李 淑 芳

(渭南師范學(xué)院 人文與社會發(fā)展學(xué)院， 陜西 渭南 714099)

一、高校管理“行政化”的內(nèi)涵

由于某些特定文化背景、歷史以及制度等因素影響，我國高校管理中的行政化現(xiàn)象由來已久。所謂“行政化”是指行政權(quán)力和行政管理模式。而高校管理“行政化”,即把高校作為一個(gè)行政機(jī)關(guān)來管理，從而使得學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力分界模糊不清。[1]

1.政府對高校管理的行政化

在以政府為管理主體的社會狀態(tài)下，政府職能部門可以將高校作為其行政機(jī)構(gòu)的延伸部門來管理，[2]所以政府擁有著教育的舉辦權(quán)、辦學(xué)權(quán)、管理權(quán)。這主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:(1)大學(xué)的行政級別日益強(qiáng)化。依據(jù)與政府的關(guān)系，大學(xué)主要分為部級、廳級、處級等行政級別的高校，于是不同層次的高校黨委書記和校長也就隨之具備了相應(yīng)的行政級別。(2)政府作為管理主體，介入了高校的某些常規(guī)管理，限制高校的自主辦學(xué)權(quán)。比如政府可以調(diào)配各大高校每年的招生計(jì)劃，評估、評價(jià)或主持各種學(xué)位及重點(diǎn)學(xué)科的建設(shè)、科研立項(xiàng)、科研資金等，使政府行政力量介入到高校管理的各個(gè)方面，使教育行政部門與高校之間形成了一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，嚴(yán)重限制了本屬于高校的自主辦學(xué)權(quán)和獨(dú)立決策權(quán)。(3)高校主要領(lǐng)導(dǎo)來源的行政化。目前，我國多數(shù)公辦院校的主要領(lǐng)導(dǎo)如黨委書記、校長等都是由上一級的政府教育主管部門委任或主持選拔的，所以這些主要職位的任命、考核等權(quán)利都由政府行政職能部門主管。

2.高校自身內(nèi)部管理的行政化

隨著高校辦學(xué)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，為了讓高校正常有序地運(yùn)轉(zhuǎn)，高校內(nèi)部采取了相對嚴(yán)格的科層制管理模式。目前現(xiàn)實(shí)是高校內(nèi)部行政權(quán)力獨(dú)大，學(xué)術(shù)權(quán)力缺失，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:(1)高校管理活動行政化。按照政府行政機(jī)關(guān)的等級模式，高校內(nèi)部的各個(gè)院、系、部門都有相對應(yīng)的行政級別，這就使得決策的主體過于單一，往往行政權(quán)力主導(dǎo)，擁有學(xué)術(shù)權(quán)力的教授群體無法有效參與。(2)高校學(xué)術(shù)組織行政化。因?yàn)楦咝５墓芾韼狭藵饬业男姓?，所以這必定就影響了學(xué)術(shù)組織活動。不僅不同層次的學(xué)術(shù)研究所、中心都賦予了相應(yīng)的行政級別，就是與學(xué)術(shù)有關(guān)的學(xué)術(shù)及學(xué)位委員會的成員大多由有頭銜的行政人員兼任，所以這些委員會也就成了傳達(dá)行政意志的途徑。(3)高校學(xué)術(shù)活動行政化。高校管理和學(xué)術(shù)組織的行政化，使得體現(xiàn)學(xué)術(shù)精神的一些學(xué)術(shù)活動變成了為行政人員邀功的一種形式。

高校管理過程中的行政化問題忽視了高校作為學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的特殊性，而運(yùn)用行政權(quán)力對學(xué)術(shù)事務(wù)進(jìn)行了過度干涉，使高校管理喪失了獨(dú)立性。這違背了新時(shí)期下體制改革的要求，也嚴(yán)重限制了學(xué)術(shù)權(quán)力的自由發(fā)揮。所以高校管理的“去行政化”迫在眉睫。

二、我國高校管理“去行政化”改革中面臨的主要問題

1.歷史悠久的教育管級制度和“官本位”思想的影響

自有記載的歷史以來，我們可以發(fā)現(xiàn)各朝各代的教育體制都傳遞了一種信息：官辦官管制度，即政府的管理部門掌握著教育的主導(dǎo)權(quán)和管理權(quán)，并且有著嚴(yán)格的等級制度，被分為官學(xué)和私學(xué)。官學(xué)主要是政府指派、委任或選拔學(xué)校的主要管理者，而私學(xué)也是在政府的嚴(yán)厲監(jiān)管下辦學(xué)。所以從出現(xiàn)之日起，教育便被納入了統(tǒng)治者的行政權(quán)力之下，成為為統(tǒng)治階級培養(yǎng)管理人才實(shí)施與統(tǒng)治的一種工具。可見，我國目前的高校管理行政化的歷史由來已久。[3]行政化的思想早已在高校管理中根深蒂固，這就給“去行政化”改革帶來了不小的阻力。此外，長期的封建社會的統(tǒng)治在我國形成了根深蒂固的“學(xué)而優(yōu)則仕”的“官本位”思想，將學(xué)習(xí)與做官聯(lián)系在一起。在我國的公立高等院校中，校長和黨委書記及各職能部門負(fù)責(zé)人都有與政府行政部門相對應(yīng)的行政級別。領(lǐng)導(dǎo)為獲得更高的行政級別，眾多高校不顧自身的辦學(xué)條件與學(xué)術(shù)的質(zhì)量水平如何，開始盲目熱衷于高校的升級，這也導(dǎo)致了高校管理行政化泛濫。

