金良+張文娟

草原生態(tài)補(bǔ)償是保護(hù)和改善草原生態(tài)環(huán)境的一項(xiàng)重要

措施。建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的根本目的在于使草原生態(tài)

建設(shè)的建設(shè)者和受益者在成本分擔(dān)和利益分享上趨于合理

化、科學(xué)化，并激勵(lì)經(jīng)濟(jì)主體參與草原生態(tài)建設(shè)，推進(jìn)草原

生態(tài)建設(shè)持續(xù)有效實(shí)施。

一、草原牧區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵(lì)政策的實(shí)

施情況

（一）內(nèi)蒙古自治區(qū)草原生態(tài)補(bǔ)助獎勵(lì)政策的實(shí)施情況

2010年內(nèi)蒙古自治區(qū)政府下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)牧民增加

收入的實(shí)施意見》（即政府1號文件），決定對階段性禁牧、

牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)、購置牧機(jī)具、牧區(qū)燃油和牲畜良種等進(jìn)行補(bǔ)

貼。為此，自治區(qū)財(cái)政每年拿出9億元，各盟市每年拿出6

億元，全區(qū)每年共計(jì)投入15億元用于草原生態(tài)補(bǔ)償。2011

年起，國家全面建立草原生態(tài)補(bǔ)助獎勵(lì)機(jī)制（以下簡稱國家

補(bǔ)獎機(jī)制），每年用于草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金總額超過55億

元，連續(xù)5年的投資總額在275億元左右，內(nèi)蒙古自治區(qū)也

包括其中。如此大規(guī)模的資金投入在自治區(qū)的

歷史上是從未有過的。

截至2012年3月底，內(nèi)蒙古自治區(qū)財(cái)政廳已

將2011年國家補(bǔ)獎資金37.66億元全部下?lián)苊?/p>

市。此項(xiàng)補(bǔ)獎?wù)吒采w內(nèi)蒙古10.2億畝可利用

草原，涉及5567 個(gè)嘎查村，惠及146 萬戶農(nóng)牧

民。同時(shí)，自治區(qū)財(cái)政對牧區(qū)補(bǔ)貼的配套政策

資金也已陸續(xù)下達(dá)。

一是繼續(xù)對畜牧業(yè)良種給予補(bǔ)貼。對牧民

購買區(qū)內(nèi)具備旗縣以上生產(chǎn)經(jīng)營許可證種羊場

的特級、一級種公羊予以補(bǔ)貼，購買一只羊補(bǔ)貼

800元；牧戶采用良種肉牛凍精，每頭基礎(chǔ)母牛

每年補(bǔ)貼10元；對牧戶養(yǎng)殖良種基礎(chǔ)肉用母牛，

每頭母牛補(bǔ)貼50元。三項(xiàng)補(bǔ)貼資金共2.4億元，

其中自治區(qū)本級財(cái)政承擔(dān)的1.4億元已下?lián)堋?/p>

二是繼續(xù)對牧業(yè)機(jī)具購置給予補(bǔ)貼。在中

央財(cái)政補(bǔ)貼30%的基礎(chǔ)上，將牧民購置機(jī)具累加

補(bǔ)貼比例提高到50%，對牧民合作組織購置機(jī)具

給予優(yōu)先安排，2012年需資金1.13億元，其中自

治區(qū)本級財(cái)政補(bǔ)助的6780萬元已于年初下達(dá)。

三是對牧民草原管護(hù)員給予補(bǔ)貼。2012

年，自治區(qū)與盟市、旗縣財(cái)政安排資金4700 萬

元，共聘用牧民管護(hù)員1.17萬人，做到每個(gè)嘎查

村聘用1—2名草原管護(hù)員。

四是對生態(tài)轉(zhuǎn)移安置試點(diǎn)給予支持。2012年全年，自

治區(qū)與盟市共安排轉(zhuǎn)移安置資金4億元，安排優(yōu)質(zhì)高效草

牧場建設(shè)資金2.2億元，自治區(qū)有關(guān)部門正在編制實(shí)施方

案，待方案批復(fù)后自治區(qū)財(cái)政將及時(shí)下?lián)苜Y金。截至2012

年10月，2012年草原生態(tài)補(bǔ)獎資金已發(fā)放17.6億元，65萬

戶農(nóng)牧民開始享受第二年的補(bǔ)獎?wù)?，占?yīng)發(fā)放戶的

