(wù)，職權(quán)調(diào)查原則并未免除當(dāng)事人依法提出證明及證據(jù)調(diào)查聲明的責(zé)任。法院對(duì)于有疑義的事實(shí)關(guān)系的追查以及對(duì)于事實(shí)關(guān)系進(jìn)一步查明的義務(wù)，在當(dāng)事人越是將該事實(shí)關(guān)系已經(jīng)納入法院審理的情形下，對(duì)于法院則越是有強(qiáng)烈的要求；反之，如有利害關(guān)系的當(dāng)事人都未提出陳述時(shí)，則越?jīng)]有強(qiáng)烈的要求。也就是說，如果當(dāng)事人自己都并沒有提出具體化的證據(jù)聲明，即屬于未盡當(dāng)事人對(duì)于裁判上重要事實(shí)進(jìn)行解明的協(xié)力義務(wù)，則法院原則上無需進(jìn)行調(diào)查［1］369－370。可見，法院的職權(quán)調(diào)查并非無邊界，因此，當(dāng)事人對(duì)對(duì)方提出的證據(jù)事實(shí)予以認(rèn)可的情況下，且該類案件公益性較弱時(shí)，法院直接予以認(rèn)定，并不與行政訴訟的職權(quán)調(diào)查原則相悖。

四、域外立法的趨勢(shì)

行政訴訟中是否適用自認(rèn)原則，大陸法系各國(guó)(地區(qū))規(guī)定不同，實(shí)踐操作上也存在差異，但總體來看，自認(rèn)原則在行政訴訟中的適用空間，與行政訴訟的審理原則和審判方式密切相關(guān)。對(duì)此，我們對(duì)日本、德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的情況進(jìn)行分析。

（一）日本

在日本，民事訴訟與行政訴訟的區(qū)別在傳統(tǒng)理論上被認(rèn)為是與公私法兩大法系的劃分相對(duì)應(yīng)的。在立法層面，有諸多行政程序法是參照民事訴訟的程序?qū)徖淼?，這一點(diǎn)在《應(yīng)急措施法》、《行政事件訴訟法》④和《行政事件訴訟特例法》⑤均有相應(yīng)條文體現(xiàn)。如《行政事件訴訟法》第7條規(guī)定：“關(guān)于行政事件訴訟法，本法沒有規(guī)定的事項(xiàng)，依照民事訴訟之例”。有參與該法立法工作的學(xué)者作出解釋，認(rèn)為：“因?yàn)樾姓录V訟程序與民事訴訟程序本來就性質(zhì)不同，所以關(guān)于后者的法規(guī)并不當(dāng)然地適用于前者，本法以此為前提，將不與行政訴訟的性質(zhì)抵觸作為民事訴訟法準(zhǔn)用于行政訴訟的條件?！保?］可見，關(guān)于行政訴訟法與民事訴訟法之間的關(guān)系，在理論上仍存在有行政訴訟獨(dú)立論與民事訴訟一元論的對(duì)立。實(shí)踐中就具體的案件是屬于公法性質(zhì)還是私法性質(zhì)，是應(yīng)該選擇適用行政訴訟程序或是民事訴訟程序進(jìn)行審理，則是通過判斷作為訴訟物的權(quán)利或法律關(guān)系是屬于“私法上的”還是屬于“公法上的”來區(qū)分［3］。