2.政府與大學(xué)關(guān)系錯(cuò)位

無論從哪種職能上來辨析，政府和高校是兩個(gè)性質(zhì)不同的社會組織。從教育發(fā)展史中我們可以看出，政府與高校的錯(cuò)位關(guān)系由來已久。在高校管理“去行政化”的過程中，能否正確處理好這種關(guān)系意義重大。曾經(jīng)有學(xué)者指出：“大學(xué)在它們的全部歷史中都一直在事實(shí)上依賴于外部經(jīng)濟(jì)資助，而這種依賴也影響了它們的自治程度?！遍L久以來高校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要依賴于政府撥款，這就使得教育資源配置權(quán)一直掌握在政府行政部門手中。因此，政府控制高校的力量始終占據(jù)絕對優(yōu)勢。這種行政依附關(guān)系使高校發(fā)展缺乏個(gè)性和原創(chuàng)精神。如何處理好政府和大學(xué)的關(guān)系，是世界各國都必須面對的一個(gè)棘手的問題，因?yàn)檫@個(gè)問題不可避免地涉及到一對權(quán)力關(guān)系——政府的權(quán)力和大學(xué)的權(quán)力。盡管對高校辦學(xué)自主權(quán)的保障已被提升至法律的高度，但是政府仍然在與高校自主權(quán)直接相關(guān)的預(yù)算、人事、規(guī)劃、學(xué)科人才培養(yǎng)等事務(wù)中進(jìn)行著不同程度的干預(yù)和控制。因此，如何調(diào)節(jié)政府與大學(xué)之間的關(guān)系平衡成了高校管理去行政化面臨的主要考驗(yàn)。

三、我國高校管理“去行政化”改革的有效途徑

1.轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府與高校關(guān)系，增強(qiáng)高校的自主辦學(xué)權(quán)

轉(zhuǎn)變政府職能就是要合理規(guī)劃和配置教育自身行政權(quán)限，減輕政府對高校管理的過度干預(yù)，進(jìn)而通過法律、政策等有效手段對高校進(jìn)行監(jiān)管、服務(wù)等職能，從而增強(qiáng)高校的自主辦學(xué)權(quán)。[4]在高校管理方面，政府需要做出宏觀方向的指導(dǎo)，同時(shí)服務(wù)高校，以保證其按照預(yù)期方向發(fā)展。政府可以從以下幾點(diǎn)做到轉(zhuǎn)變職能，服務(wù)高校:(1)保證各項(xiàng)高等教育辦學(xué)經(jīng)費(fèi)及科研經(jīng)費(fèi)資金的投入使用，以促進(jìn)科研項(xiàng)目的順利開展；對于經(jīng)費(fèi)的具體使用，政府可以實(shí)施監(jiān)管但不能有過多行政干預(yù)。(2)在監(jiān)督管理方面，政府對于高校的考核和評估是必要的，但這一過程在轉(zhuǎn)變職能后，政府應(yīng)委托專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行此項(xiàng)工作。該機(jī)構(gòu)應(yīng)獨(dú)立于政府和高校之外，受社會公眾監(jiān)督。(3)在實(shí)施服務(wù)職能方面最重要一點(diǎn)是，從宏觀方面政府要做好各類高校信息的采集、統(tǒng)計(jì)分析、發(fā)布工作，方便社會公眾了解高校信息動態(tài)，同時(shí)也有助于高校準(zhǔn)確及時(shí)地掌握社會需求的變化，根據(jù)實(shí)際情況推出一系列符合社會發(fā)展動態(tài)和高校教育規(guī)律的政策，增強(qiáng)高校的自主辦學(xué)，為高校辦學(xué)提供指導(dǎo)。

2.民主管理高校，崇尚學(xué)術(shù)權(quán)力，處理好行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系

