鮮開(kāi)林，史 瑞

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，遼寧 大連 116025)

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中指出：“實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度?！薄皥?jiān)持誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償原則，完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度?！盵1]生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制既是一種新型的資源環(huán)境管理模式，又是有效解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)矛盾的創(chuàng)新機(jī)制，還是建設(shè)美麗中國(guó)、創(chuàng)立生態(tài)保護(hù)制度的重要內(nèi)容。貧困山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制問(wèn)題研究顯得尤為突出和重要。本文依據(jù)山西太行山區(qū)自然和社會(huì)生態(tài)環(huán)境的特殊性，以山西太行山區(qū)為例，系統(tǒng)性地進(jìn)行了貧困山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制問(wèn)題研究。

一、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制概述

1.生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的提出

隨著社會(huì)的發(fā)展，當(dāng)人們逐漸意識(shí)到生態(tài)環(huán)境及其服務(wù)的可持續(xù)性是人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的決定性因素時(shí)，人們開(kāi)始關(guān)注生態(tài)并運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)等一些現(xiàn)代理論對(duì)生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題進(jìn)行深入思考。英國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古提出解決外部性問(wèn)題的“庇古稅”理論，成為政府通過(guò)稅收手段實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)?？扑固岢隽酥摹翱扑苟伞保o出了基于明確產(chǎn)權(quán)，通過(guò)市場(chǎng)手段實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)[2]。20世紀(jì)70年代美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家塞尼卡和陶西格提出了從環(huán)境與發(fā)展關(guān)系方面考慮補(bǔ)償問(wèn)題的補(bǔ)償發(fā)展論。1977年Westman最早提出“自然的服務(wù)”這一概念及其價(jià)值評(píng)估問(wèn)題[3]。隨后，多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家和國(guó)際機(jī)構(gòu)都對(duì)此進(jìn)行了大量的研究，并在資源環(huán)境的價(jià)值體系和評(píng)價(jià)方法上取得許多重大突破。20世紀(jì)80年代正確處理人與自然、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的“可持續(xù)發(fā)展”理論被提出，在此基礎(chǔ)上生態(tài)補(bǔ)償理論和實(shí)踐取得了長(zhǎng)足的發(fā)展。20世紀(jì)90年代以后，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在生態(tài)補(bǔ)償方面對(duì)補(bǔ)償主體的行為及補(bǔ)償?shù)脑?、市?chǎng)化的補(bǔ)償途徑和補(bǔ)償機(jī)制等都做了比較詳細(xì)的研究。生態(tài)補(bǔ)償?shù)乃枷胍灿砂l(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始走向世界各國(guó)。中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償理論是在礦區(qū)和森林生態(tài)修復(fù)及補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐探索基礎(chǔ)上而逐步演化發(fā)展起來(lái)的，并得到了黨和政府的高度關(guān)注。2006年4月17日溫家寶總理在《全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀 加快建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)》講話中明確指出：“完善生態(tài)補(bǔ)償政策，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”[4]。黨的十八大以來(lái)，伴隨“五位一體”戰(zhàn)略的整體推進(jìn)，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究又進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。

2.生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的定義

“機(jī)制”一詞的概念是對(duì)物質(zhì)運(yùn)行的動(dòng)態(tài)、過(guò)程的抽象，無(wú)論是機(jī)器的工作原理、生物的生理和病理，還是社會(huì)領(lǐng)域某一客觀事物的運(yùn)行機(jī)制，都是一種動(dòng)態(tài)的客觀運(yùn)動(dòng)過(guò)程。而且整個(gè)機(jī)制一般是由許多要素組成，各要素之間有著不可分割、相互依存、相互作用的內(nèi)在聯(lián)系。這種內(nèi)在聯(lián)系不論是自然界還是社會(huì)領(lǐng)域中都普遍存在的，是整個(gè)人類社會(huì)的規(guī)律之一。具有一定的客觀性，也受一定主觀條件的影響，人在社會(huì)領(lǐng)域機(jī)制運(yùn)行中發(fā)揮了主觀能動(dòng)性作用。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)展至今，已經(jīng)由以前單純的自然界的自我修復(fù)能力逐漸發(fā)展為人類遵循自然規(guī)律而發(fā)揮主觀能動(dòng)性，結(jié)合經(jīng)濟(jì)、政治、法律、政策、社會(huì)管理等各種手段對(duì)人類生產(chǎn)活動(dòng)造成的自然損害的修復(fù)和補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制。由此，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制就被認(rèn)定為是以改善、維護(hù)和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，促進(jìn)人與自然的和諧為目的，綜合運(yùn)用各種手段和途徑，使生態(tài)補(bǔ)償各要素之間相互影響、相互作用、相互協(xié)調(diào)，把各要素有機(jī)地聯(lián)系在一起，以達(dá)到生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施目的的社會(huì)管理機(jī)制。

3.生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的要素

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償制度運(yùn)行的一種長(zhǎng)效機(jī)制，是對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)施過(guò)程的一種動(dòng)態(tài)反應(yīng)。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一個(gè)系統(tǒng)科學(xué)的完整體系，其具體要素貫穿于整個(gè)生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程的方方面面，是一個(gè)相互聯(lián)系、相互依存、不可分割的有機(jī)整體。其要素分為內(nèi)部要素和外部要素兩大類。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的內(nèi)部要素主要包括：生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象、生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞?、生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t以及生態(tài)補(bǔ)償?shù)男Чu(píng)價(jià)等。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的外部要素主要包括：生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆蓹C(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼邫C(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾頇C(jī)制以及生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)公共監(jiān)督機(jī)制等。

二、山西太行山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實(shí)狀況

1.山西太行山區(qū)生態(tài)環(huán)境的特殊性

一是自然生態(tài)環(huán)境的特殊性。處于山西境內(nèi)的太行山區(qū)自然生態(tài)環(huán)境有其特殊性：首先，地殼運(yùn)動(dòng)使得太行山與華北平原斷裂，山脈形成了北高南低、東陡西緩地形特征，山體西麓大部分與黃土高原相接，地勢(shì)比較平緩，而處于山西南部運(yùn)城一帶的太行山多為峽谷、溝壑等險(xiǎn)要地勢(shì)，加之太行山的地貌豐富，分為河谷、山地及平臺(tái)、山地與谷源間的山坡三種[5]。這就使得原本完整的黃土高原被東北西南走向的太行山切割得支離破碎，地形地貌碎片化。其次，太行山西側(cè)氣候比較干燥。東南季風(fēng)被山體阻隔，迎風(fēng)坡夏季降雨多，為溫帶季風(fēng)氣候，而山體西側(cè)即山西境內(nèi)的太行山由于地處背風(fēng)坡，受季風(fēng)降雨影響較小，形成了典型的大陸性氣候，冬季長(zhǎng)而寒冷干燥，夏季短而炎熱多雨，春季日溫差大，風(fēng)沙多，秋季短暫，氣候溫和，溫度、濕度相對(duì)東部都較低。再次，由于復(fù)雜的地貌和長(zhǎng)期多次的地殼運(yùn)動(dòng)使得太行山自然資源和礦產(chǎn)資源豐富。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅太行山大峽谷就有珍稀植物三百多種，礦產(chǎn)資源二十多種，特別是山西已探明的煤炭?jī)?chǔ)藏量占全國(guó)的26%，煤質(zhì)優(yōu)良但分布較分散。

