李祥云 劉若泓 魏 萍

（中南財經(jīng)政法大學(xué)，武漢 430073）

學(xué)前教育作為整個教育系統(tǒng)的開端，受到了世界各國的普遍重視。改革開放特別是新世紀以來，我國學(xué)前教育事業(yè)取得了長足的發(fā)展，普及程度逐步提高，但總體上仍然存在諸多不足，尤其是近年來適齡兒童“入園難、入園貴”這一突出問題已引起了社會廣泛關(guān)注和國家高度重視。2010年3月我國政府發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出要大力發(fā)展學(xué)前教育，強調(diào)了財政在學(xué)前教育發(fā)展中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。與此同時，國內(nèi)學(xué)者也對這一問題展開了大量研究，本文擬對現(xiàn)有的國內(nèi)研究文獻進行梳理，以期為進一步從事這方面的研究指明方向。

一、財政支持學(xué)前教育的理論依據(jù)

在市場經(jīng)濟條件下，市場發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用，政府介入市場的理由主要是以下兩個：一是由于現(xiàn)實市場不符合完全競爭市場這個假定條件而造成資源配置效率上的損失；二是即使市場運行結(jié)果滿足效率的要求，但現(xiàn)實社會還具有公平、穩(wěn)定和發(fā)展的目標(biāo)，政府出于公平和社會穩(wěn)定的考慮也可能介入市場。具體到財政支持學(xué)前教育的理由，也主要是基于效率與公平兩個方面。

（一）提高資源配置效率

從資源配置效率的角度看，已有研究大多認為學(xué)前教育領(lǐng)域不符合完全競爭市場條件，主要表現(xiàn)在學(xué)前教育的正外部性、準公共品屬性、學(xué)前教育領(lǐng)域存在的信息不對稱和不完全以及規(guī)模不經(jīng)濟。

1.學(xué)前教育的正外部性。蔡迎旗、馮曉霞（2007）認為學(xué)前教育不僅可以促進兒童個人能力的發(fā)展，還會給家庭和社會帶來好處，即學(xué)前教育存在很強的正外部效益。一方面學(xué)前教育對婦女的就業(yè)率、工作時間、收入、就業(yè)地位等都有積極影響；另一方面對社會的穩(wěn)定與進步也具有積極的作用，因為國家可以得到更多、更好的勞動力資源，從而創(chuàng)造更多的稅收，社會也會因為公民素質(zhì)的普遍提高更加和諧穩(wěn)定。學(xué)前教育的這種正外部性特點會造成私人投資積極性不足，私人提供的教育服務(wù)水平低于社會所需要的最優(yōu)水平，因此需要政府通過財政補貼等方式支持學(xué)前教育。

2.學(xué)前教育的準公共品屬性。還有學(xué)者從學(xué)前教育服務(wù)屬性的角度進一步證明了財政投入學(xué)前教育的合理性。大多數(shù)學(xué)者認為學(xué)前教育服務(wù)屬于準公共品，如丁安睿（2009）從學(xué)前教育在消費上具有特殊性的角度分析了其屬性特點。從直接消費上看，幼兒活動場所、玩具數(shù)量以及師資力量等教育資源都是有限的，每增加一名幼兒會使得每個幼兒能享受到的資源數(shù)量和服務(wù)質(zhì)量有所下降，所以學(xué)前教育具有競爭性和排他性。從間接消費上看，學(xué)前教育又具有一定程度的非競爭性和非排他性，這是由于良好的早期教育通過提高個人素質(zhì)能間接地促進經(jīng)濟、文化的發(fā)展，推動社會進步，這種社會受益可以由全體社會成員無償享受。學(xué)前教育所具有的準公共品的性質(zhì)，決定了學(xué)前教育不能完全由市場提供，需要政府財政參與供給。

