楊紅雄 李 帆 梅智伶

（1.天津理工大學，天津 300384；2.中國發(fā)展研究基金會，北京 100011）

一、當前政府投資項目監(jiān)管成本配置存在的問題

政府投資項目監(jiān)管成本配置是監(jiān)管主體與被監(jiān)管主體為實現(xiàn)政府投資項目的正確立項、投資、建設(shè)、公平交易、運營等目標而投入監(jiān)管資源，形成監(jiān)管成本的過程。隨著公共支出的日益增長，中國各級政府投入大量財政資金進行項目建設(shè)。2005年、2009年政府工作報告中強調(diào)對公共投資項目要確保監(jiān)管到位；2009年6月國家發(fā)改委、工信部等8部門發(fā)布了《關(guān)于貫徹落實擴大內(nèi)需促進經(jīng)濟增長決策部署進一步加強工程建設(shè)招標投標監(jiān)管工作的意見》；2010年5月1日起施行的《中華人民共和國審計法實施條例》明確規(guī)定對政府投資建設(shè)項目的總預(yù)算或者概算的執(zhí)行情況、年度預(yù)算的執(zhí)行情況和年度決算、單項工程結(jié)算、項目竣工決算，依法進行審計監(jiān)督。

監(jiān)管加強背景下，監(jiān)督機構(gòu)正面臨巨大壓力，它們必須以更少的監(jiān)管投入做出更好的成績。這個挑戰(zhàn)要求政府機構(gòu)必須了解當前監(jiān)管成本配置的特點和當前監(jiān)管成本配置模式的歷史溯源，更有力地推行流程改進，將監(jiān)管使命與監(jiān)管目標聯(lián)系起來，構(gòu)建監(jiān)管成本配置新模式，以便合理劃撥監(jiān)管資金，確保政府公共行為的有效性和公信性。從現(xiàn)實情況來看，我國政府投資項目監(jiān)管成本配置還存在諸多突出的問題。

2.監(jiān)管成本重疊配置，造成監(jiān)管成本投入效率不高。目前，對政府投資的監(jiān)管除投資主管部門和行業(yè)管理部門稽查機構(gòu)的稽查外，還有財政、審計等部門的監(jiān)管。一個投資項目往往要接受幾個監(jiān)管部門的重復(fù)監(jiān)督檢查，造成監(jiān)管資源重復(fù)配置，同時增加了被監(jiān)管方負擔。

3.監(jiān)管成本配置體系不完整，部分環(huán)節(jié)缺位。雖然分享政府投資項目監(jiān)管成本的部門很多，但沒有一個部門或機構(gòu)的監(jiān)管職能能控制整個政府投資項目的全部監(jiān)管成本。

4.尚未形成權(quán)責明晰的監(jiān)管成本管理機構(gòu)。我國政府工程監(jiān)管成本屬于財政支付范疇，因此各地的政府投資項目監(jiān)管成本多通過財政部門或財政部門與機關(guān)事務(wù)局聯(lián)合進行支出，這種局面引致了政府投資項目監(jiān)管成本管理的混亂。又由于缺乏監(jiān)管成本的有效社會化，有關(guān)的監(jiān)管成本配置體系也沒有能夠完善起來，造成政府投資項目監(jiān)管成本配置的畸重畸輕，再加上非經(jīng)營性政府投資工程的實施單位又不用承擔任何風險，促成了各監(jiān)管主體監(jiān)管行為的不規(guī)范現(xiàn)象嚴重，監(jiān)管成本投入無效率。

二、新型監(jiān)管成本配置模式的構(gòu)建

基于監(jiān)管機構(gòu)與監(jiān)管系統(tǒng)、監(jiān)管技術(shù)與信息、激勵機制和約束機制、監(jiān)管人員的工作能力、監(jiān)管成本和收益、社會監(jiān)管力量這些影響監(jiān)管成本配置模式構(gòu)建的核心因素，政府投資項目監(jiān)管成本配置模式分步建立如下：