二是社會(huì)生態(tài)環(huán)境的特殊性。太行山地勢(shì)險(xiǎn)峻，戰(zhàn)略上一直被視為兵要之地。從春秋戰(zhàn)國(guó)直到明清兩代，數(shù)千年間烽火戰(zhàn)亂不息?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，八路軍一二九師在劉伯承、鄧小平的指揮下，創(chuàng)建的晉冀豫邊區(qū)就位于太行山區(qū)，并先后形成許多重要戰(zhàn)略要區(qū)。這些曾為抗日戰(zhàn)爭(zhēng)做出過(guò)重要貢獻(xiàn)的地區(qū)，如今卻由于自然條件的限制得不到良好的發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施和教育資源的短缺也使得山區(qū)人民文化素質(zhì)偏低，思想落后閉塞，這就加劇了山區(qū)的貧困。其次，山西是全國(guó)擁有地上文物最多的省份，其地上文物占全國(guó)的70%。山西省文物局局長(zhǎng)施聯(lián)秀告訴調(diào)研者，在國(guó)家公布的前五批國(guó)保單位中，山西有119處，數(shù)量居全國(guó)第一，加上第六批公布的，共有國(guó)保單位271處，占全國(guó)總數(shù)的12%，繼續(xù)位居全國(guó)第一。數(shù)量龐大的地上文物豐富了山西的旅游資源，同時(shí)形成了山西社會(huì)生態(tài)的脆弱現(xiàn)狀。

2.山西太行山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的制約因素

一是自然生態(tài)環(huán)境的先天劣勢(shì)給生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行帶來(lái)困難。山西山地、丘陵面積約14.90萬(wàn)平方公里，占全省面積的70%，太行山又占整個(gè)山地面積的53%。北部太行山與黃土高原相接，土層較厚，土質(zhì)偏沙粉質(zhì)，土體疏散，南部地勢(shì)險(xiǎn)峻，山體土壤覆蓋較薄，復(fù)雜的地形地質(zhì)條件和重力梯度、水力梯度的外力作用造成了嚴(yán)重的水土流失。水土流失不但影響了土壤肥力，加劇了土地的貧瘠、沙化，而且使地表水泥沙含量增大，河床抬高，引發(fā)洪水和泥石流等災(zāi)害，這對(duì)自然生態(tài)造成嚴(yán)重的破壞，也給土壤、水源的生態(tài)補(bǔ)償帶來(lái)了很大的困難和挑戰(zhàn)。如何對(duì)水土流失造成的損失做出科學(xué)的計(jì)算和考量并制定相應(yīng)的補(bǔ)償計(jì)劃成為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的一大難題。太行山區(qū)植被覆蓋率低，生物多樣性銳減，更加劇了自然災(zāi)害的破壞能力。

二是社會(huì)生態(tài)發(fā)展的后天不足使生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行不暢。山西是中國(guó)的產(chǎn)煤大省，是中國(guó)重要的重工業(yè)戰(zhàn)略基地?！暗叵旅禾浚厣衔奈铩笔巧轿髯顚氋F的兩種資源。但是當(dāng)?shù)卮迕褚晃蹲非笱矍袄?，采礦開(kāi)礦成風(fēng)，私挖亂采現(xiàn)象極其嚴(yán)重。雖然山西一直在致力于中小煤窯的兼并改造和整頓停產(chǎn)工作，但是截至2005年底，全省持證采煤的煤礦多達(dá)3 811處，還不包括一些私挖亂采無(wú)證經(jīng)營(yíng)的小煤窯。開(kāi)礦對(duì)山區(qū)生態(tài)環(huán)境的破壞十分嚴(yán)重，2010年山西二氧化硫的排放量達(dá)124.92萬(wàn)噸，居全國(guó)第三，煙塵排放量居全國(guó)第一，工業(yè)粉塵排放量也居全國(guó)前列[6]。根據(jù)山西省環(huán)保局和山西省水利局在2003年和2007年對(duì)煤礦開(kāi)采對(duì)大氣、水、固體廢棄物及生態(tài)、水源破壞造成的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行的評(píng)估，從1978年到2007年，采煤造成的經(jīng)濟(jì)損失為3 389.04億元，土地塌陷及占用造成的經(jīng)濟(jì)損失為442.04億元，采煤造成的礦石地質(zhì)災(zāi)害損失為263.64億元，近三十年，山西僅因采煤對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害高達(dá)4 594.72億元[7]。如何合理利用這些資源以及對(duì)資源充分利用后如何對(duì)環(huán)境的污染和損耗進(jìn)行良好的生態(tài)補(bǔ)償，這是山區(qū)發(fā)展所面臨的新問(wèn)題。

三、山西太行山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制問(wèn)題的主要表現(xiàn)

1. 法律層面問(wèn)題的主要表現(xiàn)

一是生態(tài)立法不健全。在中國(guó)，生態(tài)補(bǔ)償作為一種新的環(huán)境管理制度，迫切需要專門(mén)性的立法來(lái)確保它在法律中的地位，以指導(dǎo)和規(guī)范補(bǔ)償過(guò)程中的各項(xiàng)工作。然而，目前中國(guó)還沒(méi)有一部統(tǒng)一性的有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT(mén)法律，只有一些生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)散見(jiàn)于不同層級(jí)的法律、條例當(dāng)中。這使得生態(tài)補(bǔ)償在執(zhí)行過(guò)程中往往無(wú)法可依、無(wú)章可循，難以對(duì)一些新的生態(tài)問(wèn)題和補(bǔ)償方案提供切實(shí)有效的法律支撐。在山西太行山區(qū)，之所以有許多小煤窯屢禁不止，就是因?yàn)槿狈ν晟频牡V山生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律。生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡胤叫苑煞ㄒ?guī)的缺失，也使得生態(tài)補(bǔ)償難以“對(duì)癥下藥”。山區(qū)生態(tài)環(huán)境具有脆弱性和特殊性，特別是山西太行山區(qū)，自然生態(tài)環(huán)境的先天劣勢(shì)加之社會(huì)生態(tài)發(fā)展的后天不足，既加劇了生態(tài)惡化，又阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還會(huì)對(duì)地上文物造成不可彌補(bǔ)的損害。

二是法律監(jiān)管不到位。生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆杀O(jiān)管主要是指有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及地方環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程中的執(zhí)行、執(zhí)法情況的監(jiān)督和管理。政府和環(huán)保部門(mén)作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)目偛邉澱吆涂傊笓]，是生態(tài)補(bǔ)償管理中各方利益的協(xié)調(diào)者，應(yīng)該充分發(fā)揮其監(jiān)督和管理職能。雖然近十年來(lái)中國(guó)在重大生態(tài)工程建設(shè)上已投入了一萬(wàn)兩千億元，投入的規(guī)模是史無(wú)前例的，但是由于全國(guó)生態(tài)環(huán)境的底子太過(guò)脆弱，加之管理嚴(yán)重滯后，中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)前景依然不容樂(lè)觀[8]。太行山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策的執(zhí)行過(guò)程和執(zhí)行結(jié)果也缺乏有力的法律監(jiān)督。政府對(duì)生態(tài)補(bǔ)償有巨大的投入，但是有些執(zhí)行機(jī)關(guān)玩忽職守甚至不作為的現(xiàn)象也普遍存在。補(bǔ)償政策執(zhí)行后也沒(méi)有對(duì)補(bǔ)償結(jié)果進(jìn)行跟蹤監(jiān)管，生態(tài)補(bǔ)償成為了政府的“形象工程”、“面子工程”，沒(méi)有真正落到實(shí)處。在生態(tài)補(bǔ)償執(zhí)法存在問(wèn)題時(shí)，由于缺乏明確的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，使得各職能部門(mén)之間互相推卸責(zé)任，出現(xiàn)“踢皮球”現(xiàn)象。

