王 歡

(山東大學(xué) 法學(xué)院,山東 威海 264200)

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我國政府公共危機(jī)管理的問題及對(duì)策研究

王 歡

(山東大學(xué) 法學(xué)院,山東 威海 264200)

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，我國政治社會(huì)系統(tǒng)不斷變遷，利益和權(quán)力也不斷進(jìn)行著重新分配。我國又處于自然災(zāi)害頻發(fā)區(qū)，致使自然和社會(huì)的各種不穩(wěn)定的因素頻現(xiàn)，加之公共危機(jī)的突發(fā)性、緊迫性和不確定性，公共危機(jī)一旦爆發(fā)，其破壞力將造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失、人員傷亡和政治動(dòng)蕩。通過分析我國公共危機(jī)管理存在的不足之處，結(jié)合國內(nèi)公共危機(jī)管理的實(shí)際和已有文獻(xiàn)資料，提出了提高政府公共危機(jī)管理能力，更好應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的對(duì)策。

政府；公共危機(jī)管理；問題；對(duì)策

經(jīng)過三十多年的改革開放，我國無論是在經(jīng)濟(jì)方面、政治方面還是文化方面的建設(shè)均取得了萬眾矚目的成就。在21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)全球化和政治多極化的背景下，我國進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，在這個(gè)時(shí)期，公共危機(jī)頻發(fā)且破壞力巨大，而我國政府近年來在處理公共危機(jī)的過程中反映出了許多不足之處。

我國現(xiàn)代學(xué)術(shù)界對(duì)公共危機(jī)處理中政府行為的系統(tǒng)研究起步較晚。但是，隨著公共危機(jī)頻發(fā)，引發(fā)了我國學(xué)者在這方面的研究，陸續(xù)出版了一些研究論著，如薛瀾、張強(qiáng)、鐘開斌著的由清華大學(xué)出版社于2003年5月出版的《危機(jī)管理：轉(zhuǎn)型期中國面臨的挑戰(zhàn)》一書對(duì)公共危機(jī)管理的時(shí)間序列、組織行為、決策過程等進(jìn)行了分析，對(duì)美國等國家的危機(jī)管理體系和管理機(jī)構(gòu)做了比較全面的介紹，結(jié)合大量的突發(fā)事件案例分析，對(duì)中國危機(jī)管理體系的現(xiàn)狀進(jìn)行了剖析。中國人民大學(xué)張成福教授的《公共危機(jī)管理:全面整合的模式與中國的戰(zhàn)略選擇》指出了公共危機(jī)的特點(diǎn)、危害，并提出建立一個(gè)全面整合的危機(jī)管理體系( Comprehensive and integrated emergency management system)，即在高層政治領(lǐng)導(dǎo)者的直接領(lǐng)導(dǎo)和參與下,通過法律、制度、政策的作用,在各種資源支持系統(tǒng)的支持下, 通過整合組織和社會(huì)協(xié)作, 全程的危機(jī)管理, 提升政府危機(jī)管理的能力, 以有效地預(yù)防、回應(yīng)、化解和消弭各種危機(jī), 從而保障公共利益以及人民的生命、財(cái)產(chǎn)安全, 實(shí)現(xiàn)社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和可持續(xù)發(fā)展。論述公共危機(jī)管理類的碩士、博士論文也數(shù)量龐大。各類管理類教材也或多或少涉及公共危機(jī)應(yīng)對(duì)的問題。本文將通過對(duì)近年來中國政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的實(shí)際舉措和目前已有文獻(xiàn)資料的分析，基于公共危機(jī)及公共危機(jī)管理的內(nèi)涵、特點(diǎn)等，探討我國公共危機(jī)管理中的不足并略抒陋見，提出一些提高我國政府公共危機(jī)管理能力的對(duì)策。

一、公共危機(jī)與公共危機(jī)管理

(一)公共危機(jī)的內(nèi)涵與影響

關(guān)于危機(jī)的基本定義，多位學(xué)者給出不同的定義，綜合各種觀點(diǎn)來看，危機(jī)往往是一種突發(fā)性的緊急態(tài)勢或事件，可對(duì)組織及其人員、服務(wù)、產(chǎn)品、聲譽(yù)等造成危害，甚至對(duì)社會(huì)系統(tǒng)造成威脅。這就要求決策者迅速應(yīng)對(duì)以消弭負(fù)面影響。