站在傳統(tǒng)意義的角度上看，學(xué)術(shù)權(quán)力被理解為教師在學(xué)校的運(yùn)作中所擁有的管理權(quán)力與能力，但是這種解釋具有一定的片面性。以高等教育的現(xiàn)實(shí)情況為出發(fā)點(diǎn)，學(xué)術(shù)權(quán)力表現(xiàn)為有關(guān)的教育組織及相關(guān)的教育從業(yè)人員對學(xué)校教育教學(xué)、科學(xué)研究、學(xué)位證書、學(xué)歷證書的認(rèn)定和教師自我能力的提高等各方面所擁有的管理權(quán)。如果相關(guān)的行政機(jī)構(gòu)或者是相關(guān)的工作人員被賦予了學(xué)術(shù)管理權(quán)力，那么他們就具有了學(xué)術(shù)權(quán)力。

從學(xué)校所具有的基本性質(zhì)上看，學(xué)校是民主自由的機(jī)構(gòu)，我們需要建立民主機(jī)制并進(jìn)行完善。一方面我們需要設(shè)立有關(guān)的機(jī)構(gòu)，而且機(jī)構(gòu)的所有人員是以民主的方式進(jìn)行挑選，以消除上級任命的弊端，這些工作人員應(yīng)具有很大的自主權(quán)，對于相關(guān)人員的任命、相關(guān)職稱的評定等就可以實(shí)現(xiàn)民主性最大化，且廣大教師、學(xué)校職工的合法權(quán)利、利益也會得到最有效的保證。另一方面，不但校長的任命實(shí)行公開遴選，而且還要對學(xué)校的黨政機(jī)構(gòu)進(jìn)行瘦身，取消冗余的職位，進(jìn)而有力推動學(xué)校民主改革。如果行政行為對學(xué)術(shù)行為介入太多，教師們的學(xué)術(shù)研究就會受到很大阻礙。有理由堅(jiān)信，使用民主的方式對高校進(jìn)行管理，學(xué)術(shù)權(quán)力將會被重新定位，既有利于高校的學(xué)術(shù)研究，提升學(xué)校的競爭力，也有利于學(xué)校的長遠(yuǎn)發(fā)展。

3.以法律作為保障，堅(jiān)持依法治校

從高校自身發(fā)展的角度來說，高校管理的“行政化”改革實(shí)際上是要充分實(shí)現(xiàn)高校辦學(xué)的自主權(quán)。長久以來，因?yàn)闅v史、制度等因素的影響，政府對高校進(jìn)行了過多的行政干預(yù)，這深刻影響了高校的管理運(yùn)行模式，使得高校一直缺乏獨(dú)立自主的管理權(quán)?！案咝＞驮摎w政府管理”這樣的觀念也在社會公眾中根深蒂固。在我國現(xiàn)行的法律條文中確實(shí)有多處規(guī)定了高校擁有自主辦學(xué)等權(quán)利，但對于高校運(yùn)行中高校自身所實(shí)施行政權(quán)力的權(quán)限范圍并沒有給出詳細(xì)的規(guī)定。所以法律的不健全和不完善也在一定程度上助長了政府行政部門擴(kuò)大權(quán)力的可能性?；谝陨戏N種現(xiàn)狀，從法律層面上我們做到以下幾點(diǎn):首先，立法中要明確高校擁有獨(dú)立自主權(quán)，管理行政化的傾向?qū)⒆璧K高校的長遠(yuǎn)發(fā)展，政府部門所起的只是監(jiān)管和服務(wù)作用，輔助高校的管理[5]；其次，要細(xì)化高校和政府部門分別在高校管理中擁有的權(quán)限范圍。這樣就做到了有法可依，從法律上保障了高校的自主管理，有效避免政府的過度干涉;最后，從高校自身角度來說，也要遵循相關(guān)法律法規(guī)，不能自由散漫，廣大教師亦應(yīng)投入更多的精力于學(xué)術(shù)研究，依法以教以法從研，這樣才能更好地促進(jìn)高校的長遠(yuǎn)發(fā)展。

四、結(jié)語

教育要改革，大學(xué)要發(fā)展，在這一過程中高校管理的“去行政化”是必不可少的。然而高校去行政化改革又是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程。所以我們應(yīng)該把握好當(dāng)前問題的實(shí)質(zhì)，正確處理好政府與高校的關(guān)系，合理調(diào)整權(quán)利的分配，平衡好行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力，積極穩(wěn)步地推進(jìn)改革，最終建立起一套具有中國特色的現(xiàn)代大學(xué)行政管理制度。

[1] 陳敏虹.高校管理何以“去行政化”問題研究[J].中國管理信息化,2013，(8)：98-100.

[2]李秀然.高校行政化問題探析[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2011，(10)：293-294.

[3] 魏昌廷，李碩豪.高?！叭バ姓钡默F(xiàn)實(shí)困境與路徑抉擇[J].山西師大學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2012，(2)：129-133.

[4] 董琳.關(guān)于高校去行政化問題的若干思考[J].現(xiàn)代教育論叢，2011，(4)：23-25.

[5] 鐘秉林.關(guān)于大學(xué)“去行政化”幾個(gè)重要問題的探析[J].中國高等教育，2010，(9)：4-7.