3.學(xué)前教育領(lǐng)域的信息不對稱和規(guī)模不經(jīng)濟。學(xué)前教育領(lǐng)域存在的信息不對稱問題也是學(xué)者們用來論述政府支持學(xué)前教育的一個理由。在學(xué)前教育領(lǐng)域，一方面，由于學(xué)前教育服務(wù)的特殊性，幼兒家長事前不能對園方提供的服務(wù)質(zhì)量和價格進行全面的比較，而只能在與教師以及園方提供服務(wù)的互動過程中獲得部分質(zhì)量信息；另一方面，由于學(xué)前教育質(zhì)量評價缺乏客觀標(biāo)準，幼兒家長在事后也往往難以對其服務(wù)質(zhì)量進行驗證。以上這些特點使得學(xué)前教育的供給方往往具有信息優(yōu)勢，園方有很強的動力進行虛假宣傳，誘導(dǎo)和欺詐幼兒家長，導(dǎo)致其不能做出明智的選擇（趙海利，2012）。崔世泉、袁連生和田志磊（2011）認為學(xué)前教育領(lǐng)域還存在信息不完全的問題。這種信息不完全表現(xiàn)在由于學(xué)前教育質(zhì)量信息往往是不完備的，對于如何評價學(xué)前教育質(zhì)量，家長和園方一樣都缺乏全面的知識；家長和社會對學(xué)前教育的重要意義和投資價值很可能缺乏準確的了解，或者即使了解，但家長很短視。學(xué)前教育領(lǐng)域存在的信息不對稱和不完全問題都會導(dǎo)致私人對學(xué)前教育投資不足，因此需要政府承擔(dān)起建立健全學(xué)前教育市場信息披露制度的職責(zé)，以減少對市場的扭曲。除此之外，趙海利（2012）認為在一些偏遠地區(qū)，學(xué)前教育生產(chǎn)過程還存在規(guī)模不經(jīng)濟而需要政府介入。因為如果兒童數(shù)量很少，達不到規(guī)模經(jīng)濟的最低要求，市場主導(dǎo)會導(dǎo)致壟斷現(xiàn)象從而損害家長和兒童的利益。

（二）促進學(xué)前教育公平

1.機會公平。從公平的角度闡述財政支持學(xué)前教育理由的研究也很多。蔡迎旗、馮曉霞（2004）、趙海利（2012）基于機會公平的角度分析了政府支持學(xué)前教育的合理性和必要性。一方面區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、幼兒園間辦園條件差異以及教師間的處境殊異等，最后都會影響到兒童的入園機會。目前我國東部地區(qū)的入園率明顯高于中西部，農(nóng)村孩子的受教育機會更是遠不如城市孩子；另一方面兒童家庭背景及個人先天差異也會影響兒童的受教育機會。來自社會底層家庭，以及盲、聾、啞、弱或其他有各種身心缺陷的兒童，接受正常教育和特殊補償教育的機會更加有限。由此，他們認為政府必須成為促進學(xué)前教育公平的主體，確保教育的起點公平。

2.過程公平。除機會公平外，楊曉嵐（2008）、彭云（2011）還指出學(xué)前教育應(yīng)注重過程公平，實現(xiàn)學(xué)前教育公平，不僅要為每個學(xué)前兒童提供平等的受教育機會，同時還要根據(jù)每個個體的獨特性為他們提供有所差別的教育內(nèi)容和課程，對處境不利的兒童給予傾斜和補償。根據(jù)不同兒童的個體差異施以與之相匹配的教育，這些公平上的要求是市場所無法做到的。因此，政府必須介入學(xué)前教育領(lǐng)域，承擔(dān)起促進學(xué)前教育過程公平的重任，包括國家層面的立法推進和政府層面的經(jīng)費保障等。

3.結(jié)果公平。文竹（2011）進一步從學(xué)前教育結(jié)果公平的角度分析了政府在學(xué)前教育領(lǐng)域中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。他認為，除機會公平和過程公平外，學(xué)前教育公平也應(yīng)包括教育結(jié)果和質(zhì)量公平。不同形式的學(xué)前教育機構(gòu)在辦學(xué)模式、目的和理念等方面都有所差別，民辦幼兒園可能由于營利性過強而忽視教育質(zhì)量，農(nóng)村幼兒園可能由于師資力量等原因更容易采取“注入式”為主的教育方式，有嚴重“小學(xué)化”傾向。這些都會導(dǎo)致學(xué)前教育結(jié)果和質(zhì)量上的不公平，需要政府通過政策的制定和實施來正確引導(dǎo)。