一般來講，緊急事件一旦涉及較廣泛的公共利益，且必須由以政府為主的公共危機(jī)管理部門處理的危機(jī)，便可劃入公共危機(jī)范疇。關(guān)于公共危機(jī)的定義多種多樣，但是核心觀點(diǎn)趨向一致，即公共危機(jī)是一種突發(fā)性的緊急態(tài)勢或事件；公共危機(jī)威脅多數(shù)公眾利益；公共危機(jī)危害社會(huì)正常秩序、社會(huì)關(guān)系，威脅社會(huì)基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)等等。[1]由此我們得出公共危機(jī)的定義：公共危機(jī)是嚴(yán)重威脅與危害社會(huì)公眾利益，并引發(fā)社會(huì)混亂和公眾恐慌，需要以政府為主體的公共部門介入，運(yùn)用公共權(quán)力、公眾政策和公共資源緊急應(yīng)對(duì)和處理的危險(xiǎn)情況和非常事態(tài)，具有突發(fā)性、緊急性、危害性與破壞性、不確定性和易變性及持續(xù)性和擴(kuò)散性的特點(diǎn)。

當(dāng)前國際國內(nèi)環(huán)境下，公共危機(jī)對(duì)社會(huì)造成的危害巨大。概括來說，危機(jī)對(duì)社會(huì)發(fā)展造成的危害主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：首先，公共危機(jī)造成財(cái)產(chǎn)與生命的損失。公共危機(jī)一旦爆發(fā)，會(huì)破壞基礎(chǔ)設(shè)施，破壞人們正常的生產(chǎn)及服務(wù)，致使人們的生活質(zhì)量下降，發(fā)展速度減緩、停滯甚至出現(xiàn)負(fù)增長，還會(huì)引起一系列連鎖反應(yīng)。第二，公共危機(jī)對(duì)國家安全和政治穩(wěn)定產(chǎn)生影響。從本質(zhì)上來看，公共危機(jī)的發(fā)生并不可怕，可怕的是由于政府公共危機(jī)管理和政策上的失誤、政府與民眾間缺乏必要的溝通等等造成的社會(huì)公眾對(duì)政府失去認(rèn)同感與信任感。這種信心危機(jī)一旦蔓延，就會(huì)產(chǎn)生連鎖效應(yīng)，就會(huì)使國家安全、社會(huì)政治的發(fā)展與穩(wěn)定受到威脅。第三，公共危機(jī)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長造成影響。任何公共危機(jī)的突發(fā)都可對(duì)本國、周邊國家的經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生影響，甚至可以影響全球。如1994年在印度某地發(fā)生鼠疫，雖然死亡人數(shù)不多，但由于當(dāng)?shù)卣幚聿划?dāng)，加之鼠疫屬于傳染性疾病，引起了國內(nèi)和國際社會(huì)的恐慌，造成了20億美元的經(jīng)濟(jì)損失。雖然并不是所有的危機(jī)都能對(duì)經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生如此巨大的影響，但我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，如果對(duì)危機(jī)處理不當(dāng)，其后果將是十分嚴(yán)重的。

反之，公共危機(jī)發(fā)生又包含著新的發(fā)展機(jī)遇。從公共管理的意義上而言，危機(jī)的出現(xiàn)可以促使政府發(fā)現(xiàn)、應(yīng)對(duì)、解決公共問題，使政府對(duì)自己的政策、行為、制度重新進(jìn)行評(píng)估，以改進(jìn)政府管理工作中的不足之處。如果一個(gè)政府或者社會(huì)足夠理性，危機(jī)爆發(fā)造成的政治經(jīng)濟(jì)上的影響往往會(huì)轉(zhuǎn)化為促進(jìn)力，而政府和社會(huì)往往會(huì)關(guān)注到導(dǎo)致危機(jī)出現(xiàn)的因素或者發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，從而使之成為新的研究方向或經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。[2]總之，危機(jī)既帶來破壞和災(zāi)難，但是也包含著新的發(fā)展機(jī)遇。

(二)公共危機(jī)管理的內(nèi)涵與必要性

公共危機(jī)管理屬于危機(jī)管理，是危機(jī)管理的特殊類型。危機(jī)管理經(jīng)過20多年的發(fā)展，逐漸形成企業(yè)危機(jī)管理與公共危機(jī)管理兩個(gè)分支。而公共危機(jī)管理主要是以政府為主體的公共部門運(yùn)用公共權(quán)力，整合社會(huì)資源，在科學(xué)的公共管理理念指導(dǎo)下，通過監(jiān)測、預(yù)警、應(yīng)急、評(píng)估、善后重建等技術(shù)手段，預(yù)防和減輕公共危機(jī)災(zāi)害，將社會(huì)公共利益的損失降低到最小限度，從而使社會(huì)生活迅速恢復(fù)到正常狀態(tài)的管理活動(dòng)。