54.7%。

（二）農(nóng)牧民對草原生態(tài)補(bǔ)助獎勵(lì)政策實(shí)施的反映

為了了解草原生態(tài)補(bǔ)助獎勵(lì)政策實(shí)施以來農(nóng)牧民在維

持生計(jì)方面及草原生態(tài)保護(hù)方面的變化，我們對錫林郭勒

盟和呼倫貝爾市部分地區(qū)350多戶農(nóng)牧戶進(jìn)行了入戶問卷

調(diào)查和隨機(jī)訪談。83.7%的農(nóng)牧民認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)助獎勵(lì)政策

對改善他們的生活現(xiàn)狀有一定的幫助；部分農(nóng)牧民表示從

實(shí)施該政策以來他們在生活支出上同比增加了子女上學(xué)的

費(fèi)用和醫(yī)療保健的費(fèi)用；還有部分農(nóng)牧民表示國家除了給

予他們經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償外，還為他們提供了一些就業(yè)補(bǔ)貼、生產(chǎn)補(bǔ)

貼等等，使更多的人能夠從事除種植、養(yǎng)殖以外的其他勞

動，這對提高他們的生活水平有很大的幫助。16.3%的農(nóng)牧

民對該政策感到不滿意，他們認(rèn)為國家的這項(xiàng)政策力度不

夠，對他們的生活影響不大；部分農(nóng)牧民表示，該政策的實(shí)

施不徹底，不透明；還有一些是長期生活在此地的外地戶口

居民，他們不能享受國家的這項(xiàng)政策。

經(jīng)過分析發(fā)現(xiàn)，對該政策滿意并認(rèn)為可以從中獲益的

農(nóng)牧民大多文化程度較高，且年齡在30歲—50歲之間。這

部分人思維活躍、對改善自己的生計(jì)有很多想法，而且愿意

大膽嘗試新技術(shù)和新的農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營方式；同時(shí)他們也具備

了一定的能力，注重教育和生活的品質(zhì)，在國家和政府的幫

助下能夠抓住機(jī)遇來改善自己的生活方式。對該政策不滿

意的多數(shù)是文化素質(zhì)不高、生活貧困、年歲較大的農(nóng)牧民。

他們思想有些落后、希望安于現(xiàn)狀，再加上年齡的限制，使

得他們生計(jì)單一，生活狀況很難得到改善。另外，一些外來

人口，因享受不到國家的生態(tài)補(bǔ)獎?wù)撸l(fā)展的積極性受

挫，生活狀況受到內(nèi)外因素的制約，其生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)相對較高。

有85.3%的農(nóng)牧民認(rèn)為這項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)助獎勵(lì)政策的實(shí)施

有利于草原地區(qū)草場恢復(fù)和保護(hù)，有利于當(dāng)?shù)丨h(huán)境改善。

根據(jù)2012年內(nèi)蒙古自治區(qū)草原監(jiān)測報(bào)告顯示，在生態(tài)補(bǔ)償

實(shí)施以后，草原地區(qū)加強(qiáng)了草原植被的保護(hù)，2011-2012年

草群的平均高度比2005-2010年高出3.31%。內(nèi)蒙古自治

區(qū)植被平均蓋度平均增加1.82%。2012年天然草原平均干

草產(chǎn)量60.36公斤/畝，較2011年增加11.64公斤/畝。牧草

生長高峰期的牧草總產(chǎn)量6789.95 萬噸，較2011 年增加

1309.54萬噸，平均增幅為23.88%，其中錫林郭勒盟天然草

原牧草產(chǎn)量增幅為28.05%，呼倫貝爾市為27.14%。

因此，內(nèi)蒙古草原自實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償以來，草場恢復(fù)狀況

良好。但是，從本次調(diào)查中，對于“與2010年前相比，草原

退化、荒漠化程度如何”這個(gè)問題，約40%的受訪者選擇了

“草場惡化”這一選項(xiàng)。這說明，單依靠生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制，還