三是法律救助不及時(shí)。根據(jù)山西環(huán)保廳2010年信訪報(bào)表顯示，2010年全年山西有環(huán)境信訪來(lái)訪320件，其中全部是針對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境破壞的案件，來(lái)信信訪包括信件、傳真、電子郵件和電話多達(dá)7 725件，其中99%是針對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境破壞的案件。環(huán)境信訪數(shù)量比上年同比增長(zhǎng)30%以上，這說(shuō)明生態(tài)環(huán)境受害者的利益表達(dá)渠道逐漸拓寬，但是也說(shuō)明生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆删戎患皶r(shí)、不到位，當(dāng)?shù)卮迕裆鷳B(tài)權(quán)益受到侵害的實(shí)例有增無(wú)減。

2.政策層面問(wèn)題的主要表現(xiàn)

一是生態(tài)扶貧政策不到位。消除貧困，實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義制度的本質(zhì)要求。中國(guó)是一個(gè)多山的國(guó)家，山區(qū)人口占全國(guó)總?cè)丝诘?6%，而全國(guó)有570個(gè)貧困村，有460個(gè)分布在山區(qū)[9]。山西有21個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣，有8個(gè)在太行山區(qū)。由于山區(qū)的共同特征就是地域偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、生態(tài)失調(diào)和生產(chǎn)生活條件惡劣，所以山區(qū)貧困成為中國(guó)貧困問(wèn)題的主要矛盾。進(jìn)入21世紀(jì)以后，扶貧問(wèn)題與生態(tài)保護(hù)問(wèn)題的聯(lián)系日益密切。只有依靠生態(tài)扶貧的政策支持，才能使補(bǔ)償助扶貧，扶貧促補(bǔ)償，形成生態(tài)補(bǔ)償和扶貧工作的有效利益平衡機(jī)制。因此，在山西太行山區(qū)，扶貧政策和生態(tài)補(bǔ)償政策應(yīng)該有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。扶貧不僅要盡快脫貧致富、提高發(fā)展能力和縮小發(fā)展差距，還要改善生態(tài)環(huán)境。當(dāng)前政府明確提出了退耕還林、退牧還草等重點(diǎn)生態(tài)修復(fù)工程，加大重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償力度，重視貧困地區(qū)生物多樣性保護(hù)的生態(tài)扶貧制度[10]。但是生態(tài)扶貧還是僅停留在宣傳口號(hào)上，缺乏具體的行動(dòng)。

二是稅費(fèi)扶持政策不到位。稅收是中國(guó)財(cái)政的重要來(lái)源，也是調(diào)節(jié)收入分配的重要手段。中國(guó)的稅收在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施中也應(yīng)該發(fā)揮其應(yīng)有的作用。然而，現(xiàn)行不太完善的稅費(fèi)政策對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立和完善產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)面作用。中國(guó)已經(jīng)在自然資源領(lǐng)域建立了自然資源有償使用和利用的稅費(fèi)制度，如從1984年開(kāi)始征收，從1994年逐步擴(kuò)大征收范圍的礦產(chǎn)資源稅，在一定程度上保護(hù)了中國(guó)的礦產(chǎn)資源，并間接調(diào)節(jié)了消費(fèi)者和生產(chǎn)者的經(jīng)濟(jì)行為，但是其畢竟不是基于生態(tài)稅原理而設(shè)計(jì)，缺乏針對(duì)性，系統(tǒng)性和整合性也不足，使得總體執(zhí)行力度有限，不能從根本上起到補(bǔ)償?shù)淖饔?。在生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)征收方面，1993年中國(guó)國(guó)家環(huán)保局通過(guò)發(fā)布《關(guān)于確定國(guó)家環(huán)保局生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)試點(diǎn)的通知》，將山西、陜西和內(nèi)蒙古等14個(gè)省份的18個(gè)市、縣(區(qū))確定為試點(diǎn)單位，形成了正規(guī)的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)政策。如果沒(méi)有充足的稅費(fèi)來(lái)源，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行就缺乏強(qiáng)有力的物質(zhì)保證，光靠政府的財(cái)政投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的正常運(yùn)行。據(jù)山西省信息統(tǒng)計(jì)網(wǎng)和山西省環(huán)保廳數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年山西全省生產(chǎn)總值11 100.23億元，財(cái)政收入2 260.62億元，可是用于自然生態(tài)保護(hù)和修復(fù)的投入只有90億元左右，全年節(jié)能環(huán)保支出同比下降6%，生態(tài)環(huán)保投入嚴(yán)重不足，需要生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩愘M(fèi)政策支持。

三是補(bǔ)償資金監(jiān)管不到位。國(guó)家給予生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金理應(yīng)全部用來(lái)恢復(fù)生態(tài)以及補(bǔ)償利益相關(guān)者的損失。然而，一些地方政府處理不力，非法挪用生態(tài)補(bǔ)償資金，使得補(bǔ)償資金未起到應(yīng)有的作用和效果。在一些礦山生態(tài)補(bǔ)償措施的執(zhí)行中往往出現(xiàn)地方政府任意挪用或占用補(bǔ)償資金的情況，降低了生態(tài)補(bǔ)償?shù)男剩灿绊懥似髽I(yè)的補(bǔ)償積極性。這就使得補(bǔ)償資金的有效監(jiān)管成為目前生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行中的一個(gè)難題。首先，補(bǔ)償資金管理不透明。生態(tài)補(bǔ)償資金應(yīng)該由中央財(cái)政和省財(cái)政下?lián)芙o縣財(cái)政，縣財(cái)政撥給環(huán)保局，再撥給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政經(jīng)管站。而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，往往因多方原因，造成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的情況，使得補(bǔ)償資金發(fā)放不能公開(kāi)透明。由于缺乏監(jiān)管，這就讓不法分子有機(jī)可乘。其次，補(bǔ)償資金監(jiān)管失控。目前山區(qū)村落中村集體經(jīng)濟(jì)組織的賬務(wù)是委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政經(jīng)管站，而村級(jí)生態(tài)補(bǔ)償資金又是通過(guò)環(huán)保部門(mén)渠道進(jìn)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政經(jīng)管站對(duì)各村的生態(tài)公補(bǔ)償資金數(shù)額不夠了解，且抱著多一事不如少一事的態(tài)度而不愿管理；環(huán)保局也因多種原因造成生態(tài)補(bǔ)償資金不能及時(shí)公開(kāi)，使得個(gè)別村干部在領(lǐng)取到補(bǔ)償資金之后將其據(jù)為己有，不納入村集體賬務(wù)管理；上級(jí)主管部門(mén)專項(xiàng)檢查，只是針對(duì)相關(guān)補(bǔ)償資金的資料是否齊全、資金是否兌現(xiàn)到位等，而對(duì)違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題卻很難查控。

3.管理層面問(wèn)題的主要表現(xiàn)