第一步：確立全過程監(jiān)管成本配置思路

全過程監(jiān)管成本配置是一個雙向過程，通過分析政府投資項目監(jiān)管作業(yè)來決定不同階段監(jiān)管成本數(shù)額比重。一方面，政府投資項目的建設(shè)引起對監(jiān)管作業(yè)的需求，監(jiān)管作業(yè)引起對監(jiān)管資源的需求，這是監(jiān)管成本配置觀的監(jiān)管資源流動；另一方面，將監(jiān)管資源的成本根據(jù)監(jiān)管資源動因分配到監(jiān)管作業(yè)，再將監(jiān)管作業(yè)的成本根據(jù)監(jiān)管作業(yè)動因追溯到政府投資項目，這是監(jiān)管成本分配觀的成本流動。

綜上所述，吉西他濱聯(lián)合卡鉑對肺癌患者病情有較好的控制作用，其治療作用的發(fā)揮與調(diào)節(jié)血清IL-2、IFN-γ、TNF-α與IGF-1水平有關(guān)，其中IL-2和IFN-γ與治療效果呈顯著正相關(guān)，TNF-α和IGF-1與治療效果呈顯著負相關(guān)。

第二步：建立政府投資項目層級監(jiān)管成本配置體系

建立政府投資項目三級監(jiān)管成本承擔體系的目的在于建立起工程項目核心參與主體承擔主要監(jiān)管成本，國家各級部門承擔次要監(jiān)管成本，一部分政府投資項目監(jiān)管成本轉(zhuǎn)嫁到社會，讓社會的媒體、公眾、金融機構(gòu)承擔部分監(jiān)管成本的理念。當前，社會呼喚建立全方位、內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)管成本配置途徑，這里的三級監(jiān)管體系就是對這種監(jiān)管成本配置途徑的回應(yīng)。

A.核心層級：項目級監(jiān)管成本層級，包括承包方監(jiān)管成本、業(yè)主方監(jiān)管成本、監(jiān)理方監(jiān)管成本。項目建設(shè)直接參與方是核心監(jiān)管成本載體。

承包方充當工程標準的自控角色。是監(jiān)管成本承擔最關(guān)鍵的主體，直接影響上級監(jiān)管主體的監(jiān)管成本投入，也是政府投資項目監(jiān)管成本構(gòu)成的基礎(chǔ)部分。承包方派駐的專任工程人員、工長、質(zhì)量員、安全員等都是監(jiān)管成本的載體。當施工中出現(xiàn)質(zhì)量、安全等事故，則承包方負責人或?qū)Ｈ喂こ倘藛T負法律責任。

圖1 層級監(jiān)管成本配置體系結(jié)構(gòu)圖

業(yè)主方監(jiān)管成本主要配置于現(xiàn)場經(jīng)濟簽證、和設(shè)計溝通，協(xié)調(diào)各方關(guān)系，輔助、監(jiān)督監(jiān)理工程管理工作上。

監(jiān)理方監(jiān)管成本主要配置于“四控兩管一協(xié)調(diào)”工作上。四控：質(zhì)量控制、進度控制、費用控制、安全控制；兩管：信息管理和合同管理；一協(xié)調(diào)：現(xiàn)場管理的協(xié)調(diào)。

B.中間層級：對立項、招投標、資金撥付、工程投資、工程質(zhì)量、工程進度、合同管理、安全管理、竣工驗收和項目后評價的各個環(huán)節(jié)，進行適時監(jiān)控所付出的成本。

監(jiān)管成本中間層級承擔主體分別為地方和國家各級行政主管部門，如財政部門、建設(shè)部門、審計部門等。監(jiān)管成本支持其制定法律、規(guī)范、政策；規(guī)制行業(yè)行為；發(fā)現(xiàn)、揭露政府投資項目問題并敦促相關(guān)部門整改；懲處違反建筑規(guī)范行為的主體等。

C.外圍層級：是以紀檢監(jiān)察部門、社會中介機構(gòu)、保險公司、行業(yè)協(xié)會、媒體，公眾，人大等為主體對項目的實施情況進行的監(jiān)管所付出的成本。當前，后者對我國政府投資項目還沒有發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)管作用，必須大力完善、合理轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)嫁政府投資項目監(jiān)管成本，這樣有助于既定監(jiān)管成本下監(jiān)管效益的最大化。只有建立起內(nèi)外分擔相結(jié)合的監(jiān)管成本配置模式，才能達到對政府投資項目監(jiān)管成本的合理分擔。

第三步：建立監(jiān)管成本配置體系信息傳遞與反饋系統(tǒng)