當(dāng)前世界正處于社會(huì)變革期，政府決策環(huán)境中的不確定因素正在增加，民眾的風(fēng)險(xiǎn)承受心理尚不夠成熟，網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)等新媒體技術(shù)的出現(xiàn)使信息傳播管理遇到前所未有的挑戰(zhàn)，多方面的原因?qū)е鹿参C(jī)管理成為政府公共管理的重要職能，公共危機(jī)管理的意義重大，其必要性也日益凸顯。

首先，當(dāng)前世界進(jìn)入了一個(gè)公共危機(jī)頻發(fā)期。從社會(huì)發(fā)展的角度看，經(jīng)濟(jì)全球化促使了世界經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，同時(shí)也使公共危機(jī)進(jìn)入了一個(gè)頻發(fā)期。世界各國面臨的公共危機(jī)發(fā)生的次數(shù)越來越多，類型趨于多樣化，規(guī)模與破壞力也前所未有；從自然的角度看，由于人類發(fā)展忽視地球的生態(tài)環(huán)境，致使世界上自然災(zāi)害頻繁，災(zāi)害種類多、災(zāi)害損失嚴(yán)重。

其次，全球政治經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為一個(gè)整體，任何一國范圍內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)性危機(jī)都有可能擴(kuò)散到整個(gè)世界。任何一種公共危機(jī)都可能是國際性的公共危機(jī)，同樣，任何國際性的公共危機(jī)在一定意義上講又都是本地區(qū)的公共危機(jī)。從某種意義上說，經(jīng)濟(jì)貿(mào)易上的全球化加速了公共危機(jī)的傳播，增強(qiáng)了公共危機(jī)輻射效應(yīng)。

第三，城市化進(jìn)程加快，都市生態(tài)更加脆弱。城市在為我們提供便利的物質(zhì)和生活條件的同時(shí)，又增加了我們?cè)馐芄参C(jī)危害的破壞性和可能性。城市是大規(guī)模人口的聚集地，且人群流動(dòng)性高，一旦發(fā)生地震、疫情等突如其來的災(zāi)難，其破壞程度也極大地增強(qiáng)。

第四，社會(huì)壓力增加導(dǎo)致公共危機(jī)的頻發(fā)。隨著社會(huì)競爭機(jī)制的不斷深化，人們的行為方式、人際關(guān)系、價(jià)值觀念、倫理道德等發(fā)生重大變化，人與人之間、人與群體或社會(huì)之間的沖突和壓力越來越大，越來越多的人成為心理疾病的患者或潛在患者。巨大的社會(huì)壓力和沖突導(dǎo)致一些人敵視、報(bào)復(fù)他人和社會(huì)，從而引發(fā)公共危機(jī)。

總之，當(dāng)前社會(huì)中公共危機(jī)已由非常態(tài)變成了社會(huì)生活的常態(tài)，公共危機(jī)幾乎是無時(shí)沒有、無處不在，加強(qiáng)公共危機(jī)管理刻不容緩。政府作為公共危機(jī)應(yīng)對(duì)主體，承擔(dān)著管理和應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的責(zé)任，政府公共管理水平的一項(xiàng)重要指標(biāo)就是政府的公共危機(jī)管理能力。[3]

二、當(dāng)前我國公共危機(jī)管理的問題及成因

我國目前公共危機(jī)管理取得了一些成績，但公共危機(jī)的預(yù)警，應(yīng)急，處理與善后仍然存在許多問題，一旦爆發(fā)公共危機(jī)，造成的損失依然巨大，究其原因，主要有以下幾點(diǎn)：

(一)公共危機(jī)管理的相關(guān)立法較少

法律手段是公共危機(jī)管理過程中的一個(gè)非常重要的手段，建立健全公共危機(jī)管理的相關(guān)法律就顯得十分必要。整體而言，我國公共危機(jī)管理的法律法規(guī)體系有待完善，我國尚缺乏一部正式完整的公共危機(jī)管理法，關(guān)于危機(jī)或者緊急狀態(tài)的規(guī)定在我國的憲法中也沒有體現(xiàn)，政府的緊急狀態(tài)應(yīng)對(duì)也沒有明確的法律授權(quán)。因此，為了使政府公共危機(jī)管理走上法制化的軌道，使危機(jī)管理工作具有法律依據(jù)，必須加強(qiáng)公共危機(jī)管理方面的立法工作。