一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是保證生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施效果的重要前提條件，而當(dāng)前的生態(tài)補(bǔ)償存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理、不透明、“一刀切”和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低等一系列問(wèn)題。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定往往忽略了不同地區(qū)自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異性，缺乏科學(xué)的論證和計(jì)算，既沒(méi)有統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，也缺乏補(bǔ)償?shù)牡胤教厣?。“過(guò)度補(bǔ)償”和“補(bǔ)償不足”現(xiàn)象同時(shí)存在，往往導(dǎo)致補(bǔ)償措施在具體實(shí)施過(guò)程中成為形式，生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)過(guò)低就成為一個(gè)普遍存在的問(wèn)題。出現(xiàn)這個(gè)問(wèn)題是由于政府的補(bǔ)償資金不足，在制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程中沒(méi)有充分廣泛地吸取民意，相關(guān)部門(mén)也沒(méi)有根據(jù)市場(chǎng)價(jià)值給現(xiàn)有生態(tài)產(chǎn)品科學(xué)定價(jià)。這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)使得貧困山區(qū)更加貧困，而且生態(tài)保護(hù)者的經(jīng)濟(jì)利益得不到合理補(bǔ)償，他們保護(hù)生態(tài)和修復(fù)生態(tài)的積極性就會(huì)減弱，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行也會(huì)受到負(fù)面的影響。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不合理，歸根結(jié)底還是對(duì)生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)格估算不科學(xué)導(dǎo)致的。價(jià)值問(wèn)題在理論上的尖銳性不亞于生態(tài)環(huán)境問(wèn)題在實(shí)際生態(tài)中的尖銳性，這個(gè)問(wèn)題得不到解決，任何環(huán)境經(jīng)濟(jì)分析都無(wú)從建立，任何生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值都得不到體現(xiàn)，當(dāng)然生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也就無(wú)從設(shè)定[11]。

二是效果評(píng)估不科學(xué)。隨著生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹鸩秸归_(kāi)，人們?cè)絹?lái)越關(guān)注生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施效果，判定生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)際效應(yīng)和補(bǔ)償程度，從而發(fā)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程中存在的不足和問(wèn)題，以便得到及時(shí)的更正和補(bǔ)救，從而提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁|(zhì)量和效率。但是當(dāng)前在生態(tài)補(bǔ)償方面，效果評(píng)估的實(shí)施和檢測(cè)只是存在于上下級(jí)之間，缺乏獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施效果加以評(píng)估，容易形成從本位主義出發(fā)而導(dǎo)致評(píng)估中出現(xiàn)目標(biāo)扭曲、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)等問(wèn)題。位于山西大同市境內(nèi)太行山西麓的左云縣，煤炭資源豐富，煤炭開(kāi)采業(yè)是當(dāng)?shù)氐凝堫^產(chǎn)業(yè)，當(dāng)?shù)卣痛迕褚庾R(shí)到了掠奪式開(kāi)發(fā)造成生態(tài)嚴(yán)重破壞的問(wèn)題后，提出了“開(kāi)發(fā)地下黑色寶庫(kù)，建設(shè)地上綠色銀行”的煤農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方針，規(guī)定左云縣所有煤礦每年都要拿出當(dāng)年收入的1%用于所屬區(qū)域的生態(tài)修復(fù)建設(shè)，截至2010年，全縣共投入生態(tài)補(bǔ)償資金5 360萬(wàn)元。但是對(duì)于當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)補(bǔ)償效果卻沒(méi)有一個(gè)系統(tǒng)全面的評(píng)估，主要補(bǔ)償?shù)牡V山復(fù)墾和水土流失兩個(gè)方面也沒(méi)有一個(gè)科學(xué)的數(shù)字統(tǒng)計(jì)，使得補(bǔ)償沒(méi)有形成良性運(yùn)轉(zhuǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制，最終由于缺乏效果的激勵(lì)而使得生態(tài)補(bǔ)償停滯不前，阻礙了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

三是生態(tài)修復(fù)不深入。生態(tài)修復(fù)是生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)重要環(huán)節(jié)，也是生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖罱K結(jié)果。特別是太行山貧困山區(qū)，生態(tài)比較脆弱，嚴(yán)重破壞后很難修復(fù)，所以在生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施過(guò)程中，應(yīng)該更加重視對(duì)山區(qū)生態(tài)的修復(fù)，增加投入，深度修復(fù)。但是太行山區(qū)的生態(tài)修復(fù)不夠深入到位，存在著“三多三少”的問(wèn)題，即修復(fù)項(xiàng)目多，修復(fù)資金少；條塊修復(fù)多，系統(tǒng)修復(fù)少；生態(tài)修復(fù)的建設(shè)多，相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)扶持、生產(chǎn)方式改善少。如果不致力于調(diào)整太行山區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改善人民的生產(chǎn)和生活方式、減輕生態(tài)環(huán)境壓力，所有的生態(tài)修復(fù)工程都難以真正奏效。由于生態(tài)環(huán)境越來(lái)越脆弱，生態(tài)修復(fù)的難度和成本會(huì)逐漸增加，而生態(tài)修復(fù)的深度和廣度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，造成了太行山區(qū)生態(tài)修復(fù)的弱位。

4.社會(huì)層面問(wèn)題的主要表現(xiàn)

一是社會(huì)輿論監(jiān)督不到位。社會(huì)輿論監(jiān)督作為公眾表達(dá)利益訴求和行使監(jiān)督權(quán)力的重要形式，是人民群眾參與社會(huì)生活的重要途徑，實(shí)現(xiàn)的是私權(quán)利對(duì)公權(quán)力的制約。在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施過(guò)程中，社會(huì)輿論監(jiān)督必不可少。但是事實(shí)上，在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行過(guò)程中，社會(huì)輿論監(jiān)督相當(dāng)缺乏，沒(méi)有真正起到輿論監(jiān)督的作用。從根本上講是生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)輿論監(jiān)督機(jī)制不健全，實(shí)際上處于無(wú)法可依、無(wú)章可循的困境。具體來(lái)講，新聞媒體在輿論監(jiān)督方面盡管頻率相對(duì)較高，但是力度明顯不足。因?yàn)楸O(jiān)督缺乏力度，實(shí)施過(guò)程大都以協(xié)商為主，對(duì)象上很少涉及補(bǔ)償執(zhí)行的相關(guān)部門(mén)或政府官員，輿論監(jiān)督被利用，從而成了相關(guān)部門(mén)歌功頌德的工具和玩忽職守的保護(hù)傘，致使應(yīng)該被監(jiān)督的部門(mén)和企業(yè)經(jīng)常游離于監(jiān)督之外。監(jiān)督渠道的不暢通也是輿論監(jiān)督的軟肋。社會(huì)輿論監(jiān)督的范圍本就十分有限，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償中尖銳敏感的問(wèn)題常常無(wú)法涉足，監(jiān)督渠道的不暢通則更加加劇社會(huì)輿論監(jiān)督的困難。

二是企業(yè)生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任不到位。企業(yè)與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行存在著密不可分的關(guān)系，企業(yè)樹(shù)立良好的責(zé)任意識(shí)對(duì)生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展有著重要的推動(dòng)作用。太行山區(qū)的生態(tài)破壞在很大程度上是由于企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)造成的，但是企業(yè)卻在生態(tài)補(bǔ)償方面出現(xiàn)了責(zé)任缺位。特別是貧困山區(qū)的企業(yè)環(huán)境責(zé)任意識(shí)相當(dāng)?shù)?，?duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)識(shí)不夠，在補(bǔ)償投入方面往往是迫于政府和社會(huì)的壓力，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)仍然處于追求利潤(rùn)最大化的傳統(tǒng)企業(yè)發(fā)展階段，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的生態(tài)利益考慮。據(jù)2006年6月5日的山西日?qǐng)?bào)報(bào)道，山西電力、焦化、冶金、建材、化工和煤炭等行業(yè)污染嚴(yán)重狀況尚未扭轉(zhuǎn)，污染物的排放量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了環(huán)境承載力，這些全都是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的直接后果，再加上生態(tài)環(huán)境脆弱，補(bǔ)償投入不足，環(huán)保執(zhí)法管控能力薄弱，現(xiàn)在山西仍然是全國(guó)生態(tài)環(huán)境最差的省份。在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施過(guò)程中，太行山區(qū)的企業(yè)就形成了“生態(tài)破壞多，補(bǔ)償投入少”的固有模式。