二、學(xué)前教育籌資責(zé)任的劃分

學(xué)前教育籌資責(zé)任的劃分也稱為學(xué)前教育成本分擔(dān)機制，研究內(nèi)容主要包括三個方面：一是學(xué)前教育成本的含義及其核算，二是政府與市場各自分擔(dān)學(xué)前教育成本的比例，三是就政府分擔(dān)比例而言，各級政府間的財政支出責(zé)任劃分。

（一）學(xué)前教育成本的含義及其核算

學(xué)前教育成本及其核算是學(xué)前教育成本分擔(dān)機制的基礎(chǔ)。教育成本的本質(zhì)是為使受教育者接受教育服務(wù)而耗費的資源價值，從這一概念出發(fā)，學(xué)前教育成本包括因提供學(xué)前教育服務(wù)發(fā)生的直接成本和幼兒上學(xué)的機會成本。在幼兒上學(xué)的機會成本可忽略的條件下，趙海利（2011）認為需要政府與市場共同分擔(dān)的學(xué)前教育成本，是指滿足學(xué)前教育基本質(zhì)量條件的必要成本。這樣的成本應(yīng)首先由中央政府確定全國學(xué)前教育的最低質(zhì)量要求，各地區(qū)根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平、居民偏好等確定各自的學(xué)前教育最低質(zhì)量，但不能低于全國最低標(biāo)準，然后對滿足最低質(zhì)量要求的成本進行核算。在對學(xué)前教育成本的核算問題上，現(xiàn)有研究大多把學(xué)前教育成本分類成具體項目。張詠（2003）、趙海利（2011）認為學(xué)前教育直接成本可分為經(jīng)常性成本和基礎(chǔ)建設(shè)成本，其中經(jīng)常性成本指幼兒園維持日常運行的成本，又可細分為人員經(jīng)費支出和公用經(jīng)費支出。人員經(jīng)費主要包括工資、福利、社會保障等，公用經(jīng)費主要包括辦公費、水電費、修繕費等；基礎(chǔ)建設(shè)成本主要包括土地租金和固定資產(chǎn)折舊費。在具體核算成本時，應(yīng)在這一分類基礎(chǔ)上盡量細化。張曾蓮（2012）以當(dāng)前學(xué)前教育成本核算存在的問題為切入點，分析了當(dāng)前成本核算存在的成本項目不完整、離退休人員工資福利是否計入人員成本、公辦民辦幼兒園具體成本項目存在不一致等問題及原因，指出應(yīng)明確學(xué)前教育成本核算主體和對象、折舊問題、成本計算期、成本核算的具體項目等，在成本的具體核算過程中還提出了總體核算法和分級核算法。

（二）政府與市場各自分擔(dān)學(xué)前教育成本的比例

在正確核算學(xué)前教育成本的前提下，需要進一步確定政府和市場在學(xué)前教育成本中各自應(yīng)分擔(dān)的比例。如前所述，學(xué)前教育屬于準公共品，具有很強的正外部性，既不能由市場完全提供，也不能由政府包辦。關(guān)于政府與市場在學(xué)前教育成本分擔(dān)中的責(zé)任，學(xué)者們大都認為按照“誰受益，誰承擔(dān)”的原則，政府、個人和社會都應(yīng)成為學(xué)前教育成本的分擔(dān)主體，且又以政府和個人為主要分擔(dān)主體（鄭益樂，2011；董淑超、劉磊，2013）。而關(guān)于學(xué)前教育成本分擔(dān)比例的研究，學(xué)者們主要根據(jù)成本分擔(dān)理論，從受益原則和支付能力原則兩個方面展開。楊娟（2012），董淑超、劉磊（2013）等認為從學(xué)前教育中獲得利益的主體都應(yīng)承擔(dān)一定的成本，并且獲得的利益越多支付的成本就應(yīng)該越大。因此個人投資收益的大小是確定學(xué)前教育收費的重要依據(jù)，而確定政府職責(zé)大小的關(guān)鍵就在于對學(xué)前教育外部收益的判斷。但由于學(xué)前教育收益具有周期長和隱蔽性的特點，在目前對學(xué)前教育個人收益和外部收益等問題缺乏深入研究的情況下，在確定分擔(dān)比例時更要注重支付能力原則（趙海利，2011）。虞永平（2007）考慮到政府的財政壓力和家長的支付能力，認為將政府和家長對幼兒教育經(jīng)費的分擔(dān)比例確定在8∶2左右是合理的。鑒于不同家庭的支付能力不同，政府分擔(dān)的成本不應(yīng)該一視同仁，學(xué)前教育公共資源的投入應(yīng)向弱勢群體傾斜。對家庭經(jīng)濟條件較好，希望接受更高質(zhì)量教育的家長收取更高的費用是合理的；對于確實存在經(jīng)濟困難的家長，免除部分費用也是必要的。朱永新（2008）從我國學(xué)前教育在公平方面的現(xiàn)狀與目標(biāo)的巨大差距出發(fā)，認為基于支付能力原則，政府分擔(dān)的成本比例應(yīng)更大，提出將學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系。