(二)公共危機(jī)管理體制效率低下

目前我國應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的責(zé)任不夠明確，尚未形成科學(xué)、協(xié)調(diào)、高效的公共危機(jī)管理體制。另外，目前我國的公共危機(jī)應(yīng)對(duì)是以政府管理為主，社會(huì)公眾的廣泛參與對(duì)公共危機(jī)管理的作用微弱。高效統(tǒng)一的公共危機(jī)管理體制必須讓包括政府在內(nèi)的公共組織、私營組織、非營利組織等都以各種方式參與到公共危機(jī)管理過程中，才能使公共危機(jī)得到更為迅速、恰當(dāng)?shù)膽?yīng)對(duì)。

(三)公共危機(jī)管理機(jī)制不完善

降低公共危機(jī)損害的最為有效的方法就是避免其發(fā)生，而不是出現(xiàn)了危機(jī)之后的力挽狂瀾。這就需要公共危機(jī)的預(yù)警工作。我國目前沒有專門的危機(jī)預(yù)警機(jī)構(gòu)。危機(jī)監(jiān)測不力、預(yù)警機(jī)制不健全有體制方面的問題。部分政府官員的危機(jī)防范意識(shí)弱，對(duì)于具有潛在危機(jī)性質(zhì)的一般事件認(rèn)識(shí)不到位，危機(jī)意識(shí)和心理適應(yīng)能力比較差，同樣影響著預(yù)警機(jī)制的正常運(yùn)作。我國政府在公共危機(jī)管理過程中的信息溝通機(jī)制也不完善。首先，我國政府組織的層級(jí)、部門較多，政府內(nèi)部各部門之間，各級(jí)政府間以及不同地區(qū)的同級(jí)政府之間信息溝通和共享機(jī)制欠缺。其次，政府與社會(huì)公眾、大眾媒體之間缺乏有效的溝通。這會(huì)使政府在危機(jī)爆發(fā)前和爆發(fā)初期難以及時(shí)、準(zhǔn)確地收集有效信息，無法及時(shí)制定出有效的應(yīng)對(duì)措施，進(jìn)而影響危機(jī)處理的整個(gè)過程。危機(jī)事態(tài)得到控制并不意味著危機(jī)管理過程的結(jié)束，我國政府公共危機(jī)管理績效評(píng)估體系也存在以下幾個(gè)方面的問題：一是評(píng)估主體單一，二是評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，三是評(píng)估對(duì)象的片面性。[4]

(四)政府及公眾的危機(jī)意識(shí)薄弱

應(yīng)對(duì)公共危機(jī)，關(guān)鍵還是要靠人，只有以人為本，才能更好地應(yīng)對(duì)危機(jī)、恢復(fù)社會(huì)生活常態(tài)。我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，公共危機(jī)種類比以往大大增多，出現(xiàn)的次數(shù)也逐漸增加。既有自然災(zāi)害、人為事故等傳統(tǒng)類型危機(jī)，也包括恐怖襲擊、生態(tài)破壞等新型的危機(jī)。如果沒有居安思危、未雨綢繆的意識(shí)，危機(jī)一旦爆發(fā)，往往導(dǎo)致政府與社會(huì)措手不及，無法在第一時(shí)間制定應(yīng)對(duì)危機(jī)的策略，造成的損失也將增大。

(五)公眾的危機(jī)承受和應(yīng)對(duì)能力有待提高

在近些年的公共危機(jī)預(yù)防工作上，我國政府平時(shí)忽視危機(jī)的教育宣傳，很少組織公共危機(jī)應(yīng)急演習(xí)，而普通民眾平時(shí)也極少學(xué)習(xí)危機(jī)相關(guān)知識(shí)，并且對(duì)公共危機(jī)存在一種僥幸心理，這就使得公共危機(jī)一旦爆發(fā)，政府與社會(huì)均無法應(yīng)對(duì)；在危機(jī)面前自救與互救能力也很薄弱，如在公共場合發(fā)生緊急事件時(shí)造成的踩踏事故、秩序紊亂、驚慌失措，以及大規(guī)模疫情爆發(fā)時(shí)的囤積稀缺商品、謠言傳播等，更加重了公共危機(jī)造成的損失。[5]