不能解決所有地區(qū)的草場退化的問題，還要針對地區(qū)情況

加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)相關(guān)工作。

二、草原生態(tài)補(bǔ)助獎勵(lì)政策實(shí)施過程中存

在的問題

（一）生態(tài)補(bǔ)償范圍狹窄

本次生態(tài)補(bǔ)償主要涉及純牧型和農(nóng)牧型的農(nóng)牧戶，且

涉及的范圍不夠大，對于生活在草原地區(qū)的純農(nóng)型農(nóng)戶的

生態(tài)補(bǔ)償不多。而純農(nóng)型的農(nóng)戶恰是生活比較貧困，靠天

吃飯，收入水平很低。另外，由于長期干旱少雨、風(fēng)力大，農(nóng)

耕區(qū)土壤質(zhì)地下降，土壤風(fēng)蝕嚴(yán)重，基本處于越墾越貧的狀

態(tài)，這不利于草原的保護(hù)；外來住戶，多數(shù)是長期居住在此

地從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的人們，由于沒有本地戶口，享受不到優(yōu)

惠政策，怨言較多。草原生態(tài)補(bǔ)償如果不能夠有效解決這

部分人的問題，將影響草原的保護(hù)。

（二）生態(tài)補(bǔ)償資金來源單一且不穩(wěn)定

目前我國的生態(tài)補(bǔ)償資金主要有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)

資金兩種來源，其中轉(zhuǎn)移支付為最主要的方式。在轉(zhuǎn)移支

付中，縱向轉(zhuǎn)移支付即中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付占

主導(dǎo)地位。而區(qū)域之間、流域之間、社會群體之間、捐贈等

橫向轉(zhuǎn)移支付少之又少。很多農(nóng)牧民反映，類似的生態(tài)補(bǔ)

償以往也有，大多都是補(bǔ)償幾年后就降低補(bǔ)償?shù)念~度或是

取消部分補(bǔ)償項(xiàng)目的資金。單靠國家和自治區(qū)的補(bǔ)償，很

難達(dá)到長期穩(wěn)定的效果，因此，要爭取一些企業(yè)和社會群體

等的支持。

（三）草原生態(tài)補(bǔ)獎機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)還需細(xì)化

在我國目前實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目中，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基本上

采取“一刀切”的方式，這樣的補(bǔ)償方式會導(dǎo)致一些地區(qū)出

現(xiàn)“過補(bǔ)償”，另一些地區(qū)出現(xiàn)“低補(bǔ)償”的現(xiàn)象。這次內(nèi)蒙

古各盟市草原生態(tài)補(bǔ)獎資金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)雖然有所不同，但

盟市內(nèi)部只是進(jìn)行了大概的分類。由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定缺

乏科學(xué)依據(jù)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化度不夠，又不能因地制宜，導(dǎo)致

在執(zhí)行過程中出現(xiàn)一些問題和矛盾。

（四）監(jiān)管評估機(jī)制不健全，補(bǔ)償缺乏透明度

長期以來，我國在生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面實(shí)行的是上級部

門監(jiān)管和評估下級部門的工作，不僅缺乏獨(dú)立的第三方監(jiān)

管，而且也缺乏獨(dú)立的評估機(jī)構(gòu)。這種“同門監(jiān)管和評估”

的方式帶來了許多問題，比如目標(biāo)扭曲、評估標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)、

監(jiān)管手段落后、欺上瞞下、挪用貪污資金等腐敗行為；一些

鄉(xiāng)鎮(zhèn)和單位弄虛作假套取各種補(bǔ)獎資金；隨意變更內(nèi)容、地

點(diǎn)、規(guī)模；此外，很多單位還存在會計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱、會計(jì)核

算不規(guī)范、預(yù)算編制不細(xì)化、未按規(guī)定執(zhí)行基建財(cái)務(wù)制度，

違反現(xiàn)金管理?xiàng)l例、進(jìn)行大量的現(xiàn)金支付，財(cái)務(wù)處理和報(bào)賬

手續(xù)不規(guī)范等一系列問題。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)90%以上農(nóng)牧戶對此次生態(tài)補(bǔ)獎?wù)吆土Χ?/p>

都不是十分了解，由于缺乏監(jiān)督——反饋——調(diào)節(jié)機(jī)制，農(nóng)