反饋控制是監(jiān)管全過程控制的重要環(huán)節(jié)，即系統(tǒng)偏離標準的變異信息輸出通過反饋輸入進行自我控制，并引發(fā)糾正措施。有效的監(jiān)管系統(tǒng)必須有一定的預(yù)測工程質(zhì)量、成本、進度等狀態(tài)的能力，并以將來的項目狀態(tài)作為控制參照系進行監(jiān)管實施，由此而產(chǎn)生了監(jiān)管的前饋過程。而全面監(jiān)管和重點監(jiān)管是對監(jiān)管組織系統(tǒng)中的所有過程在進行全面監(jiān)管的同時又對重點監(jiān)管進行關(guān)注，包括對重點過程中主導(dǎo)因素的控制，這種方法對于大型政府投資項目監(jiān)管來講具有非常重要的實用價值。

第四步：確立功能性監(jiān)管成本配置模式

功能性監(jiān)管成本配置模式是一種將監(jiān)管成本分配法制化，通過激勵機制建立以政府監(jiān)督部門為主，行業(yè)和承包方自擔為輔，社會分擔為補充的新型配置模式。它既強調(diào)政府投資項目監(jiān)管成本的依法分配、依法支出、依法監(jiān)督，從而克服了傳統(tǒng)監(jiān)管成本配置模式人為因素明顯的缺陷，又設(shè)計了以終身負責、行業(yè)和承包方自擔為輔，社會分擔為補充的激勵機制，實現(xiàn)了降低監(jiān)管成本和提高監(jiān)管各方監(jiān)管成本效率積極性的目標。功能性監(jiān)管成本配置模式見圖2。

由于政府投資項目監(jiān)管職責履行者沒有從理論與實踐上認識提高監(jiān)管成本效率的重要性，因此功能性監(jiān)管成本配置模式要求建立國家級、省級政府投資項目監(jiān)管成本管理委員會（建議在中紀委或國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局安全監(jiān)督管理四司設(shè)立國家級、在地方安全局或監(jiān)察局設(shè)立地方級功能監(jiān)管成本管理職能），同時將現(xiàn)有政府投資項目監(jiān)管部門中的紀檢部門脫離出來歸入新成立的政府投資項目監(jiān)管成本管理委員會，扭轉(zhuǎn)自己監(jiān)督自己、運動員與裁判員集一身的不正常部門設(shè)置。政府投資項目管理委員會將工作重點放在兩方面，一方面負責對所有政府投資項目參與主體進行監(jiān)管，控制政府投資項目的系統(tǒng)性監(jiān)管風險；另一方面負責對實現(xiàn)不同目標的監(jiān)管成本支出進行專業(yè)化考核，以此對政府投資項目監(jiān)管成本支出合理性實現(xiàn)雙重保險。其負責國家、地方轄區(qū)范圍內(nèi)的政府投資項目全過程監(jiān)管成本管理，其除履行監(jiān)督各監(jiān)管部門的常規(guī)監(jiān)管行為、手續(xù)、接受監(jiān)管失職瀆職舉報外，還可以在不預(yù)先通知監(jiān)管主體情況下赴監(jiān)管主體單位或施工現(xiàn)場進行突擊檢查。主要功能是對終身負責制下的監(jiān)管部門和人員實行管理、記錄和責任追究。查核中的查核人由具有工程專業(yè)背景的公職人員和相關(guān)專家學者組成，其中由專家?guī)戾噙x的專家、學者和外聘專家人數(shù)不得少于1/2。若查核有監(jiān)管失職、瀆職或不合格之處，以及監(jiān)管成本濫用之處，查核小組即現(xiàn)場舉行分析會議，對問題性質(zhì)進行評分，同時形成書面報告，上報主管部門并限期整改。之后，對整改環(huán)節(jié)與部位實施主管部門方驗收。查核宜每季度進行一次，將季查核結(jié)果送至政府投資項目或公共工程管理委員會審查備案。

圖2 功能性監(jiān)管成本配置模式示意圖

三、功能性監(jiān)管成本配置模式優(yōu)化監(jiān)管成本分配的主要手段

功能性監(jiān)管成本配置模式通過五個手段優(yōu)化監(jiān)管成本分配，具體如下：

手段一：強化監(jiān)管預(yù)防成本。政府投資項目監(jiān)管的主要任務(wù)是預(yù)防，不是檢驗。因此要求監(jiān)管資源、監(jiān)管成本的配置能保證、激勵、制約監(jiān)管作業(yè)正確地完成，而不是把監(jiān)管資源、監(jiān)管成本浪費在監(jiān)管問題的查找和補救上來。