根據(jù)日本《行政事件訴訟法》第24條規(guī)定，法院認(rèn)為有必要時(shí)，可以依職權(quán)進(jìn)行證據(jù)調(diào)查。也就是說，日本法院由于就當(dāng)事人爭(zhēng)執(zhí)的事實(shí)的舉證不充分，法院無法得到公正的心正時(shí)，可以以職權(quán)傳喚證人，或促使提出物證，或以職權(quán)親自進(jìn)行調(diào)查。該條一定程度上體現(xiàn)了職權(quán)主義的因素，但根據(jù)通說的解釋，它只是允許在辯論主義下以職權(quán)進(jìn)行補(bǔ)充性的證據(jù)調(diào)查，并未課予法院以職權(quán)探知的義務(wù)［4］。同時(shí)，它并沒有規(guī)定法院可以更進(jìn)一步地對(duì)當(dāng)事人沒有主張的事實(shí)進(jìn)行調(diào)查，在實(shí)務(wù)中法院也幾乎沒有利用本條規(guī)定進(jìn)行證據(jù)調(diào)查的先例［5］?？梢姡毡拘姓V訟中貫徹的并非是嚴(yán)格的職權(quán)主義。另外，日本在2004年修改《行政訴訟法》時(shí)，“行政訴訟檢討會(huì)”曾經(jīng)討論過是否導(dǎo)入職權(quán)探知主義。有反對(duì)意見認(rèn)為，在行政訴訟中代表公益的是被告，法院不能走到前臺(tái)去維護(hù)公益，它應(yīng)當(dāng)恪守依法裁判的邊界；如果導(dǎo)入職權(quán)探知主義，自白將喪失拘束力，將會(huì)導(dǎo)致爭(zhēng)點(diǎn)擴(kuò)散、審理遲延，并不見得對(duì)原告有利。結(jié)果“行政訴訟檢討會(huì)”形成了這樣一個(gè)結(jié)論：目前將職權(quán)探知主義導(dǎo)入行政訴訟存有疑問［6］。學(xué)理上則一般認(rèn)為，日本民事訴訟法第179條規(guī)定的自白制度，其實(shí)質(zhì)就是自認(rèn)制度，該規(guī)定適用于行政訴訟［1］406。

此外，日本的行政訴訟近年來有民事訴訟化的趨勢(shì)，行政訴訟的審理程序、訴訟規(guī)則及證據(jù)規(guī)則都趨同于民事訴訟審理程序的審理模式。根據(jù)日本判決文書的記載，行政訴訟中不僅已經(jīng)廣泛適用自認(rèn)制度，還通過判例形成了自認(rèn)適用的范圍。如昭31（行）17號(hào)所得稅審查決定撤銷案件中，判決書明確指出，被告主張的未提出申告書及其正當(dāng)性理由，原告明確不予爭(zhēng)議，形成自白，準(zhǔn)用民事訴訟法中關(guān)于自白的規(guī)定。而在平21（行）455號(hào)所得稅更正處分取消請(qǐng)求案件中，判決指出：原告和被告，均同意適用事前簽訂的某項(xiàng)所得稅讓渡的協(xié)議第13項(xiàng)規(guī)定，沒有爭(zhēng)議，但是，準(zhǔn)據(jù)法的確定，是有關(guān)法律適用的法律問題，不能包含在辯論主義適用的范疇，即使有關(guān)該法律行為成立的準(zhǔn)據(jù)法的自白成立的場(chǎng)合，也不受辯論主義拘束，而必須在該案件具體的事實(shí)關(guān)系的情況下客觀地解釋適用法令，來決定該法律行為成立適用的準(zhǔn)據(jù)法⑥?？梢?，在日本的司法實(shí)踐中，自認(rèn)的適用不僅在行政訴訟中廣泛適用，且與民事訴訟中的適用未作刻意區(qū)分，并就適用的案件范圍形成了一套可循的規(guī)則。

（二）德國(guó)