三是公民生態(tài)補(bǔ)償參與不到位。公民參與一方面有助于抑制行政權(quán)力的濫用，保障公民的合法權(quán)利，另一方面也有助于克服中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償中政府單方性、強(qiáng)制性的問(wèn)題，促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的進(jìn)一步完善。但是在生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實(shí)中，一方面沒(méi)有形成一整套公民參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫润w系，也沒(méi)有形成公民參與補(bǔ)償后的意見(jiàn)反饋機(jī)制，公民提出的補(bǔ)償意見(jiàn)常常得不到重視和解決，這就在一定程度上消減了公民的參與熱情。而且生態(tài)補(bǔ)償?shù)男姓C(jī)關(guān)權(quán)力與公民參與權(quán)利在法律配置上也嚴(yán)重失衡，沒(méi)有對(duì)公民參與的范圍、途徑和方式做出明確的規(guī)定，當(dāng)然也沒(méi)有對(duì)參與不當(dāng)和參與過(guò)當(dāng)做出清晰的“罰則”說(shuō)明，這也對(duì)公民的參與造成阻礙。另一方面多數(shù)公民根本就不參與或只有一少部分人參與生態(tài)補(bǔ)償。特別是在貧困山區(qū)，公民的參與度不高，缺乏主人翁意識(shí)和環(huán)保理念，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償認(rèn)識(shí)不全面不到位，只是一味渴望脫貧致富，而對(duì)生態(tài)補(bǔ)償沒(méi)有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)。在調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，太行山區(qū)公民的生態(tài)補(bǔ)償參與度不到5%，大多數(shù)人都抱著“事不關(guān)己，高高掛起”的心態(tài)，使太行山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行步履維艱。

四、建立健全貧困山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對(duì)策思路

1.健全貧困山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆蓤?zhí)行機(jī)制

一是健全生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆闪⒎C(jī)制。首先，應(yīng)該制定《中華人民共和國(guó)生態(tài)補(bǔ)償法》作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT(mén)性法律法規(guī)。生態(tài)補(bǔ)償是關(guān)系經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，也是建設(shè)和實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)的重要途徑，需要有專門(mén)性法律法規(guī)對(duì)其加以規(guī)范和保障。其次，應(yīng)該根據(jù)補(bǔ)償?shù)貐^(qū)的特殊環(huán)境，制定因地制宜的地方性生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)。當(dāng)前雖然還沒(méi)有任何一部地方性法規(guī)是專門(mén)針對(duì)山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償而設(shè)立的，但是環(huán)境法學(xué)界的馬驤聰先生提出的制定《山區(qū)資源綜合開(kāi)發(fā)和治理法》的建議，得到了法學(xué)界的廣泛認(rèn)同[12]。最后，建立與生態(tài)補(bǔ)償專門(mén)性法律相配套的各部門(mén)法律法規(guī)和規(guī)章政策。生態(tài)補(bǔ)償法律體系還應(yīng)該包括《憲法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《民法》和《刑法》等法律法規(guī)，同時(shí)配備系統(tǒng)的地方性政策法規(guī)。

二是強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償?shù)乃痉ūO(jiān)管機(jī)制。首先，加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膱?zhí)法監(jiān)管。一方面要提高執(zhí)法人員和監(jiān)察人員的專業(yè)素養(yǎng)，提高執(zhí)法質(zhì)量，轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，從而強(qiáng)化法律監(jiān)督意識(shí)。另一方面檢查機(jī)關(guān)要在認(rèn)真履行生態(tài)補(bǔ)償執(zhí)法的法律監(jiān)督職責(zé)的同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督，重點(diǎn)糾正執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公的突出問(wèn)題。其次，加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償資金的司法監(jiān)管。在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)難以保障而致使補(bǔ)償工作實(shí)施不到位的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。針對(duì)這一現(xiàn)象，應(yīng)該建立一整套綠色司法扶持體系。不但要對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金運(yùn)行的全過(guò)程進(jìn)行司法監(jiān)控，還要從補(bǔ)償訴訟賠償金等方面拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金的籌集渠道，創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償資金的來(lái)源。同時(shí)成立專門(mén)的生態(tài)補(bǔ)償資金司法監(jiān)管委員會(huì)，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金實(shí)行專門(mén)的監(jiān)督與管理，從而保證資金的?？顚Ｓ茫岣呱鷳B(tài)補(bǔ)償效率。最后，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行中各部門(mén)工作進(jìn)行司法監(jiān)督，并建立部門(mén)之間的協(xié)調(diào)工作機(jī)制。在監(jiān)督之前，應(yīng)該先要確保補(bǔ)償工作執(zhí)行的相關(guān)部門(mén)明確各自的工作范疇，做到權(quán)責(zé)分明，各自制定部門(mén)的生態(tài)補(bǔ)償工作辦法。同一部門(mén)的上下級(jí)之間也要明確各自職責(zé)，形成層層遞進(jìn)的高效工作模式。

三是建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆删戎鷻C(jī)制。首先，建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓嬖V訟制度。貧困山區(qū)的當(dāng)?shù)卮迕裼捎谥骺陀^條件的限制，往往不能通過(guò)一己之力解決自身生態(tài)權(quán)益受損的問(wèn)題，這就需要獲得及時(shí)救助。如果救助渠道暢通，不僅可以維護(hù)公民的合法權(quán)益，而且還確保了國(guó)家利益的實(shí)現(xiàn)。其次，完善生態(tài)補(bǔ)償聽(tīng)證程序。生態(tài)補(bǔ)償政策涉及眾多利益相關(guān)者，但是在實(shí)際的相關(guān)政策制定過(guò)程中，由于政策大都體現(xiàn)政府意志，使得利益相關(guān)者的利益表達(dá)渠道不暢。因此，在生態(tài)補(bǔ)償政策制定過(guò)程中，應(yīng)該給予當(dāng)事人參與聽(tīng)證的權(quán)利并規(guī)定和告知其聽(tīng)證的時(shí)間安排、聽(tīng)證范圍、程序和參加人等。最后，建立生態(tài)補(bǔ)償事務(wù)的協(xié)調(diào)和仲裁機(jī)構(gòu)。在國(guó)務(wù)院下設(shè)生態(tài)補(bǔ)償仲裁委員會(huì)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)管理全國(guó)各地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償工作，仲裁重大補(bǔ)償糾紛，并為重大補(bǔ)償決策提供咨詢意見(jiàn)。對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償工作量比較大的省份，可以向國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償仲裁委員會(huì)提出申請(qǐng)，自行設(shè)置相應(yīng)的地方生態(tài)補(bǔ)償仲裁機(jī)構(gòu)，在中央的指導(dǎo)下獨(dú)立工作。生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)調(diào)與仲裁機(jī)構(gòu)應(yīng)該聘請(qǐng)專業(yè)人士來(lái)參與生態(tài)資源價(jià)值評(píng)價(jià)、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定等方面的工作。另外，應(yīng)該確立仲裁機(jī)構(gòu)獨(dú)立仲裁的地位，以保證其仲裁的公平、公正、公開(kāi)，避免受制于上級(jí)行政機(jī)關(guān)，而無(wú)法保證生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的正常良好運(yùn)行。