（三）各級政府間的財政支出責(zé)任劃分

單純就政府承擔(dān)的學(xué)前教育籌資責(zé)任而言，還有必要弄清這個責(zé)任在不同級次政府之間的劃分。學(xué)前教育投入應(yīng)由哪級政府財政承擔(dān)主要責(zé)任，學(xué)者們的意見并不一致。目前我國學(xué)前教育支出責(zé)任的事權(quán)主要集中在地方政府，尤其是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府一級。很多學(xué)者根據(jù)當(dāng)前學(xué)前教育發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀，從體現(xiàn)國家意志、推動學(xué)前教育普及、實現(xiàn)教育公平等角度出發(fā)，認為學(xué)前教育公共服務(wù)事權(quán)安排重心偏低。周永明，張建萍（2011）以寧波市江北區(qū)慈城鎮(zhèn)為例，在探索改革學(xué)前教育成本分擔(dān)機制方面，提出了由縣（區(qū)）財政、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政、幼兒家庭三方共同分擔(dān)，并強調(diào)了縣（區(qū)）一級政府的財政投入責(zé)任，以徹底改變以往主要依靠財力相對薄弱的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級政府舉辦幼兒教育的疲軟局面。柳倩（2011）通過分析不同國家各級政府在學(xué)前教育公共投入中的分工發(fā)現(xiàn)，總體而言，學(xué)前教育發(fā)展走在前列的國家，中央政府都承擔(dān)了相對較多的投入責(zé)任。夏雙輝（2012）也認為目前我國學(xué)前教育財政投入方面的諸多問題很大程度上源于中央及省級財政責(zé)任嚴重缺位。要促進學(xué)前教育均衡發(fā)展，學(xué)前教育公共服務(wù)事權(quán)安排重心應(yīng)適當(dāng)上移，建立以中央為主、地方為輔的財政撥款體制。也有學(xué)者認為各級政府的分擔(dān)比例不能一概而論。柏檀（2013）分析了當(dāng)前學(xué)前教育的財權(quán)與事權(quán)不匹配造成的一系列后果，提出應(yīng)針對東中西部不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，確定不同政府的責(zé)任分工。具體來說，對于園所建設(shè)經(jīng)費，在西部地區(qū)可以主要由中央政府來負擔(dān)，中部地區(qū)由省級政府承擔(dān)主要責(zé)任，東部地區(qū)則由市、縣級政府主要負責(zé)；對于人員工資，西部地區(qū)可以由省、市、縣三級政府共同負擔(dān)，中部地區(qū)由市、縣、鄉(xiāng)三級政府共同承擔(dān)，東部地區(qū)則由縣、鄉(xiāng)兩級政府共同承擔(dān)；對于公用經(jīng)費開支，西部地區(qū)可由縣、鄉(xiāng)兩級政府共同負擔(dān)，中部地區(qū)由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府承擔(dān)主要責(zé)任，東部地區(qū)則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府完全負責(zé)?？傊?，經(jīng)濟越不發(fā)達的地區(qū)，學(xué)前教育的財政保障責(zé)任越應(yīng)由較高層級的政府來負擔(dān)。

