林威進(jìn)

（中共文山市委辦公室，云南 文山 663000）

關(guān)于如何破解文山市項(xiàng)目建設(shè)用地瓶頸問(wèn)題的思考

林威進(jìn)

（中共文山市委辦公室，云南 文山 663000）

保護(hù)土地和確保建設(shè)用地需求是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中保護(hù)資源與保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須處理好的一對(duì)關(guān)系。文章在對(duì)文山市近年來(lái)建設(shè)用地情況進(jìn)行調(diào)研了解的基礎(chǔ)上，對(duì)全市建設(shè)用地存在的困難和問(wèn)題進(jìn)行了梳理和分析，并從盤(pán)活現(xiàn)有土地資源、深化土地節(jié)約集約利用等方面探索性地對(duì)破解當(dāng)前項(xiàng)目建設(shè)用地瓶頸提出對(duì)策和建議。

建設(shè)用地；文山市；發(fā)展

近年來(lái)，隨著“工業(yè)強(qiáng)市”“城鎮(zhèn)富市”發(fā)展戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，文山市經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展，各類(lèi)建設(shè)用地需求持續(xù)增加。與此同時(shí)，國(guó)家嚴(yán)把土地“閘門(mén)”，從嚴(yán)從緊計(jì)劃供地，對(duì)新增建設(shè)用地指標(biāo)嚴(yán)格控制，致使項(xiàng)目用地供需矛盾日益凸出。如何破解建設(shè)用地瓶頸，化解用地難題，統(tǒng)籌解決好保護(hù)資源與保障發(fā)展的關(guān)系，既促進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)較快發(fā)展，又節(jié)約土地，保護(hù)好耕地，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，是當(dāng)前亟待解決的問(wèn)題。本文結(jié)合實(shí)際，就如何破解項(xiàng)目建設(shè)用地瓶頸，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求作簡(jiǎn)要分析，以供參考。

一、近年來(lái)文山市建設(shè)用地情況

近年來(lái)，文山市堅(jiān)持保障發(fā)展與保護(hù)資源并重的原則，嚴(yán)格規(guī)范管理，加大耕地保護(hù)及土地開(kāi)發(fā)整理力度，切實(shí)做好建設(shè)用地保障服務(wù)，促進(jìn)重大基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)、民生等各類(lèi)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目順利落地建設(shè)。2010年至2013年，文山市共上報(bào)并獲審批用地總面積1329.2507公頃，其中：農(nóng)用地1109.6989公頃（占用耕地927.4724公頃）、建設(shè)用地141.7434公頃、未利用地77.8084公頃，涉及新增建設(shè)用地1187.5073公頃。含不占用新增建設(shè)用地指標(biāo)的城南大道、布都河水庫(kù)、文天和文都二級(jí)公路等交通、水利建設(shè)用地面積284.6564公頃，其中：農(nóng)用地229.5065公頃（占用耕地138.5437公頃）、建設(shè)用地26.7309公頃、未利用地28.419公頃。上報(bào)獲審批項(xiàng)目中，包含文山市“城鎮(zhèn)上山”試點(diǎn)項(xiàng)目—文山城區(qū)東北項(xiàng)目區(qū)低丘緩坡試點(diǎn)第一期4個(gè)批次用地獲審批用地面積149.0143公頃，其中：農(nóng)用地136.9100公頃（占用耕地110.9317公頃）、建設(shè)用地2.5606公頃、未利用地9.5437公頃，涉及新增建設(shè)用地146.4537公頃。2010年至2013年，全市共辦理具體項(xiàng)目供地287宗，面積1069.7440公頃，其中：以劃撥方式供地151宗，面積476.2326公頃；以掛牌方式供地136宗，面積593.5114公頃，成交價(jià)款25.9961億元。①

二、文山市建設(shè)用地存在的困難和問(wèn)題

（一）城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)嚴(yán)重不足

新一輪土地利用總體規(guī)劃中，省、州下達(dá)文山市2010年至2020年的新增建設(shè)用地指標(biāo)為1398.0933公頃，年均用地指標(biāo)僅127.7499公頃。2010年至今，文山市已使用建設(shè)用地指標(biāo)1231.7499公頃，目前僅剩余166.3434公頃。①按照近年來(lái)年均400余公頃建設(shè)用地需求來(lái)看，自2014年起，全市將面臨因無(wú)城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)，新增建設(shè)項(xiàng)目無(wú)法落地的情況，且隨著全市城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化的強(qiáng)勁發(fā)展，建設(shè)用地需求在今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)將繼續(xù)保持增長(zhǎng)，建設(shè)用地供需矛盾將進(jìn)一步加劇。