2.建立貧困山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼鲗?dǎo)機(jī)制

一是建立因地制宜的政府扶貧機(jī)制。首先，將有限的資金用于改善當(dāng)?shù)厝罕娰囈陨娴淖匀簧鷳B(tài)環(huán)境，這是從根本上脫離貧困的方法。山西太行山區(qū)在多年的扶貧工作中花費(fèi)了大量的人力、物力、財(cái)力，不僅有國(guó)家扶貧財(cái)政撥款，還有地方財(cái)政政策支持以及社會(huì)各界團(tuán)體和個(gè)人的援助。其次，通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償促進(jìn)環(huán)境建設(shè)，逐步帶動(dòng)山區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變。生態(tài)扶貧還要依靠科學(xué)技術(shù)，并結(jié)合山區(qū)的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，通過(guò)對(duì)礦山、森林、土地及河流進(jìn)行補(bǔ)償和整治，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、立體農(nóng)業(yè)、特色旅游業(yè)和環(huán)保開(kāi)采業(yè)，減少人口對(duì)自然環(huán)境的過(guò)分依賴，摒棄傳統(tǒng)的粗放生產(chǎn)方式，從而通過(guò)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變?cè)黾愚r(nóng)民收入，增強(qiáng)山區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，徹底脫離貧困。最后，通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償政策的帶動(dòng)，加快發(fā)展山區(qū)生態(tài)產(chǎn)業(yè)，從而緩解人口和山區(qū)剩余勞動(dòng)力的壓力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入渠道的多元化，實(shí)現(xiàn)人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展。山區(qū)的貧困問(wèn)題很大一部分為人口和山區(qū)剩余勞動(dòng)力的壓力，所以解決山區(qū)的貧困，也應(yīng)該從解決山區(qū)剩余勞動(dòng)力的就業(yè)入手。生態(tài)補(bǔ)償帶動(dòng)生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，一方面解決了農(nóng)民的就業(yè)，拓寬了他們的致富渠道。另一方面可以促進(jìn)農(nóng)民增收，擺脫千百年來(lái)他們對(duì)土地的完全依賴，實(shí)現(xiàn)山區(qū)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變。

二是完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)稅獎(jiǎng)懲機(jī)制。首先，開(kāi)征生態(tài)補(bǔ)償稅。開(kāi)征生態(tài)補(bǔ)償稅的第一步就是要設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償稅并將其納入《稅法》，然后進(jìn)行稅費(fèi)的征收或改制。將以前的一些生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用變?yōu)樯鷳B(tài)補(bǔ)償稅，利用稅收的強(qiáng)制性、無(wú)償性和固定性特征來(lái)保障生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來(lái)源。一方面對(duì)單位和個(gè)人普遍征收生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)稅收。引起大眾對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾?，也為生態(tài)補(bǔ)償籌集專項(xiàng)資金，有效解決生態(tài)資源物質(zhì)補(bǔ)償和價(jià)值補(bǔ)償?shù)碾p重關(guān)系。另一方面征收環(huán)境污染稅，對(duì)嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境的企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)厲的稅收懲罰。其次，改革和完善現(xiàn)行的資源稅。擴(kuò)大資源稅的征收范圍，使其涵蓋礦產(chǎn)資源和非礦產(chǎn)資源。目前中國(guó)資源稅的征收范圍只局限在礦產(chǎn)資源和鹽類資源上，征收范圍過(guò)于狹窄，與中國(guó)當(dāng)前資源嚴(yán)重浪費(fèi)的情況極不相符。中國(guó)應(yīng)該改革現(xiàn)有的資源稅，開(kāi)始逐步對(duì)水資源、森林資源、土地資源、生物資源和海洋資源等征收使用稅，建立和發(fā)展征稅機(jī)制，逐漸拓寬征稅領(lǐng)域，將現(xiàn)有資源都盡可能地保護(hù)起來(lái)，從而提高資源的利用效率，減少資源浪費(fèi)，對(duì)非代替性和非再生資源要嚴(yán)格征稅，防止資源瀕臨滅絕。最后，對(duì)生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)實(shí)行稅收優(yōu)惠獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)專門(mén)從事環(huán)保產(chǎn)業(yè)的企業(yè)和一般企業(yè)中有環(huán)保開(kāi)發(fā)與研究項(xiàng)目的，實(shí)行減免稅政策，以激發(fā)該類企業(yè)進(jìn)行環(huán)保技術(shù)和設(shè)備創(chuàng)新的熱情。對(duì)從事生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的技術(shù)人員和普通員工，實(shí)行個(gè)人所得稅優(yōu)惠，在國(guó)家統(tǒng)一征稅標(biāo)準(zhǔn)下實(shí)行二次稅補(bǔ)，以獎(jiǎng)勵(lì)生態(tài)環(huán)保工作者從而也可以聚集和籠絡(luò)環(huán)保人才，給生態(tài)產(chǎn)業(yè)積累人力資源和提供智力支撐。

三是健全生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金監(jiān)管機(jī)制。首先，建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶Ｓ觅~戶。生態(tài)補(bǔ)償資金是生態(tài)補(bǔ)償?shù)奈镔|(zhì)基礎(chǔ)和保障，所以生態(tài)補(bǔ)償必須設(shè)立專門(mén)的賬戶，進(jìn)行單獨(dú)建賬和核算，保證生態(tài)補(bǔ)償資金?？顚Ｓ谩Ｓ觅~戶的資金只能定期使用，不得隨意提取，提取金額達(dá)到一定量后可以申請(qǐng)補(bǔ)充，但是補(bǔ)充金額也應(yīng)該有科學(xué)限定，一方面使補(bǔ)償資金相對(duì)充足，另一方面有效降低隨意挪用補(bǔ)償資金的風(fēng)險(xiǎn)，使補(bǔ)償資金處于良性循環(huán)狀態(tài)。其次，健全補(bǔ)償資金的日常管理制度。對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)臅?huì)計(jì)部門(mén)和會(huì)計(jì)人員進(jìn)行嚴(yán)格管理，使其按照國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度規(guī)定對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金運(yùn)行的原始憑證進(jìn)行審核和監(jiān)督，再登記相關(guān)的收支內(nèi)容。生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶Ｓ觅~簿應(yīng)做到明細(xì)清晰，收支平衡，賬目真實(shí)，并能按照現(xiàn)行會(huì)計(jì)制度的規(guī)定定期編制并報(bào)送財(cái)務(wù)報(bào)告。而且要根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償資金專款專用和單獨(dú)核算的制度安排，形成一個(gè)層層負(fù)責(zé)、逐級(jí)控制的責(zé)任中心體系。最后，健全補(bǔ)償資金違規(guī)處理和追究制度。無(wú)論是更改生態(tài)補(bǔ)償資金使用計(jì)劃和資金預(yù)算、挪用生態(tài)補(bǔ)償資金，還是造成生態(tài)補(bǔ)償資金損失、浪費(fèi)的行為，監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)該以情節(jié)輕重為依據(jù)進(jìn)行責(zé)罰，并督促其進(jìn)行整改，情節(jié)嚴(yán)重者減扣當(dāng)年或下年度的生態(tài)補(bǔ)償資金投入，直至達(dá)到整改要求，對(duì)發(fā)生生態(tài)補(bǔ)償資金違規(guī)問(wèn)題的個(gè)人，根據(jù)情節(jié)輕重，給予其行政處分或依法追究其刑事責(zé)任。