牧民對生態(tài)補(bǔ)獎缺乏明晰的概念，其在補(bǔ)償過程中的主體

作用沒有得到發(fā)揮。

三、草原牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)補(bǔ)償對策

及建議

（一）完善草原生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制

完善有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法律法規(guī)，使生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

有法可依。盡快起草并出臺《禁牧休牧管理?xiàng)l例》、《草原征

用使用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》和《草原植被恢復(fù)費(fèi)征收使用管理辦法》

等，進(jìn)一步修改完善草原保護(hù)和管理的地方性法規(guī)。

（二）科學(xué)制定總體規(guī)劃，合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和期限

1. 因地制宜，科學(xué)規(guī)劃

荒漠草原年降水量為150-250mm，屬干旱地區(qū)，生產(chǎn)力

較低，退化較嚴(yán)重，應(yīng)當(dāng)實(shí)行有規(guī)律的生態(tài)移民政策，加快

牧區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移，從而有效卸載草原生態(tài)壓力。通過調(diào)整

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展城鎮(zhèn)化等方式，提高移民生活水平。在有水

源、地勢低洼的地區(qū)，可以實(shí)行有限的放牧利用。

典型草原年降雨量為200-350mm，屬于半干旱地區(qū)，應(yīng)

區(qū)分不同退化情況實(shí)行不同的生態(tài)補(bǔ)償政策。在重度退化

地區(qū)，實(shí)行以禁牧為主要內(nèi)容的補(bǔ)償政策；在中度退化草

原，實(shí)行以休牧和圍欄為主要內(nèi)容的補(bǔ)償政策；在輕度退化草

原，實(shí)行以季節(jié)性休牧或者劃區(qū)輪牧為主要內(nèi)容的補(bǔ)償政策。

草甸草原是森林向草原過渡的一種植被類型，形成于

比較濕潤的氣候條件，年降水量一般在350-450mm左右。

在退化較嚴(yán)重的地區(qū)，實(shí)行季節(jié)性休牧。

2. 制定草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和期限

根據(jù)草原生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值確定草原生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，

雖是理想狀態(tài)，但計(jì)量困難。所以采取補(bǔ)償主體與補(bǔ)償對象

“討價(jià)還價(jià)”的方式達(dá)成協(xié)議補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對簡單和易于實(shí)施。

適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。隨著近些年物價(jià)水平上升，農(nóng)牧

民生產(chǎn)、生活成本支出增加，而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻沒有相應(yīng)提高，

農(nóng)牧民普遍反映缺糧、缺基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)

當(dāng)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平做相應(yīng)變動。依據(jù)調(diào)查時(shí)牧民的意愿和

糧食成本上升的現(xiàn)狀，建議飼料糧補(bǔ)助和圍欄投資補(bǔ)助分別

提高50%，基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)助應(yīng)當(dāng)占投資額的40%～50%左右。

建立長效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，延長補(bǔ)助期限。草原生態(tài)

建設(shè)是一項(xiàng)利在當(dāng)代、功在千秋的工程，其生態(tài)效益往往經(jīng)

過較長時(shí)期才能顯現(xiàn)出來。目前，草原生態(tài)建設(shè)基本以“項(xiàng)

目工程”為主，5-10年的補(bǔ)償期限過短，補(bǔ)償期滿后，項(xiàng)目區(qū)

農(nóng)牧民生活問題難以解決，生態(tài)成果難以鞏固。草原生態(tài)

建設(shè)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)至少實(shí)行10年、20年，甚至更長的時(shí)間。只有

實(shí)行長效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，從制度上保障農(nóng)牧民根本利益，才

能鞏固草原生態(tài)建設(shè)成果，推進(jìn)草原生態(tài)環(huán)境的治理。

（三）加強(qiáng)對農(nóng)牧民的教育培訓(xùn)，提高補(bǔ)獎?wù)邔?shí)施效果

國家實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)助獎勵(lì)政策，就眼前而言是為了解

決項(xiàng)目區(qū)農(nóng)牧民生活問題，從而降低人類利用草原的強(qiáng)度；

從長遠(yuǎn)來看是為了實(shí)現(xiàn)草原牧區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)的可持