（二）年度用地計(jì)劃指標(biāo)少

目前，年度用地計(jì)劃指標(biāo)實(shí)行省、州統(tǒng)籌，省國(guó)土資源廳近幾年來(lái)下達(dá)給文山州的年度新增建設(shè)用地指標(biāo)僅350公頃，今年下達(dá)指標(biāo)為320公頃。近3年來(lái)，文山市每年?duì)幦〉浇ㄔO(shè)用地指標(biāo)在260公頃至340公頃之間，占全州年度計(jì)劃指標(biāo)的近70%～90%，①但仍難以滿(mǎn)足全市建設(shè)用地需求。

（三）未實(shí)現(xiàn)土地效益最大化

近年來(lái)，文山市房地產(chǎn)市場(chǎng)快速發(fā)展，但房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)水平不高，項(xiàng)目大多呈低密度、低容積率的特點(diǎn)，高層建筑及地下配套設(shè)施尚處于起步階段，而且存在大量占地面積大、容積率小的別墅和高檔住宅，占用了大量的土地資源；工業(yè)用地的市場(chǎng)化程度不高，部分工業(yè)用地平面化，建筑容積率低，單位面積投資金額不高，投資強(qiáng)度未達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。

（四）土地征收工作難度大

近年來(lái)文山市把堅(jiān)持原則和尊重被征收人意愿有機(jī)結(jié)合起來(lái)，依法有序推進(jìn)土地征收，有效保障了各類(lèi)重點(diǎn)項(xiàng)目的順利開(kāi)工建設(shè)，但由于部分被征收房屋土地群眾法律意識(shí)較為淡薄、民間私下非法交易土地現(xiàn)象較為突出、土地權(quán)屬歷史遺留問(wèn)題較多以及國(guó)家房屋土地征收政策的調(diào)整等原因，導(dǎo)致土地征收工作面臨許多挑戰(zhàn)。

此外，用地報(bào)件實(shí)行政府政務(wù)平臺(tái)審批及省國(guó)土資源廳三級(jí)聯(lián)網(wǎng)審批，由于服務(wù)器調(diào)試系統(tǒng)不能正常運(yùn)行以及政府政務(wù)平臺(tái)審批和三級(jí)聯(lián)網(wǎng)審批平臺(tái)不是一個(gè)平臺(tái)，用地?cái)?shù)據(jù)需分別上報(bào)等原因，一定程度上影響了用地報(bào)件報(bào)批進(jìn)度。

三、對(duì)破解文山市項(xiàng)目建設(shè)用地瓶頸問(wèn)題的對(duì)策建議

破解項(xiàng)目建設(shè)用地瓶頸，化解用地難題，統(tǒng)籌推進(jìn)保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與保護(hù)土地資源，當(dāng)務(wù)之急是用活用好相關(guān)土地政策，千方百計(jì)爭(zhēng)取用地指標(biāo)，全面整治、盤(pán)活現(xiàn)有土地資源；長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)在于堅(jiān)持當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)相結(jié)合，把“強(qiáng)保護(hù)、重節(jié)約、提質(zhì)效”落實(shí)到國(guó)土開(kāi)發(fā)利用的全過(guò)程，創(chuàng)新土地利用方式，深化土地節(jié)約集約利用，促進(jìn)城鄉(xiāng)土地資源的科學(xué)配置和高效利用，努力建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。