德國(guó)《行政法院法》在適用民事訴訟法的相關(guān)部分時(shí)，采取的是對(duì)準(zhǔn)用條文進(jìn)行明確指定的立法方式。例如，德國(guó)《行政法院法》第98條規(guī)定：除本法另有不同的規(guī)定外，證據(jù)收集可以適用民事訴訟法第358條至第444條和第450條至第494條。在德國(guó)《行政法院法》中，沒有明確規(guī)定可以準(zhǔn)用《民事訴訟法》第288至第290條關(guān)于自認(rèn)的規(guī)定，但在《行政法院法》第156條規(guī)定：起訴非因被告的行為引起，被告對(duì)原告的權(quán)利立即認(rèn)諾的，訴訟費(fèi)用由原告人承擔(dān)。該條間接準(zhǔn)許了認(rèn)諾的適用。這起碼說明了兩點(diǎn)：第一，德國(guó)行政訴訟中允許當(dāng)事人認(rèn)諾，當(dāng)事人因此享有一定的處分權(quán)；第二，即使在《行政法院法》中沒有明確規(guī)定準(zhǔn)用的民事訴訟制度，在不違背行政訴訟基本原則的前提下，也可以適用。理論界也不乏有學(xué)者肯定自認(rèn)在行政訴訟中的適用，如德國(guó)學(xué)者Eyermann認(rèn)為，行政訴訟中涉及可拋棄的請(qǐng)求權(quán)、攻擊或防御方法，而非僅涉及公共利益的，認(rèn)諾和自認(rèn)具有拘束力⑦。

在德國(guó)司法實(shí)踐中，隨著行政訴訟類型的不斷豐富，當(dāng)事人在行政訴訟中的處分權(quán)也呈現(xiàn)擴(kuò)張的趨勢(shì)，如德國(guó)聯(lián)邦行政法院在1957年的判決中，認(rèn)為舍棄以及認(rèn)諾判決是被排除的，但在1962年的判決中，則認(rèn)為對(duì)于公法上給付，如戰(zhàn)爭(zhēng)損害補(bǔ)償給付，原則上得為舍棄［1］376。在德國(guó)的行政訴訟實(shí)務(wù)中，也一般認(rèn)為當(dāng)事人在法庭上作出的自認(rèn)是有效的［7］。可見，即使是在采取嚴(yán)格職權(quán)探知主義的德國(guó)，隨著行政訴訟當(dāng)事人處分權(quán)的賦予，行政訴訟也適用自認(rèn)。

（三）我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《行政訴訟法》第133條規(guī)定：行政法院于撤銷訴訟，應(yīng)依職權(quán)調(diào)查證據(jù)；于其他訴訟，為維護(hù)公益者，亦同；第134條規(guī)定：前條訴訟，當(dāng)事人主張之事實(shí)，雖經(jīng)他造自認(rèn)，行政法院仍應(yīng)調(diào)查其他必要之證據(jù)。該條文在實(shí)定法層面將行政訴訟劃分為包括撤銷訴訟在內(nèi)的“為維護(hù)公益”訴訟和其他訴訟，前者不適用自認(rèn)，而后者適用自認(rèn)。同法第202條規(guī)定：當(dāng)事人于言詞辯論時(shí)為訴訟標(biāo)的之舍棄或認(rèn)諾，以該當(dāng)事人具有處分權(quán)及不涉及公益者為限，行政法院得本于其舍棄或認(rèn)諾為該當(dāng)事人敗訴之判決。該條文則是對(duì)何種訴訟中當(dāng)事人享有處分權(quán)作出界定?？梢?，臺(tái)灣地區(qū)的行政訴訟是適用自認(rèn)的。

值得注意的是，由于近年來法院積案較多，有相當(dāng)一部分案件由于事實(shí)無法認(rèn)定而導(dǎo)致訴訟拖延，間接影響了裁判公正。為了解決這一問題，在行政訴訟以及準(zhǔn)用民事訴訟的訴訟規(guī)則中，都呈現(xiàn)出以迅速有效地進(jìn)行證據(jù)調(diào)查為制度設(shè)計(jì)訴求的趨勢(shì)，臺(tái)灣地區(qū)《行政訴訟法》中證據(jù)的提出也已由“自由順序主義”改為“適時(shí)提出主義”（《行政訴訟法》第176條準(zhǔn)用《民事訴訟法》第196條），規(guī)定了逾時(shí)提出證據(jù)的失權(quán)后果。這不免引發(fā)我們思考，為了體現(xiàn)行政訴訟中的經(jīng)濟(jì)原則，是否也該考慮加強(qiáng)發(fā)揮自認(rèn)制度的功效。如有學(xué)者認(rèn)為，即使是在依職權(quán)調(diào)查的行政訴訟程序中，基于訴訟經(jīng)濟(jì)原則的觀點(diǎn)，法院的證據(jù)調(diào)查義務(wù)也應(yīng)當(dāng)與訴訟案情中的公益和審判帶來的利益相當(dāng)，當(dāng)案件的全部真實(shí)難以獲得或獲得成本過高時(shí)，法院并沒有義務(wù)在所有案件中窮盡其司法資源達(dá)到探求案件真實(shí)的效果，在有些案件中，只需進(jìn)行“成比例”的事實(shí)關(guān)系的調(diào)查即可［1］371－372。因此，在原處分基礎(chǔ)前提之事實(shí)及法律關(guān)系經(jīng)職權(quán)調(diào)查仍無法或顯然難以查明時(shí)，當(dāng)事人主張的事實(shí)，經(jīng)過對(duì)方認(rèn)可，也應(yīng)當(dāng)直接采納，而免去該當(dāng)事人的舉證責(zé)任。