3.完善貧困山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾沓绦驒C(jī)制

一是完善生態(tài)產(chǎn)品的測(cè)評(píng)機(jī)制。首先，成立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值測(cè)評(píng)機(jī)構(gòu)。真正建立這樣的機(jī)構(gòu)不僅需要財(cái)力、物力的支持，最重要的是需要生態(tài)科技的支持。生態(tài)環(huán)境和自然資源本身是無(wú)價(jià)的，我們只能根據(jù)這些生態(tài)產(chǎn)品能為社會(huì)生產(chǎn)創(chuàng)造多少價(jià)值以及修復(fù)它們需要多少價(jià)值來(lái)對(duì)其進(jìn)行測(cè)評(píng)和衡量。這種專業(yè)的測(cè)評(píng)需要一個(gè)科學(xué)的根據(jù)，這個(gè)根據(jù)要把不同地區(qū)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素考慮在內(nèi)，并對(duì)其做出科學(xué)合理的權(quán)衡，這就需要政府資助，自然科學(xué)界、經(jīng)濟(jì)學(xué)界和法學(xué)界共同參與形成一個(gè)可以平衡各方利益并對(duì)生態(tài)產(chǎn)品做出合理估價(jià)的專業(yè)測(cè)評(píng)機(jī)構(gòu)。其次，完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值測(cè)評(píng)方法。生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值測(cè)評(píng)方法是目前最具爭(zhēng)議的問(wèn)題，測(cè)評(píng)方法事關(guān)整個(gè)評(píng)估體系的建立。當(dāng)前可以借鑒幾種經(jīng)濟(jì)學(xué)中比較常見(jiàn)的方法來(lái)對(duì)生態(tài)產(chǎn)品進(jìn)行價(jià)值測(cè)評(píng)，如影子價(jià)格法、替代工程法、機(jī)會(huì)成本法、資產(chǎn)價(jià)值法和條件價(jià)值法等。這一系列的測(cè)評(píng)方法可以結(jié)合補(bǔ)償當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況酌情使用，對(duì)生態(tài)產(chǎn)品進(jìn)行科學(xué)估價(jià)，從而促進(jìn)生態(tài)修復(fù)機(jī)制的順利運(yùn)行。最后，完善生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的透明化和差異化。確立科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和難點(diǎn)所在。在確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程中，按照“誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)受益”和“誰(shuí)污染，誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，綜合考慮生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者的各方利益，深入調(diào)查研究，吸取民意，參考對(duì)生態(tài)產(chǎn)品的科學(xué)估價(jià)，制定出適合山區(qū)以及其他補(bǔ)償區(qū)域生態(tài)現(xiàn)狀的差異化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

二是完善補(bǔ)償效果的評(píng)估機(jī)制。首先，借鑒國(guó)外先進(jìn)的評(píng)估經(jīng)驗(yàn)，建立一支專業(yè)化的生態(tài)補(bǔ)償效果評(píng)估團(tuán)隊(duì)。這支隊(duì)伍既可以從科研院所聘請(qǐng)專業(yè)人士，也可以從規(guī)模較大的環(huán)保組織中選擇一些經(jīng)驗(yàn)豐富的環(huán)保專員，還要有對(duì)補(bǔ)償當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)發(fā)展情況十分了解的德高望重的原住居民，這些人能夠?qū)ι鷳B(tài)補(bǔ)償效益、經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益和社會(huì)效益做出全方位系統(tǒng)的評(píng)估。與此同時(shí)，國(guó)家應(yīng)該盡快出臺(tái)相應(yīng)的法律條例來(lái)保證這樣的第三方補(bǔ)償效果評(píng)估機(jī)構(gòu)作用的發(fā)揮。其次，確立科學(xué)全面的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。一般情況下，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行效果的評(píng)價(jià)目的與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)未必要形成一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系，而是在給定具體的評(píng)價(jià)目的后，至少給出一種或幾種符合當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)補(bǔ)償實(shí)際情況的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可供參考。但是當(dāng)生態(tài)補(bǔ)償評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的范圍確定后，評(píng)價(jià)者和評(píng)價(jià)方法的選擇便成為影響生態(tài)補(bǔ)償效果評(píng)價(jià)的關(guān)鍵因素。在制定相應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要依據(jù)實(shí)事求是原則和可持續(xù)發(fā)展原則，結(jié)合當(dāng)?shù)卦械纳鷳B(tài)狀況和生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施現(xiàn)狀進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)制定，切勿脫離實(shí)際。最后，形成生態(tài)補(bǔ)償效果評(píng)估的良性循環(huán)機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行的績(jī)效評(píng)價(jià)能夠彌補(bǔ)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在制度構(gòu)建上存在的缺陷，提高生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中的政策績(jī)效。這就需要形成補(bǔ)償效果評(píng)估的良性循環(huán)機(jī)制，發(fā)揮第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施中的決策、執(zhí)行、效果的評(píng)估作用，并通過(guò)信息反饋渠道實(shí)現(xiàn)決策修正、機(jī)制完善，形成再監(jiān)督—再評(píng)估—再完善的良性循環(huán)，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的動(dòng)態(tài)演進(jìn)和自我完善，最終達(dá)到生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境治理的雙重目標(biāo)。

三是完善已損生態(tài)的修復(fù)機(jī)制。首先，土壤改良是生態(tài)修復(fù)的基礎(chǔ)。土壤是植物生長(zhǎng)的基質(zhì)，土壤改良是生態(tài)恢復(fù)與重建的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。由于受塌陷、斷裂、剝離和機(jī)械受壓等擾動(dòng)，山區(qū)土壤的土體結(jié)構(gòu)、土壤肥力等發(fā)生根本性變化，已不能滿足植物正常生長(zhǎng)的需求。因此，生態(tài)修復(fù)首先應(yīng)該對(duì)土壤進(jìn)行整形、重塑，重建合理的土壤結(jié)構(gòu)。利用植物和微生物修復(fù)土壤是最有效的自我修復(fù)，在植物和微生物的共同作用下，通過(guò)吸收、分解等過(guò)程降低土壤中污染物的濃度。利用這種方法不但能改善土壤的結(jié)構(gòu)，還能增加土壤的肥力，做到對(duì)土壤的深度修復(fù)。其次，植被恢復(fù)是生態(tài)修復(fù)的關(guān)鍵。山區(qū)植被可以在生態(tài)不再繼續(xù)破壞、植物種源比較充足的情況下實(shí)現(xiàn)自我恢復(fù)，而且修復(fù)的周期比較長(zhǎng)，所以修復(fù)還需要進(jìn)行必要的人工操作。植被恢復(fù)的關(guān)鍵技術(shù)之一是選擇適宜的植物種類。黃土高原的土著植物種類，對(duì)區(qū)域生態(tài)條件適應(yīng)性強(qiáng)，應(yīng)用這些種類進(jìn)行植被恢復(fù)與重建相對(duì)外來(lái)種類風(fēng)險(xiǎn)較小。生態(tài)恢復(fù)與重建應(yīng)該構(gòu)建復(fù)合型或混交型植被類型，選擇生態(tài)適應(yīng)性廣、生態(tài)互補(bǔ)性好和種間競(jìng)爭(zhēng)弱的種類構(gòu)建植物群落，是山區(qū)植被恢復(fù)與重建的關(guān)鍵。最后，建立“造血型”生態(tài)修復(fù)模式是根本?！霸煅汀鄙鷳B(tài)修復(fù)模式是指政府或生態(tài)修復(fù)者運(yùn)用項(xiàng)目支持等形式，將修復(fù)資金轉(zhuǎn)化為技術(shù)項(xiàng)目安排到即將進(jìn)行生態(tài)修復(fù)的地區(qū)，幫助生態(tài)修復(fù)區(qū)建立替代產(chǎn)業(yè)，或獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)生態(tài)環(huán)境零破壞的企業(yè)以幫助其發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，修復(fù)的目標(biāo)是增加落后地區(qū)的發(fā)展能力，形成造血機(jī)能與自我發(fā)展機(jī)能，使外部補(bǔ)償轉(zhuǎn)化為自我積累和自我發(fā)展能力，從根本上修復(fù)生態(tài)環(huán)境。