續(xù)發(fā)展。實(shí)現(xiàn)草原的恢復(fù)和生態(tài)成果的鞏固，關(guān)鍵在于改

變農(nóng)牧民的生產(chǎn)生活方式，提高其適應(yīng)當(dāng)今社會的能力和

素質(zhì)，而不是對其生活進(jìn)行簡單的補(bǔ)貼。政府應(yīng)更加注重

對農(nóng)牧民的教育培訓(xùn)，從而提高農(nóng)牧民利用草原和保護(hù)草

原的能力，提高政策實(shí)施的效果。

（四）根據(jù)草原生態(tài)系統(tǒng)的特點(diǎn)，提前考慮政策調(diào)整的

方向

對生態(tài)系統(tǒng)一味地長期進(jìn)行保護(hù)，不利于生物多樣性

的發(fā)展。草原生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展需要人類適度的干

擾。所以，當(dāng)草原恢復(fù)到一定程度的時(shí)候，草原生態(tài)補(bǔ)助獎

勵(lì)政策的重點(diǎn)應(yīng)有所調(diào)整。應(yīng)結(jié)合草原的實(shí)際，逐步解除

禁牧和休牧，保證人類對草原適度的干擾。

（五）建立草原生態(tài)補(bǔ)償長期融資機(jī)制

草原生態(tài)補(bǔ)償資金的來源應(yīng)是多元化、多層次、多渠道

的。除增加公共財(cái)政預(yù)算資金外，政府要發(fā)揮政策導(dǎo)向和

組織協(xié)調(diào)作用，支持鼓勵(lì)社會資金參與草原生態(tài)建設(shè)。

1. 充分利用資本市場融資。草原生態(tài)建設(shè)目前存在的

問題是，項(xiàng)目資金使用期過短，還款期內(nèi)效益難以發(fā)揮，難

以償還借款本息。因此，為草原生態(tài)建設(shè)提供長期貸款和

長期國家金融支持十分必要。另外，國家應(yīng)適度舉債，將社

會上的消費(fèi)基金、保險(xiǎn)基金等轉(zhuǎn)移到草原生態(tài)建設(shè)上來，變

為生產(chǎn)建設(shè)資金。

2. 建立草原生態(tài)補(bǔ)償基金。由國家涉農(nóng)部門和環(huán)保

部門牽頭建立“草原生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償基金”，由國家財(cái)政撥款

作為墊底資金，在此基礎(chǔ)上，召集其他經(jīng)濟(jì)主體，如有關(guān)企

業(yè)和組織的私人投資、社會團(tuán)體和個(gè)人捐贈等，多渠道開辟

草原生態(tài)建設(shè)資金來源。

3. 吸引外資投入到草原生態(tài)建設(shè)。草原生態(tài)建設(shè)的

受益范圍具有全球性，因此加強(qiáng)與國際社會的合作很有必

要。為了幫助發(fā)展中國家履行環(huán)境保護(hù)條約和協(xié)議，國際

金融機(jī)構(gòu)、國際援助機(jī)構(gòu)、發(fā)達(dá)國家和一些非官方組織設(shè)立

了環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)基金，積極支持具有高生態(tài)效益的項(xiàng)目融

資。我們應(yīng)該爭取這方面的融資，以彌補(bǔ)國內(nèi)資金的不足，

使之服務(wù)于草原生態(tài)建設(shè)。

（六）加強(qiáng)草原生態(tài)補(bǔ)助獎勵(lì)資金的監(jiān)督管理

完善的組織管理體系對于實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償必不可少。由

于涉及多個(gè)部門，必須有一個(gè)強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)。各級政

府應(yīng)加強(qiáng)部門間在資金、技術(shù)和資源上的協(xié)調(diào)與合作，建立

生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼魇諜C(jī)制和發(fā)放機(jī)制，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償資金在受償方

和支付方之間的轉(zhuǎn)移支付。應(yīng)加強(qiáng)對草原生態(tài)補(bǔ)助獎勵(lì)資

金的監(jiān)督管理，針對目前專項(xiàng)資金使用不規(guī)范問題，做到專

戶存儲、?？顚Ｓ茫粚Υ箢~現(xiàn)金支出、不按合同支付等不規(guī)

范使用資金的行為，要及時(shí)糾正；建立財(cái)政資金的績效機(jī)

制，改變過去的“重?fù)芸疃p管理”現(xiàn)象，做到追蹤問效，確

保資金的使用