五、我國(guó)行政訴訟中確立自認(rèn)制度的構(gòu)想

由于自認(rèn)制度的核心為法院尊重當(dāng)事人雙方對(duì)證據(jù)享有自主形成權(quán)，因此行政訴訟法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定自認(rèn)的拘束力。當(dāng)然，因?yàn)樾姓V訟的類型與趣旨的不同，自認(rèn)效力也有區(qū)別的必要，因此在立法上應(yīng)對(duì)自認(rèn)適用的范圍加以限定。

（一）界定行政訴訟中自認(rèn)制度的適用范圍

考慮到并不是所有行政訴訟類型都能適用自認(rèn)制度，所以應(yīng)對(duì)行政訴訟自認(rèn)制度適用的案件范圍進(jìn)行明確限定，為自認(rèn)的約束效力實(shí)現(xiàn)提供制度保障。值得注意的是，在行政訴訟中確定自認(rèn)制度，應(yīng)當(dāng)是在確定自認(rèn)的拘束效力基礎(chǔ)之上對(duì)自認(rèn)適用的范圍加以限定，而非按照現(xiàn)行《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第65條規(guī)定，對(duì)自認(rèn)效力本身進(jìn)行限定，否則會(huì)有本末倒置之嫌。

我國(guó)現(xiàn)行《民事訴訟法》及其司法解釋并沒有對(duì)行政訴訟的類型作出明確規(guī)定，只規(guī)定了行政訴訟的判決種類及其適用條件。通說認(rèn)為，根據(jù)《行政訴訟法》第54條以及《行政訴訟法》司法解釋第56、57條規(guī)定，我國(guó)行政訴訟中訴的種類有確認(rèn)之訴、撤銷之訴、變更之訴、賠償之訴、履行之訴五種⑧。這五種類型中所體現(xiàn)的社會(huì)公益性以及當(dāng)事人可享有的處分權(quán)都存在不同程度的差異。另外，根據(jù)《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第9條第二款規(guī)定：“對(duì)當(dāng)事人無爭(zhēng)議，但涉及國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益的事實(shí)，人民法院可以責(zé)令當(dāng)事人提供或者補(bǔ)充有關(guān)證據(jù)?！笨梢缘弥?，我國(guó)立法也認(rèn)為行政訴訟案件與國(guó)家公益的密切程度也依個(gè)案情況而有不同。因此，我們認(rèn)為，對(duì)于公益性較弱及當(dāng)事人具有一定處分權(quán)的行政訴訟類型，可以適用自認(rèn)制度。

所謂公益性較弱的情形，是指在某些行政訴訟中，訴訟請(qǐng)求與訴訟標(biāo)的的核心不是或不全是對(duì)行政行為違法性的剛性矯正，而更多體現(xiàn)的是對(duì)公民個(gè)人權(quán)利的關(guān)注，當(dāng)事人的訴訟行為以及最終判決的作出對(duì)于公共利益的影響較小，因此公益性相對(duì)較弱。這一部分行政訴訟，不僅是自認(rèn)，甚至舍棄、認(rèn)諾或和解等均可運(yùn)用，此為當(dāng)事人主義在行政訴訟中的體現(xiàn)。