手段二：增加監(jiān)管必要成本。政府投資項目的監(jiān)管受到人員、設(shè)備等限制，無法真正全過程監(jiān)管，現(xiàn)場監(jiān)管又往往有遺漏之處。對于監(jiān)管成本使用的不合格，后期追蹤改善并沒有嚴格的管理和備案制度；因此提倡配置政府投資項目全過程重點環(huán)節(jié)照相或錄像存證制度成本，如施工中對于隱蔽工程以及質(zhì)量檢查點除見證檢驗之外，還可由質(zhì)量紀錄、照片或錄像予以檢查。強調(diào)工程監(jiān)管執(zhí)行主體在實施中應(yīng)非常重視照相或錄像存證，對于類似有監(jiān)管缺失的還需對其改善前、中、后的照片或錄像予以留存。該監(jiān)管成本配置制度有效地保留了監(jiān)管過程中不可逆的影像、記錄等，對后期監(jiān)管檢查、監(jiān)管改善和監(jiān)管爭議的處理都有非常大的作用。若有工程改善、修正的，附改善前、中、后照片或錄像報送備查。

手段三：設(shè)置監(jiān)管追蹤成本。功能監(jiān)管要求政府投資項目實行全過程終身負責制，當項目從立項開始到保修期結(jié)束前，出現(xiàn)監(jiān)管環(huán)節(jié)問題時，監(jiān)管追蹤成本支持監(jiān)管責任追究作業(yè)的實施，該成本比例宜根據(jù)近3年政府投資項目的公眾滿意度設(shè)置一個系數(shù)，從而能夠隨著整體政府投資項目監(jiān)管環(huán)境上下浮動。由于監(jiān)管支出的基本功能具有穩(wěn)定性而政府投資項目的形式具有易變性，功能性監(jiān)管成本配置觀點要求從功能監(jiān)管視角而不是傳統(tǒng)的機構(gòu)監(jiān)管角度去看待政府投資項目監(jiān)管成本變化。以此為出發(fā)點，通過完善政府投資項目參與主體職能與職責劃分，來促使監(jiān)管成本配置體系更有效率地配合監(jiān)管基本功能，使全方位監(jiān)管作業(yè)落實得到保障。

手段四：削減重疊的監(jiān)管作業(yè)成本。當前，政府投資項目監(jiān)管部門的監(jiān)管成本配置很多是交叉重疊的。由于監(jiān)管部門相互之間缺乏必要的監(jiān)管信息溝通，彼此的監(jiān)督成果不能共享，形成重復(fù)監(jiān)督，加大監(jiān)管成本。例如：承包方、業(yè)主針對政府投資項目建設(shè)的各個階段，均進行項目監(jiān)督管理，形成一系列各自的監(jiān)督成果；監(jiān)理方，根據(jù)委托，任用專業(yè)人員，對所監(jiān)理的項目進行動態(tài)、全部實施過程的監(jiān)管；此外，還有發(fā)改委、財政、審計等部門在不同階段介入監(jiān)管。

建立監(jiān)管作業(yè)成本配置體系，單獨一類監(jiān)管作業(yè)由單獨一類監(jiān)管主體承擔，一個監(jiān)管作業(yè)對應(yīng)一筆監(jiān)管成本。監(jiān)管作業(yè)功能很少隨時間和地域范圍變化而發(fā)生改變，相對于監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管組織形式而言，監(jiān)管基本功能具有相對穩(wěn)定性，因而監(jiān)管作業(yè)成本包含類別也具有相對穩(wěn)定性。一般而言，功能性監(jiān)管具有保證項目立項合理，資金使用合理，工程項目質(zhì)量合格、成本與進度符合要求，運營正常，建筑市場工程交易行為公平、公開、公正的六大基本功能。功能性監(jiān)管成本配置模式通過合理分配下列作業(yè)成本：制定法律法規(guī)、抽查文件資料、現(xiàn)場核驗、不定期督察、提供交易平臺和場所、核定施工資格證和執(zhí)業(yè)資格證等影響承包方的施工、交易行為，達到降低監(jiān)管信息不對稱程度、降低監(jiān)管道德風險和監(jiān)管的逆向選擇風險。