4.強(qiáng)化貧困山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓采鐣?huì)機(jī)制

一是強(qiáng)化社會(huì)輿論監(jiān)督機(jī)制。首先，社會(huì)媒體監(jiān)督。隨著信息時(shí)代的不斷發(fā)展，當(dāng)前的媒體形式得到了前所未有的極大繁榮和發(fā)展。報(bào)紙、雜志、廣播、電視和網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體對(duì)當(dāng)前的社會(huì)生活產(chǎn)生了越來(lái)越大的影響力。因此，在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行過(guò)程中，要充分發(fā)揮社會(huì)媒體的監(jiān)督作用，堅(jiān)持真實(shí)性原則，鼓勵(lì)媒體多對(duì)山區(qū)的補(bǔ)償過(guò)程進(jìn)行跟蹤報(bào)道，多對(duì)當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行調(diào)查采訪，多對(duì)補(bǔ)償政策執(zhí)行的相關(guān)部門(mén)進(jìn)行明察暗訪的“三多”原則，推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行的公開(kāi)、透明，促進(jìn)其良性循環(huán)和發(fā)展。媒體也可以經(jīng)常創(chuàng)設(shè)一些電視專題或報(bào)刊專欄為當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)補(bǔ)償進(jìn)行適度的宣傳，從而為當(dāng)?shù)鼐用衿占吧鷳B(tài)補(bǔ)償相關(guān)知識(shí)，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償形成正確全面的認(rèn)識(shí)。其次，社會(huì)群體監(jiān)督。充分發(fā)揮社會(huì)群體對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督是保障生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行的有效途徑之一。因此，在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施過(guò)程中應(yīng)該重視社會(huì)群體對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督，以彌補(bǔ)政府市場(chǎng)補(bǔ)償?shù)墓逃腥毕?。?dāng)前綠色社團(tuán)在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，他們通過(guò)發(fā)起非政府環(huán)保組織開(kāi)展生態(tài)宣傳、法律普及，鼓勵(lì)創(chuàng)辦綠色企業(yè)、從事綠色營(yíng)銷、生產(chǎn)和消費(fèi)生態(tài)產(chǎn)品等促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展，并且引導(dǎo)組織更多的綠色社團(tuán)對(duì)政府的生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行監(jiān)督。最后，公民監(jiān)督。公民監(jiān)督作為中國(guó)整個(gè)監(jiān)督系統(tǒng)中的重要環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)，對(duì)促進(jìn)山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展具有重要作用。因此，我們將進(jìn)一步重視和加強(qiáng)公民監(jiān)督的作用。

二是強(qiáng)化企業(yè)生態(tài)投入機(jī)制。首先，增加企業(yè)對(duì)生態(tài)修復(fù)的資金補(bǔ)償。防止政府把資金補(bǔ)償當(dāng)做以生態(tài)補(bǔ)償為借口的亂收費(fèi)手段，在促進(jìn)企業(yè)資金補(bǔ)償增加的同時(shí)，規(guī)范企業(yè)資金補(bǔ)償?shù)那?。成立專門(mén)的企業(yè)資金補(bǔ)償評(píng)估機(jī)構(gòu)，在對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)利潤(rùn)和對(duì)生態(tài)的破壞程度進(jìn)行全面考量后給出一個(gè)合理的補(bǔ)償金額，為生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施提供適當(dāng)?shù)馁Y金來(lái)源。其次，倡導(dǎo)企業(yè)對(duì)已破壞的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)治理。山區(qū)生態(tài)環(huán)境比較脆弱，企業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中對(duì)其破壞后應(yīng)該給予及時(shí)的修復(fù)和治理。但是生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施是有其具體步驟和過(guò)程的，因此，應(yīng)該倡導(dǎo)企業(yè)在生產(chǎn)之后就對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境進(jìn)行及時(shí)適當(dāng)?shù)男迯?fù)。如采礦后的植樹(shù)造林、耕地復(fù)墾和河流凈化處理等，都可以由企業(yè)直接進(jìn)行。最后，引導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，鼓勵(lì)其發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)。傳統(tǒng)的高投入、高消耗、高資本積累的企業(yè)發(fā)展模式雖然帶動(dòng)了一定時(shí)期中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，但是同時(shí)也引發(fā)了生態(tài)環(huán)境破壞、資源消耗過(guò)大和環(huán)境問(wèn)題凸顯等一系列社會(huì)問(wèn)題，不利于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，因此，企業(yè)必須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，增加科技和環(huán)保投入，重視企業(yè)創(chuàng)新，發(fā)展新型生態(tài)產(chǎn)業(yè)，從根本上降低生產(chǎn)對(duì)資源的過(guò)分依賴和對(duì)生態(tài)環(huán)境的污染與破壞，形成企業(yè)與自然、社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，這是對(duì)生態(tài)補(bǔ)償最有力的支持。

三是強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償參與機(jī)制。首先，山區(qū)村民參與范圍的認(rèn)定。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的根本目的是調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)背后利益相關(guān)者的利益關(guān)系，但是最終是為了修復(fù)生態(tài)，維護(hù)當(dāng)?shù)卮迕窆餐纳鷳B(tài)權(quán)利。生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮⑴c者不僅包括所有生態(tài)破壞的利益受損者以及當(dāng)?shù)卣?、相關(guān)團(tuán)體和個(gè)人，還包括生活在當(dāng)?shù)氐拇迕?，他們是生態(tài)環(huán)境破壞的直接見(jiàn)證人和受害者，應(yīng)該參與監(jiān)督生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施。其次，山區(qū)村民參與方式的選擇。村民參與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可以分為直接參與和間接參與兩種。在生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾碇?，直接參與形式可以采用咨詢委員會(huì)、一般公開(kāi)說(shuō)明會(huì)、非正式小型聚會(huì)、記者招待會(huì)、民意調(diào)查、設(shè)立公共投訴站、發(fā)放宣傳手冊(cè)和網(wǎng)絡(luò)參與等一系列便民形式；間接參與方式可以包括聽(tīng)證會(huì)、選舉村民代表參與政策制定和實(shí)施等。最后，建立山區(qū)村民參與反饋機(jī)制。村民參與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制并將參與結(jié)果很好地反饋出來(lái)，有利于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的進(jìn)一步發(fā)展和完善。對(duì)村民在參與過(guò)程中提出的意見(jiàn)和提供的事實(shí)進(jìn)行記錄、分類、整理、核實(shí)并認(rèn)真分析最終做出判斷。對(duì)合理意見(jiàn)積極討論采納，對(duì)不合理也不合法的意見(jiàn)及時(shí)排除，對(duì)有爭(zhēng)議的意見(jiàn)通過(guò)聽(tīng)證會(huì)或代表大會(huì)進(jìn)行討論。

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