所謂當(dāng)事人具有一定處分權(quán)的情形，是指當(dāng)事人在為言辭辯論時(shí)，作出自認(rèn)并被法院予以認(rèn)可，應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人具有處分權(quán)為限。當(dāng)行政訴訟涉及可拋棄的請(qǐng)求權(quán)、攻擊或防御方法，且與公共利益關(guān)系甚小時(shí)，自認(rèn)應(yīng)當(dāng)具有拘束力。當(dāng)事人具有處分權(quán)的情形主要是指案件所涉及的行政行為屬于裁量性決定，而非羈束性決定。一方面，在裁量性決定中，行政機(jī)關(guān)仍然具有判斷余地，往往可以在判決下來之前通過變更決定來適法，因此行政機(jī)關(guān)享有的裁量自由就構(gòu)成自認(rèn)的基礎(chǔ)之一；另一方面，作為行政行為相對(duì)人，對(duì)于裁量性決定在一定范圍內(nèi)浮動(dòng)是否接受也具有處分自由，這構(gòu)成了自認(rèn)的另一基礎(chǔ)。

通常來說，公益性弱和處分自由這兩個(gè)要素是相輔相成的，因?yàn)楣嫘暂^弱就往往伴隨著案件的處理具有彈性，例如補(bǔ)助金的發(fā)放爭(zhēng)議、行政處罰的罰金額度爭(zhēng)議，從這個(gè)意義上來說，也就以為著當(dāng)事人對(duì)這部分訴訟標(biāo)的享有一定程度的處分自由。

在撤銷訴訟中，被告機(jī)關(guān)因?yàn)檎莆沼嘘P(guān)其行政行為合法性的相關(guān)信息，居于原告地位的人民不能與之相抗衡，常常處于攻擊防御的弱者地位，所以撤銷之訴中，法院應(yīng)當(dāng)依照嚴(yán)格的職權(quán)調(diào)查證據(jù)，以免有失對(duì)弱勢(shì)一方的周全保護(hù)。在撤銷之訴以外的其他種類訴訟，只要是為維護(hù)公益，也可由行政法院依職權(quán)調(diào)查證據(jù)。例如確認(rèn)之訴的目的是形成經(jīng)法律證實(shí)的、宣示性的、有確定力的認(rèn)定，這不僅關(guān)系到當(dāng)事人個(gè)人的訴的利益，更反映了法律對(duì)這一類行政關(guān)系的價(jià)值評(píng)判，體現(xiàn)了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的矯正度量，而在這類行政訴訟類型中，當(dāng)事人所享有的處分權(quán)非常有限，因此不應(yīng)適用自認(rèn)制度。

相比之下，變更之訴與履行之訴中的財(cái)產(chǎn)給付之訴則更多關(guān)注當(dāng)事人的個(gè)體利益而非社會(huì)公共利益，當(dāng)事人可享有的處分權(quán)限也更大。變更之訴，是指原告認(rèn)為行政處罰顯失公正，而要求變更處罰決定的訴訟?？梢猿蔀樽兏V爭(zhēng)議對(duì)象的行政行為是合理性受到質(zhì)疑的行政處罰，行政機(jī)關(guān)對(duì)這類行為的作成是有自由裁量權(quán)的，原告對(duì)行政處罰的接受度同樣可以自己選擇，不受法律強(qiáng)制限制，因此在這類訴訟中，完全可以運(yùn)用自認(rèn)制度；履行之訴，是指原告認(rèn)為特定的行政機(jī)關(guān)對(duì)其負(fù)有法定職責(zé)，要求法院判決特定行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的訴訟，根據(jù)履行具體內(nèi)容，可以是行為，也可以是財(cái)產(chǎn)上的給付等，其中財(cái)產(chǎn)給付一般與公益無關(guān)，如請(qǐng)求發(fā)放撫恤金，可適用自認(rèn)。請(qǐng)求為金錢以外之給付則視具體情況而定，可交由法官衡量判斷。