三、我國公共危機(jī)管理問題的對(duì)策探討

(一)確立公共危機(jī)處理的基本原則

1.未雨綢繆

這可以說是政府危機(jī)管理的最優(yōu)化原則。最成功的危機(jī)管理要求政府提前采取行動(dòng)，盡可能早地發(fā)現(xiàn)可能導(dǎo)致危機(jī)的因素，據(jù)此預(yù)測出可能發(fā)生的事態(tài)以及危機(jī)爆發(fā)后的基本發(fā)展方向和影響力，從而遴選出最優(yōu)的應(yīng)對(duì)計(jì)劃，將公共危機(jī)扼殺在萌芽中。

2.快速反應(yīng)

公共危機(jī)通常具有緊急性、突發(fā)性、易變性，因此公共危機(jī)一旦爆發(fā)，時(shí)間觀念就顯得尤為重要。政府須在第一時(shí)間啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，果斷采取有效的先期應(yīng)對(duì)手段，根據(jù)危機(jī)發(fā)展的趨勢研究進(jìn)一步的對(duì)策，控制并掌握危機(jī)事態(tài)的發(fā)展，使危機(jī)事態(tài)能夠得到初步控制，民眾心理能夠得以初步安定，從而為整個(gè)危機(jī)事件順利解決創(chuàng)造條件。

3.果斷決策

危機(jī)決策有著時(shí)間緊迫、信息有限、資源有限、后果難以預(yù)料的約束條件，決策方式需要從平時(shí)的“民主決策”切換為戰(zhàn)時(shí)的“權(quán)威決策”，以全方位地調(diào)動(dòng)所需的資源、及時(shí)控制危機(jī)。最高決策者必須以結(jié)果優(yōu)先，不必全面考慮應(yīng)對(duì)方式被公眾接受的程度，在已收集的信息和參謀機(jī)構(gòu)建議的基礎(chǔ)上迅速拍板，并且明確每個(gè)工作人員的責(zé)任。

4.效率優(yōu)先

公共危機(jī)發(fā)生后很難迅速對(duì)問題做全面深入的分析，這就需要我們集中資源，打造短小精悍的精銳部隊(duì)迅速實(shí)現(xiàn)有效救助的目標(biāo)，在不違背長期目標(biāo)的前提下，首要任務(wù)是找到引發(fā)危機(jī)的直接原因以及可能導(dǎo)致局勢惡化的因素。

5.科學(xué)有序

公共危機(jī)管理中的“科學(xué)原則”，既指在處理公共危機(jī)的過程中，一定要征求特定技術(shù)領(lǐng)域?qū)＜业囊庖姡⒁饪茖W(xué)性、技術(shù)性，不能自作主張，也指在公共危機(jī)管理中，應(yīng)綜合管理學(xué)、行政管理學(xué)、心理學(xué)等多門學(xué)科知識(shí)，僅憑經(jīng)驗(yàn)應(yīng)對(duì)新型危機(jī)不可取。危機(jī)管理行為的實(shí)施，必須有一套相應(yīng)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，確定危機(jī)處理的優(yōu)先次序以及現(xiàn)場控制和處理的工作程序，各應(yīng)對(duì)主體要協(xié)同一致，發(fā)揮整體功效。

6.公開透明

公眾未能及時(shí)獲得信息或者獲得了虛假信息，導(dǎo)致對(duì)公共危機(jī)的發(fā)展態(tài)勢不了解或悲觀估計(jì)，往往會(huì)導(dǎo)致社會(huì)上的恐慌情緒。所以在發(fā)生社會(huì)危機(jī)時(shí)政府一定要主動(dòng)、及時(shí)、全面地通過媒體等渠道發(fā)布權(quán)威的信息，讓人們了解政府已經(jīng)采取的措施、危機(jī)的發(fā)展態(tài)勢以及危機(jī)是否已經(jīng)被遏制，將危機(jī)的真相公之于眾。