手段五：提高現(xiàn)有監(jiān)管成本效率。監(jiān)管成本效率既可以用前面章節(jié)所闡述的方法來考察，還可以用不符合要求的代價來衡量。通過展示不符合項的資金價值，就能夠增加對監(jiān)管成本問題的認識。通過浪費的公共財政、浪費的監(jiān)管時間、努力、監(jiān)管材料來衡量監(jiān)管成本效率，引導(dǎo)監(jiān)管效率改進并衡量改進成果的貨幣價值數(shù)字。

通過衡量監(jiān)管作業(yè)成本效率，有助于及時頒布標準監(jiān)管作業(yè)時間、標準監(jiān)管作業(yè)成本。從項目內(nèi)監(jiān)管成本配置體系看，我國政府投資項目監(jiān)管成本配置不健全，相當一部分監(jiān)管成本處于挪用、濫用狀態(tài)，導(dǎo)致監(jiān)管成本的浪費現(xiàn)象，工程項目監(jiān)管創(chuàng)新的目的是消除職能履行障礙，促進監(jiān)管深化，逐步完善監(jiān)管機構(gòu)功能，提高工程項目監(jiān)管成本效率。從項目外監(jiān)管成本配置體系看，應(yīng)該讓市場機制自主決定政府投資項目外部監(jiān)管成本應(yīng)該由誰來承擔，政府當局不能人為限制媒體、公眾等的監(jiān)督，因為這樣做會導(dǎo)致公共財政支出過度的同時降低監(jiān)管成本投入效率，并很大程度削弱社會對監(jiān)管成本的合理分擔，剝奪社會監(jiān)管對政府投資項目監(jiān)管成本效率提升的促進作用。

四、結(jié)論

功能性政府投資項目監(jiān)管成本配置模式兼顧了跨項目、跨機構(gòu)、跨市場的監(jiān)管方監(jiān)管成本分配，較之傳統(tǒng)的財政撥款和業(yè)主、招標代理、監(jiān)理、承包方監(jiān)管成本自行支付監(jiān)管成本模式，具有更有效、合理分配監(jiān)管成本的獨特優(yōu)勢：

首先，功能性監(jiān)管成本配置模式以政府投資項目監(jiān)管成本所實現(xiàn)的基本功能為依據(jù)確定相應(yīng)的監(jiān)管機構(gòu)、監(jiān)管作業(yè)、監(jiān)管規(guī)則，從而能有效避免監(jiān)管成本配置真空和多重監(jiān)管成本配置現(xiàn)象的出現(xiàn)。

其次，功能性監(jiān)管成本配置模式能有效地防范監(jiān)管成本不投入、誤投入和濫投入風險的積聚。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，各領(lǐng)域的政府投資項目會日益增多，可能引發(fā)的監(jiān)管成本投入風險不僅限于單個監(jiān)管部門，會經(jīng)過交叉?zhèn)魅居绊懻麄€建筑監(jiān)管行業(yè)。這時，若依然實行傳統(tǒng)監(jiān)管成本配置模式，會使得各監(jiān)管部門僅僅關(guān)注本部門的監(jiān)管成本分配額度問題，而缺乏有效的監(jiān)管成本配置協(xié)調(diào)機制，無法對政府投資項目監(jiān)管成本投入風險問題給予整體上的度量。功能性監(jiān)管成本配置模式強調(diào)跨產(chǎn)品、跨行業(yè)、跨市場的監(jiān)管成本配置，要求管理層必須設(shè)立專門機構(gòu)對政府投資項目監(jiān)管成本實行整體監(jiān)管，由此能從維護整個政府投資項目監(jiān)管成本投入效果的角度來關(guān)注監(jiān)管成本效率問題，這無疑會提高政府、承包方、業(yè)主、監(jiān)理方、招標代理方監(jiān)管資金的利用效率。

再次，功能性監(jiān)管成本配置模式更有利于促進監(jiān)管成本管理創(chuàng)新。由于功能性監(jiān)管成本配置模式能夠較好地配合政府投資項目各種監(jiān)管權(quán)利和監(jiān)管責任的歸屬問題，管理層就可將有限的監(jiān)管人力和財力用在如何完善功能監(jiān)管成本配置上，來實現(xiàn)對政府投資項目監(jiān)管成本的有效投入，從而在保證政府投資項目整體合格的前提下提高政府監(jiān)管成本效率。

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