（二）確定行政訴訟中自認(rèn)制度的效力

根據(jù)《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第65條，在行政訴訟中，當(dāng)事人進(jìn)行自認(rèn)時(shí)人民法院可以認(rèn)可其效力?，F(xiàn)行法律不僅未從根本上確認(rèn)自認(rèn)的約束效力，且對(duì)于法條上所指之何種情況下予以認(rèn)可也未明確規(guī)定，實(shí)踐中，自認(rèn)效力也只能交由法官根據(jù)經(jīng)驗(yàn)法則以及證據(jù)收集的實(shí)際情況來綜合判斷。此種立法設(shè)計(jì)帶來的負(fù)面影響有：一是會(huì)導(dǎo)致法規(guī)的虛置。由于認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的模糊，該條規(guī)范在司法實(shí)務(wù)中運(yùn)用空間不大，無益于從立法技術(shù)上充實(shí)和完善行政訴訟法的證據(jù)規(guī)定；二是會(huì)導(dǎo)致法官認(rèn)定的隨意性，自認(rèn)制度的機(jī)能也無法得到有效發(fā)揮。

我們認(rèn)為，行政訴訟自認(rèn)制度的建構(gòu)應(yīng)當(dāng)著眼于確立約束效力，具體包括：第一，當(dāng)事人的訴訟行為應(yīng)受到自認(rèn)約束。自認(rèn)的約束效力來源于對(duì)某一方不利證據(jù)真實(shí)性予以認(rèn)可的合意，該合意體現(xiàn)了當(dāng)事人對(duì)事實(shí)形成的自主權(quán)，因此理應(yīng)在合意雙方之間形成約束效力。尤其是作出自認(rèn)的一方不應(yīng)隨意撤回該意思表示。第二，法院的訴訟行為應(yīng)受到自認(rèn)約束。證據(jù)形成的自主權(quán)雖體現(xiàn)的是當(dāng)事人的合意，但當(dāng)事人的意思表示作為一種訴訟行為，其目的是希望能夠在訴訟程序上取得特定效果，作出的對(duì)象不僅是為對(duì)方當(dāng)事人，還包括法院，因此，自認(rèn)的約束效力還應(yīng)及于法院。

（三）落實(shí)法官闡明義務(wù)的履行

法院對(duì)于當(dāng)事人的訴訟權(quán)利和義務(wù)以及訴訟程序的重要事項(xiàng)依法承擔(dān)闡明義務(wù)，因此也有義務(wù)根據(jù)其對(duì)觀念上認(rèn)為影響當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的重大事項(xiàng)，告知當(dāng)事人自認(rèn)的效果，以及說明自認(rèn)應(yīng)當(dāng)建立在自愿基礎(chǔ)上。

依據(jù)一般的經(jīng)驗(yàn)法則，任何具有正常智識(shí)的人都不會(huì)于訴訟中向法院作對(duì)自己不利的陳述，除非其相信該事實(shí)是真實(shí)的，也即當(dāng)事人之所以于訴訟中對(duì)不利于己的事實(shí)作出自認(rèn)純粹是因?yàn)槠鋵?duì)自認(rèn)事實(shí)的真實(shí)性抱有充分的確認(rèn)［8］。但是也不排除在訴訟過程中，特別是行政訴訟中，由于原告與被告的身份實(shí)質(zhì)懸殊，實(shí)踐中，容易產(chǎn)生公民一方因?yàn)槲窇謾?quán)勢(shì)，或在以己之力取證困難的情況下，因?qū)ψ哉J(rèn)制度不了解而未經(jīng)慎重考慮作出自認(rèn)的意思表示，導(dǎo)致自己處于不利的地位。因此，在行政訴訟中運(yùn)用自認(rèn)制度，應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)法官的闡明義務(wù)，即法官應(yīng)該特別注意向作出自認(rèn)意思表示的當(dāng)事人進(jìn)行告知，令其知曉會(huì)影響自認(rèn)效果的重要因素，以及自認(rèn)對(duì)其訴訟權(quán)利可能產(chǎn)生的效果，這包括自認(rèn)會(huì)引起對(duì)方免除證明責(zé)任的法律效果，自認(rèn)的作出應(yīng)當(dāng)是自愿而非脅迫或其他有瑕疵的意思表示，等等。