(二)完善公共危機(jī)管理的相關(guān)法律制度

首先，要借鑒西方國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在憲法中對(duì)緊急狀態(tài)及其確認(rèn)、實(shí)施、政府緊急狀態(tài)管理權(quán)等做出規(guī)定；其次，制定頒布一部完整統(tǒng)一的《緊急狀態(tài)管理法》，應(yīng)主要包括以下內(nèi)容：緊急狀態(tài)的確認(rèn)和宣布，緊急狀態(tài)下的法律責(zé)任，政府在緊急狀態(tài)下的回應(yīng)措施，政府的緊急管理權(quán)等；第三，制定和完善管理其他公共危機(jī)或者突發(fā)公共事件的預(yù)警、應(yīng)對(duì)、善后的專門法律、法規(guī)；最后，要嚴(yán)格執(zhí)法，對(duì)于危機(jī)事件中沒有依法履行責(zé)任、義務(wù)的有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)要嚴(yán)格追究法律責(zé)任。[6]

(三)完善我國公共危機(jī)管理體制

完善公共危機(jī)管理體制，需要明確公共危機(jī)管理的領(lǐng)導(dǎo)體制，這主要包括：第一，要有一個(gè)統(tǒng)一高效的指揮體制來迅速反應(yīng)與調(diào)動(dòng)資源，節(jié)約管理成本；第二，要根據(jù)我國政府對(duì)公共危機(jī)的分類，每一大類的公共危機(jī)事件，要有相應(yīng)的部門管理，也就是明確公共危機(jī)管理的政府職權(quán)劃分；第三，要進(jìn)一步劃分政府各部門及其工作人員在公共危機(jī)管理中的職責(zé)，將責(zé)任落實(shí)到每一個(gè)人；第四，要完善公共危機(jī)管理的監(jiān)督制度，發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的作用，以促使公共危機(jī)管理工作的順利開展，也有利于總結(jié)公共危機(jī)應(yīng)對(duì)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。

(四)完善我國公共危機(jī)管理機(jī)制

1.建立公共危機(jī)監(jiān)測預(yù)警機(jī)制

“預(yù)則立，不預(yù)則廢”，建立完善的公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制，將危機(jī)化解在萌芽狀態(tài)，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保持我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)我國公共危機(jī)管理從被動(dòng)性的應(yīng)對(duì)式管理向防范性的主動(dòng)管理轉(zhuǎn)變，從“事后救火”到“事前監(jiān)測”轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)需要。

(1)建立公共危機(jī)預(yù)測信息管理系統(tǒng)，開展預(yù)測預(yù)報(bào)工作。建立公共危機(jī)預(yù)測信息管理系統(tǒng)，建立健全信息搜集、信息處理、信息通報(bào)與信息公開制度；做好公共危機(jī)信息的統(tǒng)計(jì)、評(píng)估工作，同時(shí)建立起危機(jī)預(yù)測信息共享數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)危機(jī)信息共享，為應(yīng)對(duì)相同類型公共危機(jī)提供借鑒；及時(shí)報(bào)告危機(jī)預(yù)警信息，為公共危機(jī)的應(yīng)急決策提供依據(jù)。

(2)改進(jìn)預(yù)警設(shè)備和技術(shù)。預(yù)警監(jiān)測需要依靠一定的知識(shí)和設(shè)備，因而，政府應(yīng)加大在關(guān)系到民眾安全領(lǐng)域的投入，學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家先進(jìn)的公共危機(jī)預(yù)警技術(shù)，購入先進(jìn)的預(yù)警設(shè)備，使預(yù)警技術(shù)達(dá)到國際先進(jìn)水平。[7]

(3)制定、健全應(yīng)急預(yù)案體系。應(yīng)急預(yù)案是公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制的重要組成部分，是指面對(duì)突發(fā)事件，如自然災(zāi)害、公共安全事故、環(huán)境污染的應(yīng)急決策、執(zhí)行、善后計(jì)劃等。制定危機(jī)預(yù)案應(yīng)遵循預(yù)見性、可行性、全面性的基本原則。應(yīng)急預(yù)案編制出來必須對(duì)預(yù)案進(jìn)行演練，以發(fā)現(xiàn)存在的問題，檢驗(yàn)預(yù)案是否合理有效，并對(duì)預(yù)案尚不完善的地方及時(shí)進(jìn)行修正；通過預(yù)案演習(xí)，同時(shí)也可以鍛煉政府及公共危機(jī)管理部門的工作人員特別是救援人員的實(shí)戰(zhàn)能力，也可以加強(qiáng)人們的防范意識(shí)。