三、學(xué)前教育財政投入對象、重點與方式

明確政府在學(xué)前教育領(lǐng)域中所需承擔(dān)的責(zé)任后，還需要進一步探討政府怎樣提供這部分學(xué)前教育成本?，F(xiàn)有研究主要是圍繞政府投入對象、重點與方式三個方面展開的。因為不同的投入對象會影響政府投入方式的選擇，不同的投入重點會影響學(xué)前教育的公平性，不同的投入方式也會影響政府的供給效率，因此選擇合理的投入對象、重點與方式對于在操作層面上明確政府投入政策的總體思路，確保學(xué)前教育健康發(fā)展具有重要的意義。

（一）學(xué)前教育財政投入對象

就投入對象而言，政府必須選擇是將財政經(jīng)費提供給學(xué)前教育服務(wù)的供給者—學(xué)前教育機構(gòu)，還是學(xué)前教育服務(wù)的需求者—幼兒家庭。曾曉東、張麗娟（2007）認為政府在資助機構(gòu)還是家庭之間的選擇，關(guān)鍵在于兩者的相對成本大小。由于學(xué)前教育服務(wù)的對象年齡較小，生師比要求非常低，對幼兒的看護屬于勞動密集型服務(wù)，政府通過資助機構(gòu)提供早期保育的成本較高；相反地通過提供家庭補貼帶來的母親從業(yè)率下降，從而造成的稅收損失以及潛在的技術(shù)創(chuàng)新水平降低等真實成本也是非常大的。因此，兩者之間的成本大小不能一概而論，政府在投入對象選擇上并沒有統(tǒng)一標(biāo)準，而應(yīng)該根據(jù)實際國情做出選擇。李召存、姜勇、史亞軍（2009）在比較國際范圍內(nèi)的學(xué)前教育公共經(jīng)費投入特點時，發(fā)現(xiàn)與投入需求方導(dǎo)向相比，投入供給方導(dǎo)向能帶來更穩(wěn)定一致的學(xué)前教育質(zhì)量和更高的學(xué)前教育入學(xué)率。這是因為投入教育機構(gòu)可以讓政府更有效的控制和管理學(xué)前教育的發(fā)展，而投入幼兒家庭往往對政府和學(xué)前教育機構(gòu)的操作都是很耗費的，政府每年要專門審核申請津貼的家庭，學(xué)前教育機構(gòu)也會出現(xiàn)招生數(shù)的極大波動。

（二）學(xué)前教育財政投入重點

明確政府財政投入重點也非常重要，因為財政性學(xué)前教育經(jīng)費畢竟是有限的，只有明確投入重點才能確保其達到政府的政策目標(biāo)。我國目前主要將財政資金投入給學(xué)前教育機構(gòu)，但選擇這種投入對象一個不可回避的問題是如何處理對民辦學(xué)前教育機構(gòu)的投入問題（李召存、姜勇、史亞軍，2009）。目前在我國，財政性學(xué)前教育經(jīng)費在幼兒園之間分配的特點是，公辦幼兒園享有穩(wěn)定可靠的財政投入，而民辦幼兒園主要依靠自籌資金和收取學(xué)費維持其發(fā)展；城鎮(zhèn)幼兒園得到重點資助，農(nóng)村興辦的幼兒園很少得到財政補助，城鄉(xiāng)學(xué)前教育投入的差距進一步擴大（蔡迎旗、馮曉霞，2006）。針對這一現(xiàn)狀，學(xué)者們展開了大量的研究。任艷花、楊寧（2011）認為當(dāng)前財政投入重點投入公辦園，很難提高學(xué)前教育整體質(zhì)量和學(xué)前教育經(jīng)費的使用效率，而民辦園作為對公辦園供給不足的一種彌補，已經(jīng)成為我國學(xué)前教育供給體制中的重要力量，政府應(yīng)該拿出一部分專項資金支持民辦幼兒園。尤其值得關(guān)注的是，目前農(nóng)村的學(xué)前教育很少得到財政支持，大多數(shù)農(nóng)村學(xué)前教育處于最低端、最簡陋、最不規(guī)范的狀態(tài)中，城鄉(xiāng)幼兒接受學(xué)前教育機會嚴重不均。為促進學(xué)前教育公平，政府必須重點加大對農(nóng)村地區(qū)幼兒園的財政支持，從經(jīng)費投入、軟硬件建設(shè)、教師隊伍建設(shè)等多方面進行傾斜和照顧（文然然、王建，2011）。侯石安、張紫君（2012）也指出，在社會各方面急劇變革的背景下，如果政府不將投入重心轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，不惠及廣大民辦園，其財政投資就會逐漸失去公共財政的應(yīng)有之義。但政府支持民辦園并不僅僅是投入的問題，在信息不完備的市場中，如果不能對學(xué)前教育服務(wù)進行有效的質(zhì)量鑒別和監(jiān)控，就可能誘使民辦園追求利潤最大化而降低服務(wù)質(zhì)量。因此，還必須要求接受資助的私立學(xué)前教育機構(gòu)接受民眾監(jiān)督或者讓它們隸屬于一個更大的非營利性機構(gòu)（曾曉東、張麗娟，2007）。