（一）積極爭(zhēng)取，從政策中“要”地

一是積極努力，千方百計(jì)爭(zhēng)取城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)和年度計(jì)劃指標(biāo)。進(jìn)一步加大向省、州匯報(bào)請(qǐng)示和協(xié)調(diào)力度，爭(zhēng)取省、州將文山市作為州府所在地、全州政治經(jīng)濟(jì)文化信息中心的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的用地需求作為重要因素考慮，給予通過(guò)在全州內(nèi)調(diào)劑使用其他縣尚未使用的城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)以及對(duì)全州年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)實(shí)行差別化管理等方式，增加文山市城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)和年度計(jì)劃指標(biāo)，以保障項(xiàng)目建設(shè)用地需求。二是用好用足用活低丘緩坡土地綜合開(kāi)發(fā)利用試點(diǎn)相關(guān)用地政策，圍繞“保護(hù)壩區(qū)農(nóng)田建設(shè)山地城鎮(zhèn)”的總體思路，積極做好文山市低丘緩坡綜合開(kāi)發(fā)利用試點(diǎn)方案，把建設(shè)項(xiàng)目納入低丘緩坡土地綜合開(kāi)發(fā)利用試點(diǎn)，并加大對(duì)低丘緩坡試點(diǎn)項(xiàng)目的支持力度，努力創(chuàng)造有利條件大力鼓勵(lì)企業(yè)、用地業(yè)主組織低丘緩坡綜合開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目，進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)總規(guī)模，以緩解建設(shè)用地年度計(jì)劃指標(biāo)不足的矛盾。同時(shí)，加快推進(jìn)已批復(fù)的低丘緩坡綜合開(kāi)發(fā)利用試點(diǎn)項(xiàng)目用地報(bào)批工作及文山市低丘緩坡土地綜合開(kāi)發(fā)利用專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制工作，進(jìn)一步加快建設(shè)山地城鎮(zhèn)步伐，保護(hù)壩區(qū)農(nóng)田。

（二）充分利用，從閑置中“盤(pán)”地

一是實(shí)施舊城改造，盤(pán)活存量土地。穩(wěn)步有序開(kāi)展舊城改造，改變土地利用方式，拓展用地空間，加大土地立體開(kāi)發(fā)力度，不斷提高建筑容積率，逐步完善地下配套設(shè)施建設(shè)，著力緩解人地矛盾，同時(shí)改善居民居住生活條件。二是開(kāi)展閑置土地清理工作。在對(duì)全市閑置土地開(kāi)展全面調(diào)查的基礎(chǔ)上，對(duì)批而未用、長(zhǎng)期閑置或利用不充分土地，按照國(guó)家相關(guān)政策，依法征收土地閑置費(fèi)和收回土地使用權(quán)，重新盤(pán)活利用。同時(shí)，要完善新開(kāi)工項(xiàng)目考核和后評(píng)價(jià)制度，加大對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度和投資強(qiáng)度的考核和后評(píng)價(jià)力度，堅(jiān)決杜絕圈地、多占地現(xiàn)象的發(fā)生。三是引導(dǎo)企業(yè)向園區(qū)集中，省出城市建設(shè)用地。按照“布局集中、產(chǎn)業(yè)集聚、用地節(jié)約”的要求，引導(dǎo)工業(yè)項(xiàng)目向園區(qū)集中，集約利用工業(yè)園區(qū)土地。倡導(dǎo)廠房“減肥增高”，鼓勵(lì)支持企業(yè)加大標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)力度，嚴(yán)禁在工業(yè)園區(qū)項(xiàng)目用地范圍內(nèi)建設(shè)成套住宅等非生產(chǎn)性設(shè)施，以盡可能少的土地投入承載最大的生產(chǎn)性投入，實(shí)現(xiàn)最大產(chǎn)出。同時(shí)，大力實(shí)施工業(yè)企業(yè)退城入園，加快七花公司、煙葉復(fù)烤廠、克林糖廠“退城入園”遷建項(xiàng)目建設(shè)。四是創(chuàng)新理念，努力擴(kuò)大土地增量。積極探索土地股份合作制，靈活利用農(nóng)村集體土地，吸引項(xiàng)目投資農(nóng)村，尤其是對(duì)涉及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的種植、養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品加工等項(xiàng)目，引導(dǎo)農(nóng)民以土地入股、租賃等方式開(kāi)發(fā)利用農(nóng)村集體所有性質(zhì)土地，同時(shí)解決失地農(nóng)民就業(yè)和企業(yè)發(fā)展資金制約問(wèn)題。

（三）占補(bǔ)結(jié)合，從復(fù)墾中“騰”地

一是加大土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)力度，確保耕地占補(bǔ)平衡。嚴(yán)格執(zhí)行《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國(guó)發(fā)〔2008〕3號(hào)）、《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》《限制用地項(xiàng)目目錄（2012年本）》和《禁止用地項(xiàng)目目錄（2012年本）》等文件要求，堅(jiān)決貫徹最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約集約用地制度，大力開(kāi)展農(nóng)村土地綜合整治，確保耕地資源總量平衡、質(zhì)量不斷提高。二是積極推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目是獲取建設(shè)用地指標(biāo)的有效途徑，要著力加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真組織開(kāi)展建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目勘測(cè)定界及拆舊區(qū)方案編制等工作，加快土地整理，推進(jìn)土地置換。