2.建立果斷高效的危機(jī)決策與執(zhí)行機(jī)制

公共危機(jī)常常是在人們措手不及的情況下爆發(fā)，因此對(duì)公共危機(jī)的處理應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)公共危機(jī)應(yīng)急指揮中心，以此作為公共危機(jī)的信息處理中心和公共危機(jī)應(yīng)對(duì)的決策中心，對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的公共危機(jī)管理負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。公共危機(jī)的應(yīng)急指揮中心應(yīng)事先確定下來，作為一個(gè)常規(guī)管理的辦事機(jī)構(gòu)，或者將其組成由法律事先確定下來，一旦發(fā)生公共危機(jī)立刻啟動(dòng)。

另外，執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)危機(jī)決策的途徑，任何一項(xiàng)決策離開執(zhí)行，只能是空頭支票。決策離開準(zhǔn)確有效的執(zhí)行，其效果就會(huì)偏離期許目標(biāo)甚至與目標(biāo)南轅北轍。公共危機(jī)管理的執(zhí)行機(jī)制，首先應(yīng)當(dāng)有一個(gè)決策的執(zhí)行計(jì)劃，據(jù)實(shí)及時(shí)準(zhǔn)確制定出一套有效的行動(dòng)方案；第二，應(yīng)當(dāng)明確決策執(zhí)行的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，這是保證公共危機(jī)決策執(zhí)行協(xié)調(diào)統(tǒng)一進(jìn)行的重要手段；最后，應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)行過程中的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。不同的管理主體在共同的目標(biāo)驅(qū)使下，建立公共危機(jī)管理過程中的互相信任、互助合作、配合默契的良好關(guān)系，達(dá)到步調(diào)一致，提高工作效率，保證管理工作有序運(yùn)轉(zhuǎn)的目的。

3.建立公開透明的新聞發(fā)布機(jī)制

在資訊發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會(huì)，沒有任何一個(gè)組織能回避傳播而存在，包括政府組織。在公共危機(jī)爆發(fā)的過程中，如果政府不把信息發(fā)布的主動(dòng)權(quán)掌握在自己手中，滿足不了公眾的知情權(quán)，很容易導(dǎo)致公眾的不信任，導(dǎo)致政府的信任危機(jī)，同時(shí)也不利于公共危機(jī)的解決。

建立公開透明的公共危機(jī)新聞發(fā)布機(jī)制，需要遵循“三T原則”：以我為主提供情況；提供全部情況；盡快提供情況。這就要求我們的政府在與社會(huì)公眾進(jìn)行溝通時(shí)，要主動(dòng)溝通，充分溝通，迅速溝通。在信息發(fā)布過程中，遵循信息梯度發(fā)布原則，按公眾心理承受能力采取分步驟的、分階段的信息發(fā)布；發(fā)言人的次序安排應(yīng)從高到低，以使公眾明顯感受到所發(fā)布的公共危機(jī)信息的重要程度和權(quán)威性；信息發(fā)布的內(nèi)容要先主后次，以減輕公眾的閱讀疲勞和逆反心理。

另外，在公共危機(jī)的新聞發(fā)布上，應(yīng)當(dāng)采用更加先進(jìn)的方式，主要包括新聞通稿、召開新聞發(fā)布會(huì)、電視或廣播發(fā)布、網(wǎng)絡(luò)發(fā)布等方式。

4.建立善后恢復(fù)與重建機(jī)制

公共危機(jī)特別是自然災(zāi)害危機(jī)會(huì)給社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施帶來較大損壞?；A(chǔ)設(shè)施和人們的日常生活息息相關(guān)，一旦遭到破壞對(duì)人們生活影響最大。因此，政府在危機(jī)恢復(fù)階段，應(yīng)當(dāng)科學(xué)制定公共危機(jī)恢復(fù)計(jì)劃，組織動(dòng)員社會(huì)力量，第一時(shí)間修復(fù)同人們緊密相關(guān)的房屋、水電、交通等基礎(chǔ)設(shè)施，做好有形的公共危機(jī)恢復(fù)。

政府還應(yīng)通過開展社會(huì)心理疏導(dǎo)、進(jìn)行組織變革、加強(qiáng)政府公關(guān)等工作，向公眾表達(dá)政府誠意，提升政府形象。另外，對(duì)于公共危機(jī)應(yīng)對(duì)主體，也就是以政府為主的公共機(jī)構(gòu)而言，每次公共危機(jī)都是一次總結(jié)學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，建立公共危機(jī)善后管理中的學(xué)習(xí)機(jī)制，通過總結(jié)危機(jī)處理過程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)現(xiàn)有的制度缺陷加以完善，發(fā)現(xiàn)政策失誤并及時(shí)改進(jìn)，建立危機(jī)預(yù)案，有利于政府更從容的應(yīng)對(duì)同類的公共危機(jī)，也可以提高政府公共危機(jī)處理能力。[8]