（三）學(xué)前教育財政投入方式

李召存、姜勇、史亞軍（2009）具體分析了學(xué)前教育財政經(jīng)費供給方導(dǎo)向的投入方式和需求方導(dǎo)向的投入方式，前者包括現(xiàn)金投入、稅收優(yōu)惠、實物支助；后者包括家庭津貼、學(xué)費減免、稅收優(yōu)惠、幼兒教育券和帶薪育兒假。通過比較國際學(xué)前教育公共經(jīng)費的投入方式，他們認為并不存在一種最好的可以適合所有國家或地區(qū)的學(xué)前教育公共經(jīng)費投入方式，各國對不同投入方式的選擇應(yīng)綜合考慮其政治、經(jīng)濟、文化和保教體制的特殊性。蔡迎旗、馮曉霞（2008）則從政府財政投入公辦幼兒園的方式入手，分析了傳統(tǒng)的按編制撥款并以撥款形式重點投入教辦園和少數(shù)機關(guān)園的財政投入方式的缺陷，參照國際學(xué)前教育市場的通用做法，結(jié)合國內(nèi)各地改革經(jīng)驗，建議性地提出政府可以按編制撥款、設(shè)立專項撥款、改撥款為返還利潤的投資、解除規(guī)制，實現(xiàn)與市場的對接等方式對公辦幼兒園進行財政投入，以期提高有限的學(xué)前教育財政經(jīng)費使用的公平與效率。龐麗娟、夏婧、韓小雨（2010）則借鑒香港學(xué)前教育財政投入方式的特點，對制定與完善大陸內(nèi)地的學(xué)前教育財政投入方式提出了相關(guān)建議，包括建立穩(wěn)定長效投入與靈活專項投入相結(jié)合的財政投入機制；在部分經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)直接向家庭發(fā)放學(xué)前教育券；對學(xué)前教育機構(gòu)的資助方式和額度與其質(zhì)量評價相互聯(lián)系。

四、學(xué)前教育政府投入效果

學(xué)前教育財政投入效果是對財政性學(xué)前教育經(jīng)費的使用進行的評價，正確的評價有利于優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，健全和完善財政投入保障機制。如前所述，政府出于效率與公平的考慮介入學(xué)前教育領(lǐng)域，因而考察學(xué)前教育財政投入的效果也主要從這兩方面入手。