（四）主動(dòng)服務(wù)，從效率上“爭(zhēng)”地

一是加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，跟進(jìn)服務(wù)。按照省、州、市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目清單，主動(dòng)參與做好項(xiàng)目選址及前期論證，確保用地符合土地利用總體規(guī)劃，及時(shí)辦理用地預(yù)審。加強(qiáng)國(guó)土、發(fā)改、經(jīng)商等部門(mén)的銜接、協(xié)調(diào)和溝通，對(duì)項(xiàng)目實(shí)際用地需求進(jìn)行跟蹤了解，及時(shí)掌握重點(diǎn)項(xiàng)目用地情況。對(duì)德厚水庫(kù)、蒙文硯高速公路、平文高速公路、擺依寨水庫(kù)、盤(pán)龍山水庫(kù)等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，督促項(xiàng)目業(yè)主盡快辦理用地手續(xù)，同時(shí)指導(dǎo)業(yè)主做好用地報(bào)件組織工作，加快用地組件報(bào)批進(jìn)度，力推重點(diǎn)項(xiàng)目快啟動(dòng)、快建設(shè)。二是狠抓落實(shí)，根據(jù)“統(tǒng)籌安排，重點(diǎn)保障”的原則，采取有力措施，突出保障重點(diǎn)，科學(xué)合理安排用地報(bào)批結(jié)構(gòu)、時(shí)序和進(jìn)度，由專(zhuān)人負(fù)責(zé)，做好跟蹤服務(wù)工作。同時(shí)，進(jìn)一步創(chuàng)新改革簡(jiǎn)化用地審批手續(xù)，通過(guò)集體會(huì)審，壓縮會(huì)審流程和時(shí)限，限時(shí)辦結(jié)，保障項(xiàng)目及時(shí)落地。

（五）轉(zhuǎn)變觀念，從招商中“挖”地

加快轉(zhuǎn)變招商引資方法和理念，把節(jié)約集約用地理念貫穿于招商引資全過(guò)程，招商引資注重向內(nèi)涵式轉(zhuǎn)變。從依靠?jī)?yōu)惠的土地、稅收等政策的外延式招商向依靠現(xiàn)有優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)秀企業(yè)的內(nèi)涵式招商轉(zhuǎn)變，推行節(jié)約招商。一是有選擇性地招商，充分考慮和努力提高招商質(zhì)量，對(duì)規(guī)模小、能耗高、污染大、占地多的項(xiàng)目在引進(jìn)時(shí)應(yīng)慎之又慎；要加強(qiáng)與知名企業(yè)和品牌的對(duì)接合作，重點(diǎn)引進(jìn)技術(shù)含量高、環(huán)境污染少、資源消耗少、產(chǎn)品附加值高、對(duì)地方貢獻(xiàn)大的項(xiàng)目，提高土地單位產(chǎn)出率。二是強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)配套招商，通過(guò)引進(jìn)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)性強(qiáng)的龍頭企業(yè)，爭(zhēng)取上下游企業(yè)入駐，就地完善產(chǎn)業(yè)配套，形成完整產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)企業(yè)資源互補(bǔ)，努力提高工業(yè)用地的集聚度和使用效益。三是大力推進(jìn)“零增地”招商，積極引導(dǎo)企業(yè)增資擴(kuò)股、民營(yíng)企業(yè)合資合作、設(shè)備技改等“零增地招商”，努力提高現(xiàn)有工業(yè)用地利用水平。

注釋?zhuān)?/p>

① 文中所有數(shù)據(jù)均由文山市國(guó)土資源局提供。

Thoughts on the Problem of the Bottleneck of Project Construction in Wenshan city

LIN Wei-jin
(Office of CPC Wenshan Municipal Committee, Wenshan 663000, China)

The relationship of protecting the land and ensuring the construction land must be handled while protecting social resources and guaranteeing the development of economic and social development. Based on the investigations and researches on the land survey in construction in the recent years in Wenshan city, this article combs and analyzes the difficulties and problems existing in the construction of the land, and puts forward some some countermeasures and suggestions to explore and solve the current project construction land bottleneck from the existing land resources, deepening the land saving and intensive use.

Construction land; Wenshan city; development

F293.22

A

1674-9200（2014）04-0110-03

（責(zé)任編輯 楊?lèi)?ài)民）

2014-03-03

2013年文山市政研課題。

林威進(jìn)（1985-），男，云南馬關(guān)人，中共文山市委辦公室科員。