(五)強(qiáng)化政府及其工作人員的危機(jī)意識(shí)

在政府和全體公眾的心目中培養(yǎng)危機(jī)意識(shí)，認(rèn)識(shí)到公共危機(jī)管理的重要性，這是我國政府應(yīng)承擔(dān)的首要責(zé)任。具體提高危機(jī)意識(shí)的舉措，我們政府可以通過加強(qiáng)對(duì)“三個(gè)代表”“科學(xué)發(fā)展觀”等有關(guān)理論的學(xué)習(xí)，努力學(xué)習(xí)理論知識(shí)，全面樹立為人民服務(wù)的思想，并用其來指導(dǎo)自身實(shí)踐；借鑒企業(yè)管理的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)政府的日常工作計(jì)劃采用風(fēng)險(xiǎn)管理；組織學(xué)習(xí)國外公共危機(jī)管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，使政府工作人員認(rèn)識(shí)到居安思危、未雨綢繆的必要性。

(六)培養(yǎng)公眾承受與應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力

各級(jí)政府部門要有意識(shí)地加強(qiáng)對(duì)危機(jī)等相關(guān)知識(shí)的研究和信息的收集，做好危機(jī)教育的需求分析，明確危機(jī)知識(shí)普及教育的目標(biāo)群體，建立完善的知識(shí)體系和教育方案。要建立公共危機(jī)教育的相關(guān)機(jī)制，將危機(jī)管理的教育和培訓(xùn)作為政府及其工作人員日常教育和培訓(xùn)的一個(gè)重要方面，通過不同的方式向社會(huì)公眾傳播危機(jī)管理知識(shí)和應(yīng)對(duì)技能，從而提高公共管理者和社會(huì)公眾的危機(jī)管理意識(shí)與能力，促進(jìn)公共危機(jī)管理價(jià)值理念的全方位轉(zhuǎn)型。[9]

[1] 夏書章,王樂夫,陳瑞蓮.行政管理學(xué)[M].北京：高等教育出版社.中山：中山大學(xué)出版社，2004:387-389.

[2] 汪玉凱.公共危機(jī)與管理[M].北京：中國人事出版社，2006:9-10.

[3] 戎向平.我國公共危機(jī)管理問題與對(duì)策研究[J].河北師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2007(6):8-9.

[4] 楊洋.我國公共危機(jī)管理存在的問題及對(duì)策分析[J].管理方略，2011(7):68-70.

[5] 鞏玉濤.我國政府公共危機(jī)管理現(xiàn)狀及其發(fā)展探析[J].世紀(jì)橋，2008(8):35-36.

[6] 張成福.公共危機(jī)管理：全面整合的模式與中國的戰(zhàn)略選擇[J].中國行政管理，2003(7):5-6.

[7] 李臣.建國以來我國災(zāi)害性公共危機(jī)管理的考察與反思：基于以人為本的視角[J].廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2010(4):43-45.

[8] 龐成龍.當(dāng)前我國政府公共危機(jī)管理能力探究[J].北京電力高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)，2012(1):167-168.

[9] 陳長城.提升政府公共危機(jī)管理能力探析[J].福建省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2011(5):82-83.

[責(zé)任編輯 李潛生]

ProblemsandCountermeasuresofChineseGovernment'sPublicCrisisManagement

WANG Huan

(School of Law, Shandong University at Weihai, Weihai Shandong 264200, China)

China has entered a critical period of economic transition and social transformation, with political and social changes continuing to occur, interests and powers are also re-allocating. The country is located in the region with various natural disasters, which all result in frequent natural and social instability. Coupled with the characteristics of suddenness, urgency and uncertainty, public crisis may cause enormous economic loss, casualties and political turmoils. After analyzing the government's shortcomings in public crisis management and the present research of the problem, the paper proposes to improve the government's public crisis management capabilities to better respond to public emergencies.

government; public crisis management; problems; countermeasures

2014-06-03

王 歡(1990-)，男，山東泰安人，碩士研究生。研究方向：中國當(dāng)代行政制度。

D630.8

：A

：1008-6021(2014)03-0006-06