（一）財政性學(xué)前教育經(jīng)費使用效率

從財政性學(xué)前教育經(jīng)費使用效率的角度看，現(xiàn)有研究大多認為目前的財政投入是缺乏效率的。張雪（2010）考察了1998年—2008年我國學(xué)前教育財政狀況，并通過建立一個宏觀教育機會模型分析了學(xué)前教育財政投入對幼兒入園率的影響。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在公辦幼兒園所負責(zé)的學(xué)前教育領(lǐng)域中，政府承擔(dān)的比例每提高1%，入園率反而會下降0.296%。他們認為這是因為當(dāng)前財政幾乎全部投入給城鎮(zhèn)的少數(shù)公辦園，導(dǎo)致這些公辦幼兒園越辦越好，最后發(fā)展成為豪華型幼兒園，隨之收費也越來越高。能夠進入此類幼兒園的幼兒大多來自處于社會優(yōu)勢階層的家庭，公共財政所惠及的幼兒越來越少。毫無疑問，這種資源分配方式是無效率的，結(jié)果只能是浪費了本來就已經(jīng)很稀缺的學(xué)前教育公共財政資金。田志磊等（2011）也認為當(dāng)前的財政性學(xué)前教育經(jīng)費是錦上添花，而不是雪中送炭，集中投向城市公辦園的使用效率遠遠低于投向農(nóng)村學(xué)前教育機構(gòu)，更遠遠低于對家庭經(jīng)濟困難幼兒的入園補助。王水娟、柏檀（2012）選擇江蘇省51個縣作為樣本，利用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法（DEA）研究了當(dāng)前學(xué)前教育財政投入的效率。他們根據(jù)Pastor的方法確定學(xué)前教育財政投入與產(chǎn)出指標(biāo)，最終選擇財政補貼作為投入變量，選擇在校幼兒數(shù)、師生比、生均固定資產(chǎn)總值、生均房屋建筑物總值和優(yōu)質(zhì)幼兒園占比作為產(chǎn)出變量。研究發(fā)現(xiàn)，無論從均值還是有效樣本縣比重看，學(xué)前教育財政投入效率整體都非常低。以各縣的總體效率狀況為例，效率得分的均值僅為0.17，達到效率的樣本縣僅為2個，占有效樣本縣的比重僅為4%。

（二）學(xué)前教育財政投入的公平性評價

政府對學(xué)前教育的投入是否有助于促進學(xué)前教育領(lǐng)域的公平也引起了很多學(xué)者的關(guān)注。隨著政府對學(xué)前教育的日益重視，學(xué)前教育事業(yè)取得了一定的發(fā)展。劉紅（2012）指出2009年全國學(xué)前三年毛入園率達到51%，是1980年的三倍多，學(xué)前教育普及程度大大提高，說明政府的大力支持在一定程度上促進了學(xué)前教育的機會公平。但是，大部分學(xué)者通過對財政投入結(jié)構(gòu)和學(xué)前教育現(xiàn)狀的具體分析，認為當(dāng)前的財政投入并沒有明顯促進學(xué)前教育領(lǐng)域的公平，突出表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、公民辦之間的巨大差異。洪秀敏、羅麗（2012）認為當(dāng)前重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村的財政投入特點加劇了城鄉(xiāng)學(xué)前教育的不公平狀況，集中表現(xiàn)在城鄉(xiāng)學(xué)前教育發(fā)展起點不公平、過程不公平和結(jié)果不公平。農(nóng)村幼兒不僅在受教育機會和年限上遠不如城市幼兒，而且他們所接受的教育過程和質(zhì)量更是無法與城市兒童相比。據(jù)測算，2010年城鄉(xiāng)幼兒學(xué)前三年毛入園率的差距已經(jīng)達到42個百分點，同時學(xué)前教育資源配置在城鄉(xiāng)之間分配十分不均，無論是師資力量還是教學(xué)設(shè)施，農(nóng)村都遠遠落后于城市。這又會進一步導(dǎo)致教育質(zhì)量的巨大差別，農(nóng)村更多地采取以“注入式”為主的教育方式，這種教育模式很可能使兒童不僅沒有獲得發(fā)展的機會，反而在上學(xué)之前便產(chǎn)生厭學(xué)傾向，在一定程度上更加劇了農(nóng)村幼兒的不利處境。除城鄉(xiāng)差異外，宋映泉（2010），田志磊、張雪（2011）還分析了我國不同區(qū)域間的學(xué)前教育不公平現(xiàn)狀。由于目前我國學(xué)前教育的政府投入主體是地方政府，因此經(jīng)濟發(fā)達程度不同的地區(qū)對學(xué)前教育的財政投入水平差異巨大，學(xué)前教育發(fā)展?fàn)顩r也參差不齊。在經(jīng)濟落后、政府財力薄弱的中西部農(nóng)村，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)、甚至一個縣內(nèi)的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)連一所公辦幼兒園也沒有。他們根據(jù)2008年各地常住幼兒人口數(shù)和在園幼兒數(shù)計算發(fā)現(xiàn)，浙江和上海的學(xué)前三年毛入園率都達到了107%，而西藏和甘肅分別只有10%和35%。目前，我國學(xué)前教育公共經(jīng)費的投入仍沿用計劃經(jīng)濟體制下“投向公辦”的方式，這種投入方式使民辦幼兒園無法獲得資助，其運營成本主要來自于學(xué)雜費，也就是由幼兒家庭來承擔(dān)。民辦學(xué)前教育的發(fā)展雖然對學(xué)前教育機會的增加起到了一定的積極作用，但大部分民辦園由于長期缺乏強有力的質(zhì)量監(jiān)管，營利性過強而對學(xué)前教育質(zhì)量嚴重忽略，價高質(zhì)次已成為大部分民辦園的“通病”（張妮妮、張聰，2011；趙微，2012）。