注釋：

① 持該觀點(diǎn)的著作具體參見江必新、梁鳳云的《行政訴訟法理論與實(shí)務(wù)》（上卷）一書，北京大學(xué)出版社2011年版第658頁(yè)。

② 《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第67條對(duì)對(duì)方予以認(rèn)可的證據(jù)的證明效力進(jìn)行了補(bǔ)充規(guī)定，即：在不受外力影響的情況下，一方當(dāng)事人提供的證據(jù)，對(duì)方當(dāng)事人明確表示認(rèn)可的，可以認(rèn)定該證據(jù)的證明效力；對(duì)方當(dāng)事人予以否認(rèn)，但不能提供充分的證據(jù)反駁的，可以綜合全案情況審查認(rèn)定該證據(jù)的證明效力。

③ 在日本，行政訴訟上通說系采職權(quán)調(diào)查證據(jù)，不采“職權(quán)探知”證據(jù)，所以當(dāng)事人未主張之事實(shí)，法院不得調(diào)查（參見古登美的《日本的行政訴訟制度》，原文載社會(huì)科學(xué)論叢，二十五輯，六十五年九月，收于氏著《行政救濟(jì)制度》一書，六十六年三月初版，第449頁(yè)）。在臺(tái)灣，在著作中有采“職權(quán)探知主義”的觀點(diǎn)，但在司法文書中，有書“職權(quán)調(diào)查主義”（司法大法官會(huì)議釋字第二一三號(hào)理由書謂“行政訴訟兼采職權(quán)調(diào)查主義”）。

④ 《行政事件訴訟法》第1條規(guī)定：“對(duì)于行政事件訴訟，除其他法律有特別規(guī)定外，根據(jù)民事訴訟法的規(guī)定?！?/p>

⑤ 《行政訴訟特例法》第1條規(guī)定：“對(duì)于有關(guān)撤銷或變更行政廳違法處分的訴訟或者其他有關(guān)公法上權(quán)利關(guān)系的訴訟，除了根據(jù)本法外，根據(jù)民事訴訟法的規(guī)定?！?/p>

⑥ 資料來源于Westlaw Japan數(shù)據(jù)庫(kù)中的判例。平21（行ウ）455號(hào) · 平21（行ウ）467號(hào)，事件名：所得稅更正處分取消等請(qǐng)求事件，文獻(xiàn)番號(hào)：2012WLJPCA 08308024。

⑦ 參見陳清秀的《行政訴訟法》一書，翰蘆圖書出版有限公司2001年版第443頁(yè)中關(guān)于德國(guó)學(xué)者Eyermann的觀點(diǎn)。

⑧ 參見應(yīng)松年主編的《行政訴訟法學(xué)》一書，中國(guó)政法大學(xué)出版社1994年版第189－191頁(yè)。

［1］陳清秀.行政訴訟法［M］.臺(tái)北：翰蘆圖書出版有限公司，2001.

［2］杉本良吉.行政事件訴訟法の解說［J］.法曹時(shí)報(bào)（一），1963，15（3）：4－12.

［3］江利紅.日本行政訴訟法［M］.北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2008：111.

［4］杉本良吉.行政事件訴訟法の解說［J］.法曹時(shí)報(bào)（二），1963，15（4）：15－21.

［5］塩野宏.行政法Ⅱ：第2版［M］.東京：有斐閣，1997：115.

［6］深沢龍一郎.行政訴訟の審理のあり方［J］.ジュリスト1236號(hào)，2004：60－67.

［7］江必新，梁鳳云.行政訴訟法理論與實(shí)務(wù)：第2版［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2011：658.

［8］占善剛.民事證據(jù)法研究［M］.武漢：武漢大學(xué)出版社，2009：105.