五、總結(jié)與評述

學(xué)前教育作為學(xué)校教育和終生教育的奠基階段，其重要性不言而喻。要促進學(xué)前教育事業(yè)健康發(fā)展，關(guān)鍵在于學(xué)前教育財政體制的建立與完善。國內(nèi)學(xué)者對政府支持學(xué)前教育這一問題進行了詳細的分析與探討，在許多方面達成了共識，一致認為出于效率與公平的考慮，政府理應(yīng)介入學(xué)前教育領(lǐng)域，建立政府投入、社會舉辦者投入、家庭合理負擔(dān)的機制，并需要明確各級政府間的責(zé)任分工。針對當(dāng)前財政投入學(xué)前教育的效果在效率與公平兩方面均不合意的現(xiàn)狀，學(xué)者們也提出了相應(yīng)的解決策略，指出要加大對學(xué)前教育的投入力度，注重對民辦幼兒園和農(nóng)村幼兒園的財政投入，建立健全學(xué)前教育財政投入績效考核和監(jiān)督管理機制等。但現(xiàn)有研究仍存在一些不足，許多方面有待于進一步深入研究：

第一，在劃分政府與市場、中央政府與地方政府的責(zé)任邊界問題上，現(xiàn)有研究主要集中于分析當(dāng)前政府責(zé)任劃分不清的現(xiàn)狀，但關(guān)于具體如何設(shè)計各級政府成本分擔(dān)比例的研究很少，提出的策略也較為籠統(tǒng)，使得實施公平合理的學(xué)前教育成本分擔(dān)機制、完善相關(guān)收費政策在現(xiàn)實中難以操作。下一步需要從高位入手、頂層設(shè)計我國學(xué)前教育成本分擔(dān)機制，其在實際應(yīng)用中的可行性還需要通過后續(xù)的反復(fù)論證和改進。

第二，對學(xué)前教育財政體制改革和創(chuàng)新的現(xiàn)有研究中，大部分學(xué)者還只是停留在就事論事的層面上，要么僅停留在一些口號上而不夠深入，要么沒有根據(jù)我國的實際國情找到一個真正適合我國的具體模式。如現(xiàn)有研究都認為政府應(yīng)當(dāng)改變當(dāng)前投入方向，惠及廣大民辦園，但缺乏對支持民辦園發(fā)展的具體做法的研究，而具體投入方式、投入后資產(chǎn)的劃分等問題對政府政策的制定至關(guān)重要。再如對農(nóng)村學(xué)前教育的投入問題上，由于我國地域遼闊，農(nóng)村之間在人口密度等問題上的差別也會影響具體的投入方式，應(yīng)充分考慮我國農(nóng)業(yè)大國的現(xiàn)實國情設(shè)計出具有可操作性的實施方案。

第三，在研究方法上，對政府支持學(xué)前教育效果的研究缺乏廣泛和精確的數(shù)理分析，對于有限資金的使用效率不能得出客觀全面的評價，有待于進一步的建模和實證檢驗。

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